论环境保护的公众参与制度文献综述Word格式文档下载.docx

1、参与的对象是涉及公共利益的环境保护的公共事务。环境法公众参与的内容，应包括决策参与（指公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、末端参与（指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与）。（三）环境法公众参与制度的含义环境法公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度，它是政府或环境行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性， 监督环境法律的实施，调处环境事故，保护生态环境的制度环境法公众参与制度可以保证各级政府及

2、有关部门的环境决策行为、 经济环境行为及环境管理部门的监管工作，听取公众意见取得公众认可。同时可以促使公众自我保护环境意识的提高，从而最大限度地防治环境污 染。它是环境法中公众参与原则的制度化，只有这样，才能赋予公众参与 环境事务的各项实际权利，改变现在法律中这样一种原则性，宣言性规定 的状况。在世界范围内形成公众参与环保决策的潮流，公众参与原则成为各国政府、社会团体和环保主义者的共识。在西方国家，环保主义者的势力越来越大，有的国家明确的将公民环境权作为公民一项基本权利。还有一些国家通过环境权立法赋予公民获得环境诉讼主体资格，建立了环境权诉讼程序，并开始了环境权司法审判实践。欧洲国家中的绿党，

3、作为环境意识比较成熟的公众组建的非政府组织，在推动政府环境保护的立法和决策方面起到了不可低估的作用。总的来说，各国的环境立法呈现趋同化的大趋势，环境管理民主化，公众参与， 发挥非政府组织作用，都是国际潮流和时代潮流。在我国，环境保护法的立法从1979年颁布的环境保护法（试行）就把“依靠群众，大家动手”规定为“环境保护”32字方针的一部分。到现在为止三十多年中，我国环境保护事业及其立法经历了从无到有、从小到大。我国宪法第二条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，这管理经济和文化事业，管理社会事务”这是我国公众参与权利的宪法依据。中华人民共和国环境保护法中规定，“一切单位

4、和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，在中国21世纪议程的第20章“团体及公众可持续发展”中，也专论了公众参与的意义、途径和行动方案，指出公众是推动社会进步和实现可持续发展战略的主力，公众参与的程度和方式直接关系到可持续发展的战略目标能否实现。但是，至今我国各种法律法规、有关政策性文件中存在相应的规定，对公众参与均未有明确、具体的规定。只为公众参与提出原则性的法律依据，并没有随着可持续发展对公众参与加以制度化、具体化。2006年，总局组织的圆明园遗址公园湖底防渗工程听证会在国内成为媒体焦点，引起了人们对公众参与环境保护的极大关注2007年4月26日，是切尔若贝利核电厂爆炸二十

5、周年，环境问题又一次引起了全球的关注。吉化爆炸引起松花江污染8月29日兰化爆炸，引起兰州市民对黄河水和饮用水污染的焦虑。这都使得许多人思考，作为公民对于维持自身生存的环境品质有什么权利，如何行使自己的权利。可以看到，虽然我国的公众参与制度在实践中不断创新， 取得了一些成果，但任然存在许多不够健全和需要完善的地方，当下，在有关法律法规不够健全的情况下，只有建立符合我国国情，适应社会主义市场经济发展的环境保护公众参与制度，才能促进我国经济的健康发展。本论文在借鉴国外环境保护中公众参与的有效制度和经验的基础上，主要研究我国公众参与环境保护的现状及存在的问题，并据此提出健全我国公众参与环境保护制度的建

6、议。本论文主要阐述了环境保护公众参与的概念，叙述了环境保护公众参与的形成、发展及其理论和法律基础，探讨了环境保护公众参与的必要性和国外立法状况，进而分析了我国环境保护公众参与制度的立法现状及不足，提出了对我国此制度建立和完善的若干建议和意见。通过分析环境保护公众参与制度的必要性和考查国外此制度的相关立法状况，以及对我国环境保护公众参与制度的现状分析和随后建立完善的若干建议和意见，希望寻找一种最适合我国国情的环境保护公众参与制度。二、主体部分（阐明有关主题的历史背景、现状和发展方向，以及对这些问题的评述）“公众参与”源于20世纪60年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问题的深层次认识。环境危机的

7、日益严重，人们逐渐认识到光靠政府进行环境保护是不行的，一是与“市场失灵”相对，同样存在着“政府失灵”现象；二是由于环境问题本身的特点，决定着环境危机的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作，公众是社会利益的代表者和维护者，实现对国家权力的制衡和监督。在此背景下，世界上许多国家，特别是有的发达国家已从环境立法中实体法和程序法两方面对公民参与给予了规定。最早将公众参与引入环境管理领域的是美国。1969年美国制定的国家环 境政策法，首次规定了环境影响评价中公众参与的地位和权利。随后建立了污染情报公开制度，1986年通过的知情权利法规定，政府、企业必须将对公 民安全有影响的化学污染物质的情报，当地居民、

