关于加强地方人大常委会对直管部门监督的思考.docx

1、关于加强地方人大常委会对直管部门监督的思考关于加强地方人大常委会对“直管”部门监督的思考“直管”部门，是指那些驻在本行政区域，但由其上级机关实施垂直领导和决定人事任免的部门和单位。有些地方也把它们称之为“垂直”部门。近年来，“直管”部门的范围不断扩大，如工商行政管理、税务、质量技术监督、金融、保险、邮电、电力、烟草、石油、医药等部门和行业。这些部门和单位都担负某一方面专业法律、法规的执法权，同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业监督权。他们的工作事关国计民生，对本行政区域内的经济和社会发展具有重要的影响。当前的突出问题是，由于这些部门的工作业务和人事任免均由其上级机关领导决定，有些部门的工作

2、又具有垄断性，有些部门在当地的某些经济领域居于裁决地位，行业色彩比较浓厚。一旦工作中出现了问题，容易出现只对上级部门负责的情况，而最了解情况的当地人大常委会和政府对之往往感到无能为力，从而在对这些部门的监督上出现“断档”。近几年，一些地方“直管”部门拒绝人大常委会监督和人大代表评议的新闻时常见诸报端，引起各方反响。地方人大常委会能否对“直管”部门进行监督，怎么进行监督，已经引起地方各级人大常委会和社会各方面的关注。笔者对此作些粗浅探讨。地方人大常委会对“直管”部门具有监督权有人认为，我国法律规定，地方人大及其常委会监督同级“一府两院”的工作，而“直管”部门不是同级人民政府的组成部门，因而，地方

3、人大常委会对“直管”部门没有监督权。有人认为，“直管”部门的人事任免由其上级机关决定，经费由其上级机关划拨，工作由其上级机关部署和领导，人大常委会难以实施有效监督。这种认识上的误区，加之一些地方“直管”部门的负责人接受监督的意识淡薄，甚至拒绝监督，以致出现对“直管”部门监督的“断档”现象也就不足为怪了。而失去监督的权力，是容易出现问题的，甚至会给国家和人民的利益造成重大损失。那么，究竟地方人大常委会能否对“直管”部门实施监督呢？笔者认为，答案应该是肯定的。理由这种监督有明确的法律依据。我国宪法第五条规定：“切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪

4、法和法律的行为，必须予以追究。”宪法和地方组织法又规定。地方各级人民代表大会及其常委会，“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”；“讨论、决定本行政区域内的政治、经济，教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”宪法和法律虽然没有明确具体地规定人大常委会监督“直管”部门的工作，但其法律规定的内涵是明确的：地方人大及其常委会有权对本行政区域内所有部门和单位遵守和执行宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的情况进行监督；地方人大及其常委会对本行政区域的重大事项所作出的决议、决定，对“直

5、管”部门同样具有约束力，有权对“直管”部门执行决议、决定的情况进行监督。这种监督是人民的强烈要求。近几年，“直管”部门的范围有日益扩大的趋势。由于现行的条块分割管理体制的制约，这些直管部门和单位自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身。而且，这些部门和单位的分支机构结构和层次较多，人员的分布空间很大，执法、管理行为的频率很高，手中又握有很大的行政自由裁量权，采用经济性强制处理手段较多，一旦失去完善有效的监督，容易出现有利可图乱伸手、无利可图乱推诿的现象；出现门难进、脸难看、事难办和乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派等不正之风；个别素质低下，利欲薰心的执法人员甚至借此贪污受贿、弄权勒索，破坏经

6、济发展环境，直接损害人民政府的形象和威信。当前，人民群众对些“直管”部门存在的上述种种问题反映强烈，对地方人大常委会加强对“直管”部门监督的要求十分迫切。这种监督有很强的现实必要性。首先，加强监督是保证法律、法规实施的需要。绝大部分“直管”部门都有实施专业法律的职责，如果对执法行为缺乏有效的监督，不可避免地会导致有法不依、执法不严、违法不究甚至执法违法、以权压法、以情代法、徇私枉法行为的发生。其次，加强监督是保证当地经济和社会健康发展的需要。由于“直管”部门担负的经济和社会事务管理等工作，与本行政区域的经济、社会发展和人民群众的生活密切相关，甚至能够左右当地经济建设项目的立项、实施和发展方向等