8、操作人员和所有美国公民公 开。同时制定的有害化学物质排出目录，要求企业每年向美国环保署和地方环保署报告有害化学物质的来龙去脉。美国环保署评价这项情报公开制度是美 国环境政策最成功的一例，它不仅使美国国内的居民、企业受益，也很快波及 欧洲各国。另外，美国公众参与环境保护的重要立法一就是现代公益诉讼制度， 所谓“公益诉讼”，是指原则上利害关系人乃至任何人，均可以对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务的私人企业、包括美国政府或其他各级政府机 构在内的污染源提起民事诉讼，以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼。另外，美国还专门制定了保障公众参与环境保护的主要途径是建立环境信息公开的法律制度，紧急计

9、划与社区知情权法，保障公民的环境知情权，形成了一套较完整的环境诉讼规定。美国的环境立法听证工作也做得相当细致的，并且取得了非常好的效。促成了清洁空气法案和清洁水法案的出台。2000年颁布的森林保护条例在做环境影响评价时，召开了600多次公开听证会，进行了1600多项的反馈。可以说，公众参与和昕证得到了很好的实现。日本在环境保护方面的理论研究和具体实践也走在时代前列。日本就关于环境保护公众参与制度的规定有：1. 赋予公众环境异议权。日本公害对策法规定：“居民应努力以一切知觉方式协助国家和地方政府实行公害防治措施。”环境异议权是实现公民参与环境决策的有效法律保障。2. 赋予公众环境行政监督权。日本

10、的环境影响评价法，规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序。 3赋予地方公共团体环境行政权。明治宪法下的地方公共团体，是国家行政组织的下级机构，只具有依据法律的规定或者在法律许可的范围内，以向区域居民提供公共服务为主的所谓事业团体的性质。但通过对日本宪法的扩张解释， 目前地方公共团体拥有了环境行政权。一般来讲，控制公害等是一级政权的行政权力，因此，日本的这一做法是世界首创。随着地方公共团体责任与权限范围的扩大，其权能也在现行宪法之下得到明显的扩大和加强。加拿大1999年修订的环境保护法被称为发达国家最先进的此类立法之 一，其最重要的修改包括拓展了公众参与的具体途径，将公众参与的规定

11、具体 化。在第2条规定了国家保证能够公众参与的三项职责，其中就有“鼓励加拿大人民参与对环境有影响的决策过程”、“向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息”。在此基础上，专门设立第二章“公众参与”，规定了公众的环境登记权、 自愿报告权、犯罪调查申请权和环境保护诉讼、防止或赔偿损失诉讼等内容。 其最重要的修改包括拓展了公众参与的具体途径，在参与环境法律法规的制定 方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息、数据、状况，便于公众对与 环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程监督，并且可以表达意见，借此保证公众的环境知情权和参与权的实现。在欧盟，公众参与是执行环境政策的重要方式和环节。在欧盟法律中保

12、障民主、提高透明度、实行公众参与推行公民诉讼的法律文件，概括起来包括如下几个方面：有关自由获得各成员国公共当局所掌握的环境信息的法规；有关获得理事会和委员会掌握的文件的行政程序（手续）；欧洲欧共体条约中有关私人和团体到法院诉讼的一般规则。还有有关协调透明度规则的主要文件自由获得环境信息的指令规定任何自然人或法人都有权以合理的代价要求获得有关环境的信息，不需要这个人证明他与这些信息有利害关系。如果一个人认为他或她要求得到信息的请求遭到无理拒绝或轻视，或者没有得到充分的回答，国家应该提供对拒绝要求的决定进行司法的或行政的复议的手段。”北美贸易总协定（NAFTA）中在环境保护相关内容中规定了透明度原

13、则，要求公众能够了解环境政策的制定过程。目前，我国许多学者根据我国的国情和现状，在借鉴国外环境保护中公众参与的有效制度和经验的基础上，对此问题研究和观点也很多。郝瑞彬，李子田在公众参与环境保护的法律基础探析中认为：公众参与不仅要有法律保证，还需要社会基础。公民社会的发育成长，不同利益群体和团体的形成，社会的多元化，都是公众参与的社会条件。公众个人的力量是有限的。因此参加环保社团进行有组织的参与就成了公众参与的重要形式。环境保护的制度安排主要是在三个领域中构建：政府行政强制、市场调节和公众参与。环境保护主要依靠政府行政强制的传统思维方式在有些国家的某些方面已经有些过时，并且受到了有关学者的批评，