7、，他们能否充分有效地发挥职能作用，能否公正执法、廉洁执法，将对本行政区域的经济发展、社会进步和人民群众的生活产生直接影响。人大常委会加强对这些部门的监督，有利于这些部门避免和减少工作的失误。再次，加强监督是加强“直管”部门队伍建设的需要。由于“直管”部门的干部由其上级部门任免，人员多是在本系统、本部门流动，容易产生“近亲繁殖”现象，影响干部职工队伍的素质。另外，虽然“直管”部门在工作业务上受其上级主管部门的领导和管理，但其工作业务主要在本行政区域进行，当地人民群众对他们的工作情况更了解，更有发言权。人大常委会对本行政区域的“直管”部门的工作进行监督，有利于听取群众呼声，反映群众意愿，弥补其上级

8、主管部门监督管理上的漏洞；同时也可以帮助“直管”部门发现问题，加强队伍建设，总结经验教训，更好地推进工作。地方人大及其常委会监督“直管”部门的内容和形式依照宪法和法律的规定，地方人大常委会能够而且应该对“直管”部门实施法律和履行职责情况进行监督，这是没有疑义的。但是，“直管”部门毕竟不是同级政府的组成部门，地方人大常委会对他们的监督在内容和形式上也应有所区别。地方人大常委会对“直管”部门监督的内容地方人大常委会对同级人民政府及部门的监督，宪法、法律规定得既明确又比较具体，既可以实施法律监督，又可以实施工作监督及人事监督，监督的范围和内容具有无限性，即凡属政府职责范围内的工作，人大常委会都有监督

9、权。而对“直管”部门的监督，宪法和法律的规定不够明确和具体，而是根据法理精神推定的。由于宪法、法律没有规定“直管”部门向人民代表大会及其常委会负责，所以笔者认为，这种监督应以法律监督为主。应该根据宪法、法律赋予人大及其常委会的职权，以保障“直管”部门所负责实施的法律、法规得到正确实施为出发点，联系本行政区域改革、发展、稳定中的重大问题，人民群众普遍关注、反映强烈的热点问题，来确定监督的内容，并把对专业法律、法规执行情况的监督和监督纠正行业不正之风作为重点。地方人大常委会对“直管”部门监督的形式根据宪法、法律赋予地方人大及其常委会的职权和“直管”部门的特点，地方人大常委会对“直管”部门的监督，可

10、采取下列形式：听取审议工作报告。根据“直管”部门执法中存在的突出问题和群众反映强烈的热点问题，适时听取有关“直管”部门关于执法或工作情况的报告，经过认真审议，肯定成绩，指出问题，作出相关的决议、决定；或提出审议意见，督促有关部门认真落实和进行整改。今年6月，郑州市第十一届人大常委会第二十九次会议，听取了市国税局、市地税局分别作的关于私营企业和个体工商户税收征管情况的报告，提出了审议意见。会议之后，市国税局、市地税局对审议意见提出的问题进行了认真整改，并向市人大反馈了整改情况，推动了工作开展。组织开展执法检查。针对“直管”部门实施法律、法规中存在的突出问题。组织常委会组成人员和人大代表对“直管”

11、部门的执法工作进行检查。这种执法检查可以由一级地方人大常委会组织进行，也可以根据情况，采用上下级人大常委会联合行动的形式进行。通过执法检查，指出存在问题，提出改进建议，督促认真整改。组织人大代表进行视察、评议。代表法第三十九条规定，“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。”对于人民群众反映强烈的“直管”部门工作中存在的问题，地方人大常委会可组织人大代表进行视察，向被视察单位提出改进工作的建议、批评和意见；必要时，组织人大代表对有关“直管”部门的工作进行评议，督促有关“直管”部门认真纠正行业不正之风，做好各项工作。进行特定问题调查。地方组织法第五十二条规定：“主任会议或者五分

12、之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会。”对于“直管”部门执法中出现的重大疑难问题或人民群众普遍关注、反映强烈、久拖不决的重大案件，可组织特定问题调查委员会进行深入调查，向人大常委会提交调查报告，由人大常委会会议作出决议、决定或审议意见，促进问题的解决。充分运用新闻监督。全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定第十一条规定：“新闻媒介要对全国人大常委会的执法检查活动及时进行宣传和报道。全国人大常委会办公厅可就执法检查举行新闻发布会，对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理，可以公之于众。”这一规定同样适用于地方人大

13、常委会对“直管”部门的监督。地方人大常委会应当充分利用新闻舆论监督形式，把国家权力机关的监督同新闻舆论监督结合起来。对于执法检查中发现的“直管”部门的重大违法案件，可通过新闻媒体公之于众，以保障和增强监督的效果。地方人大常委会对“直管”部门监督应注意的问题地方人大常委会对“直管”部门的监督，是新形势下人大工作实践中遇到的一个新问题。一方面，地方人大常委会对这种监督还缺乏应有的认识，存在种种顾虑和畏难情绪，缺乏监督的主动性；另一方面，“直管”部门的人事和业务实行垂直管理，又容易使部分“直管”部门的领导和工作人员养成只对上级部门负责而忽视对国家权力机关负责的习惯，缺乏接受人大及其常委会监督的自觉性

14、。搞好地方人大及其常委会对“直管”部门的监督，对下述问题需要深入研究探讨，认真加以解决。地方人大及其常委会对“直管”部门的监督要在同级党委的领导下进行。党委要充分认识宪法，法律赋予人大及其常委会的职权，支持人大及其常委会对“直管”部门依法行使监督权，及时研究解决监督中出现的问题，促使人大常委会、“直管”部门及其上级主管部门对监督形成共识，共同做好工作。人大常委会要主动向党委汇报监督“直管”部门的重大事项、活动安排及遇到的困难和问题，在同级党委的领导下，依法做好监督工作。地方人大及其常委会对“直管”部门的监督要坚持依法监督、实事求是、不直接处理问题和集体行使职权的原则。监督的程序、形式要符合法律

15、规定；对“直管”部门的执法等工作的评价要实事求是、客观公正，不但要指出存在的问题，还要提出改进的建议和意见，通过向有关部门及其上级主管部门反映，促进问题的解决；人大常委会在对“直管”部门的监督中就有关问题作出的决议、决定，必须在充分集中常委会组成人员意见的基础上。集体讨论表决通过，才具有法律效力。地方人大常委会应当同“直管”部门及其上级主管部门建立联系制度。地方人大常委会制订的地方性法规，通过的决议、决定及其他规范性文件，重要活动的安排等，应及时发送本行政区域的“直管”部门，使他们便于贯彻落实和了解情况。地方人大及其常委会对“直管”部门进行监督过程中提出的突出问题、建议、意见和评议意见，应及时

16、向其上级主管部门通报。“直管”部门的执法情况和重要工作情况，在向上级主管部门报告的同时，也应向人大常委会报告。赋予地方人大常委会任免“直管”部门负责人的职权。为保障地方人大常委会对“直管”部门的监督落到实处，应当从法律上明确规定，“直管”部门的负责人与政府组成部门一样，由同级人大常委会任免，建立和健全对“直管”部门主要负责人任免的法律和制度，完善任免的程序。笔者认为，可参照任免人民检察院检察长的做法，采取任免后备案的程序进行，即由其上级主管机关提名推荐，本级人大常委会依法履行任免程序后，再由主管部门向其上级主管机关备案。制订和完善地方人大常委会监督“直管”部门的法律、法规。全国人大常委会应适应当前地方人大常委会对“直管”部门监督和人大监督实践的需要，制订和完善有关的法律、法规。对地方人大及其常委会监督“直管”部门的职权、内容、形式等作出明确规定。在全国人大常委会没有立法或作出规定之前，有立法权的地方人大及其常委会可先行制订和完善相关的地方性法规或作出有关的决议、决定，以利于对“直管”部门监督的规范化、制度化。