14、而市场调节和公众参与则是国际上的前沿领域因此，公众参与制度应该成为我国环境法制建设的重点领域。武汉大学环境法研究所的赵俊在论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善中指出：我国需建立健全全过程的参与机制。全过程的参与机制包括预算参与、过程参与、末端参与和行为参与。预算参与，是公众参与环境保护的前提。它要求在进行环境管理和决策前征求公众的意见；过程参与是公众参与的关键。是公众对环境管理行为和执行环境决策行为的监督；末端参与是公众参与的保障，是在发生了环境污染和生态破坏后，对有关责任人提出检举、控告，是救济性的参与；行为参与是公众参与的根本，是公民自觉提高环境道德水平和意识，并以积极的行为保护和改善环

15、境。全过程参与机制，应当明确公众在各个阶段中的权利义务以及享受权利、履行义务时应当遵循的程序和有关人员侵犯公众合法权益、违反程序要求时所应承担的法律责任等。此外，全过程参与机制中还应当包括各阶段中公民意见的征求方式、意见的表现形式及意见的反馈等方面的详细内容。祝页飞在环境立法中的公众参与制度研究一文中认为：应该让环保民 间组织参与到法律法规的起草过程中。首先是因为民间环保组织在一定程度上 代表了公众，对环境情况的了解最为直接，其次，民间环保组织中有各种人才， 如环境研究专家、法律工作者等等，他们有能力担负起起草环境法律法规的任 务，并且能够更加客观，使公众更加容易接受，从而使法律法规得到顺利贯

16、彻； 同时也能使政府减轻负担。当然，这样对民问环保组织的要求也相应提高。政 府要非常重视民间环保组织的组成、发展，以使这些组织能足够成熟，承担起 参与起草立法的重任。在选择参与起草立法的环保民问组织时，也要综合考虑 各方面因素，要有严格的标准。总体来说，在地方法规规章的制定过程中，民 间环保组织参与的空间比较大一些。因此，我们应该对地方立法中环保民间组 织的参与做出具体的规定。另外，美国密执安大学的萨克斯教授，在他提出的著名的“公共信托理论” 中认为:空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产” 而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和

17、损害；为了合理支配和保护这一“共有财产”，国民可将其委托给政府管理。此时国民与政府之间的关系为委托人和受托人的关系，政府应当为全体国民包括当代人及其子孙后代管理好这个财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。后来，有人在此基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境中生活的权利，公民环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。关于我国环境权的立法，多年来，环境资源法学界的诸多学者倡导将环境权写入宪法。1982年蔡守秋先生就提出，在我国宪法中应原则地规定国家、单位和公民三者在环境保护方面的权利和义务。 张力刚和沈晓蕾先生认为应确立公民环境权的宪法地位，以宪法明确规定保护公民

18、环境权，在宪法“公民的基本权利和义务”一章中具体规定：“中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保护环境的义务”。陈开琦先生也指出，环境权只有作为公民的一项基本权利在宪法中加以明确规定，才能使环境权在环境法律体系中居于核心和基础的地位，成为环境立法的依据，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权来展开，摒弃以前国家权力至上的旧观念和见物不见人的旧作风。陈泉生先生强调，从立法上明确环境权，确立其宪法地位，除了在宪法“公民的基本权利和义务”一章中明确规定：“中华人民共和国公民有享用适宜环 境的权利和保护环境的义务”之外，应进一步充实法人及其他组织环境权的内容， 在宪法中明确规定

19、，法人及其他组织有对良好环境进行无害使用的权利和保护 环境的义务。国家环境权在宪法中已有规定，但仍需完善。蔡守秋先生认为，至于是否在相关法律法规中具体规定、细化人类环境权 和自然体环境权，立法时可以参考并借鉴国外的一些做法。在一些国内法律中， 明确环境保护和可持续发展，必须考虑全球环境利益和子孙后代的环境利益， 甚至赋予无行为能力的儿童和子孙后代的环境权；在一些国际条约中，明确国 际环境保护和可持续发展，必须考虑全人类的环境利益和人类子孙后代的环境 利益，甚至明确赋予全人类、人类后代而不是某个国家和当代人对人类共同环境资源或人类共同继承遗产（如公海、公海海底区域、南极、月球和其他外层空间等）的

20、环境权。陈开琦先生认为，环境权的实现，必须借助制度模式和组织结构的力量， 如果让环境权仅仅停留在纸面上或观念中，就只等于空气的振荡，不能成为决定性的力量。需要以环境权为基础，建立和完善我国的环保诉讼制度张力刚和沈晓蕾先生提出：在条件成熟时，在我国宪法诉讼或违宪审查制度中创立公民环境权的救济途径。我国日前尚没有宪法诉讼这种制度，但这只是现状。随着现代法治的发展，宪政秩序的建立，宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为宪法确立的一项公民基本权利，理应成为宪政秩序内获得救济的一项法定权利，将其纳入宪法权利保障制度的范畴直接地反映了宪法对人权的保障和重视程度，体现

21、了我国民主政治的发展成果。当然，这种制度需要与我国的现实国情相结合，需要其他各项制度的协调和进步，是一个长期的过程。为此，我们要做好理论上的准备，在条件成熟时建立宪法规范内所期待的这种制度。赵丽君和李锋先生认为，从我国诉讼法的观点看，原告必须以某一已发生的事实向法院提起诉讼，并应有充分的理由，即“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。现行法律规定，凡是因环境污染造成了有害事实和有具体赔偿金额的诉讼，才被法院受理。但从保护公民环境权的角度看，原告多数的诉讼理由将是对于“尚未”发生的事实所可能造成的预测性后果，而且生态环境与生活环境遭受破坏，虽然不是原告本身的身体或财产遭受破坏， 但

22、正如可以请求排除妨碍、避免财产或身体遭受损害一样，这仍属一种合法的环境权，理应受到法律的保护，这需要扩大诉讼范围。 陈泉生先生则强调，对诉讼法作相应调整，放宽环境诉讼的起诉资格，使所有公民均享有对污染和破坏环境行为提起诉讼的权利。三、总结部分（将全文主题进行扼要总结，提出自己的见解并对进一步的发展方向做出预测）环境保护的公众参与制度的实施，是一个渐进的、动态的历史过程，它与一个国家的政治、经济、文化息息相关，。实现公众参与制度，要有一定的理论基础和实践基础，良好的民主政治制度和社会市场经济持续稳定发展。建立真正属于我国的环境法上的公众参与制度，需要借鉴西方发达国家的 经验，结合我国国情和我国环

23、境保护公众参与的现状及不足。我认为，在完善 公众参与制度的法律设计，提高公众主体意识、权利意识、法律意识，确认公 民的环境权在宪法、环保基本法、单项法规中明确公民环境权的内容的同时， 应该让环保民间组织参与到法律法规的起草过程中。首先，因为民间环保组织 在一定程度上代表了公众，对环境情况的了解最为直接，其次，民间环保组织 中有各种人才，如环境研究专家、法律工作者等等，他们有能力担负起起草环 境法律法规的任务，并且能够更加客观，使公众更加容易接受，从而使法律法 规得到顺利贯彻；同时也能使政府减轻负担。当然，这样对民问环保组织的要 求也相应提高。主要参考文献1 裘廖论环境的行政公益诉讼J.环境污染

24、与防治2003，25（5）2 宋洁，环境法中公众参与的缺失及其完善J，山西省政法管理干部学院学报，2008,21（4）3 高金龙，徐丽媛中外公众参与环境保护的立法比较江西社会科学，2004，（3）4 昊上进张蕾公众环境意识和参与环境保护现状的调查报告J，兰州学刊， 2004，（3）5 李艳芳环境影响评价制度中的公众参与J，中国地质大学学报（社会科学版），2002，2（1）6 史玉成，环境公益诉讼制度构建若干问题探析J现代法学2004，（4）7 史玉成，环境保护公众参与的制度绩效、缺陷与未来路径对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考J，甘肃理论学刊，8 刘莎莎，论环境法的公众参与制度J，宿州教

25、育学院学报2008，（1），2005，8（3）9 郝瑞彬.李子田公众参与环境保护的法律基础探析J ，理论观察2004,（3）10 岳世平，发达国家环保公众参与制度的立法特点J，中共杭州市委党校学报，2008（4）11 张兰， 李叶欣，论公众参与环境保护立法中法律责任制度的构建J 以环境影响评价法为视角，江西理工大学学报，2009，30（2）12 徐燕， 方文剑，论我国环境法的公众参与原则J，中国科技纵横2010，（15）13 周颖，环境标准制修订过程中公众参与制度研究J，中国集体经济2009，（27）14 李扬勇，论我国环境公益诉讼制度的构兼评环境影响评价公众参与暂行办法J，河北法学，2007

26、，25（4）15 赵俊，论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善J，环境科学与技术，2005，（28）216 刘林山，论环境法公众参与制度及其完善D，西北民族大学，200717 孙巍，论完善环境法的公众参与制度D,东北林业大学，200418 祝页飞，环境立法中的公众参与制度研究D，华东政法大学政法学院，200719 Mark Parnell, LLB, BComm, MRUP Barrister and Solicitor, Environmental Defenders Office （SA） Inc.http:/www.edo.org.au/edosa/research/aialpaper.htm20 Linda P. Wagenet* and Max J. PfefferDevelopment Sociology Department Cornell University ，2007