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1、论因纽特民族与北极治理论因纽特民族与北极治理 基金项目：本文为“南北极环境综合考察与评估专项”以及同济大学“985工程”课题“全球治理与中欧关系”（项目编号：0703141505）的中期成果。潘敏（1975），女，安徽肥西人，同济大学政治与国际关系学院副教授，同济大学极地与海洋国际问题研究中心副主任。 Tim Plumptre and John Graham, Governance and Good Governance: International and Aboriginal Perspectives，http:/iog.ca/. Oran R. Young, “The Future of

2、 the Arctic: Cauldron of Conflict or Zone of Peace?”, International Affairs, 2011, 87(1), pp.185-193. “北极五国”是指北冰洋沿岸五国俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威五个国家。 摘要：在北极治理问题中如何利用原住民是一个热点话题。目前的北极治理主要集中在国际政治层面的各国协作机制的建设上。这些机制试图建立起北极环境保护制度以及领土、资源的分配标准和纠纷的协调原则。文章以北极原住民因纽特人的社会管理知识和治理原则为视角来探讨北极治理应走的路径。首先，探讨因纽特人的治理原则，包括领导的产生方式、一致

3、同意的决策原则、与环境融为一体的对待自然的态度；其次，论述因纽特人的治理原则在当下北极治理中的运用，包括对北极环境变化的观察、对资源的使用和管理以及努纳武特自治政府的成立与设置；最后，在余论中得出：目前因纽特人的从属地位导致其依然不能作为一支政治独立的力量来决定北极事务国际治理的走向。 关键词：因纽特民族；北极治理 中图分类号D815 文献标识码：A 文章编号：003408 一、 引言：北极治理的一般原则 从本质上讲，治理是一种决策，是一种对某些人、团体或国家的行为做出限制的决策，限制其过多地占有社会资源，避免人类社会出现强者恒强、弱者恒弱的局面，从而达到稳定、有序、健康发展的状态。治理更多的

4、是从战略上把握方向，不仅要指导如何前进，而且还决定谁将参与，因此治理可以运用到任何的集体活动中。给“治理”下个简短的定义，治理就是在一个团体或组织内部，一个合法性权威就资源的使用和分配、社会管理、个体的社会活动及其相互间的合作而做出的决策。 当代世界对于北极地区的治理早已不是白纸一张，从1920 年斯瓦尔巴条约的签署，到1991年环北极八国签署的北极环境保护战略，再到当今北极理事会的日益制度化，对北极地区的治理日益完善。目前北极治理具有如下两大特征和原则： 第 一，北极治理的重要行为体是北极各国，它们试图建立起北极环境保护制度以及领土、资源的分配标准和纠纷的协调原则，将国家的利益放在首要位置。

5、一方面，北极五国通过北冰洋外长会议就北极政策进行协调，产生了基于同一身份认同的非正式协商模式。通过这些努力，北极国家力图将区域外行为体排除在北极治理的进程之外。另一方面，北极国家通过北极理事会的设置，将北极地区的主人原住民排除在北极治理的权力顶层之外，北极原住民的经验没有得到应有的重视，同时他们的权益也没有得到充分的保障。总体而言，北极事务并没有形成全球性的制度设计，而是呈现出由北极国家主导的特点。北极国家确定了“外部排他，内部协商”的治理模式，力图主导进而主宰北极事务的治理进 程。参见孙豫宁：北极治理模式研究，外交学院2012年博士学位论文。 第二，北极理事会是目前北极治理中最重要的机构。北

6、极理事会是典型的科层制结构，理事会的成员分为三大部分，即：正式成员、永久参与方和观察员。位于科层制金字塔顶端的是正式成员，只有环北极八国才能成为其中的一员，理事会所有决定都须经这八个正式成员一致同意；一些原住民组织被授予了永久参与方的地位，可以参与理事会的所有活动和讨论，理事会的决议也应事先咨询他们的意见，但他们没有正式投票表决权；观察员可以是非北极国家，也可以是全球或区域的政府间国际组织、议会间组织以及非政府组织，观察员可以出席会议和参与讨论，但没有表决权，理事会的决议也不一定需要事先咨询他们的意见。 这种治理机制是从环北极国家的国家利益视角出发的，它忽视北极地区是一个复杂的生态系统，只是“

7、头痛医头，脚痛医脚”，不能全面计划、综合治理，往往是一个问题得以解决，另一问题随之产生；更为重要的是，它忽视人与环境之间的互动，过分强调人类社会的短期利益，将自然作为人类征服的对象；与此同时，它还排斥北极原住民文化在治理中的作用。这些特征对北极地区的治理存在着严重的影响。 二、 因纽特民族的治理原则 在北极治理工程报告（Arctic Governace Project Report）中原住民的治理原则被归纳为六条，即：通过实践获取知识；权威来源于功绩；协商一致的决策；属于环境的一部分；为共同利益明智使用资源；尊重物种多样性。下文根据这六项原则，分别与当下环北极国家治理北极的原则进行对比，从领导

8、的产生、决策的形成和与环境融为一体等三个方面来阐释北极原住民的治理特征和原则。 1. 领导的产生方式 在社会治理中，把握方向的人被称为“领导”，世界各地的民族在治理中都需要领导，因纽特民族也一样；但是，领导产生的方式及其权利和义务却不尽相同。因纽特民族要求领导应具备渊博的知识、娴熟的技能、丰富的经验以及智慧、公正、德行等品质。 传统的原住民领导都是知识渊博、见多识广的，他们知道怎样把人们聚集起来，通晓动植物的生活习性，清楚动物如何迁移，知道怎样应对社会和经济的挑战。与其他民族不同的是，这些知识获得的途径不同。在原住民社会中，一个知识渊博、拥有专门技能的领导是通过学习口头表达能力来获取有关地区、

9、人民和资源的历史知识及当下的信息的，他们获取的是直接经验和第一手知识。 Tim Plumptre and John Graham, Governance and Good Governance: International and Aboriginal Perspectives, http:/iog.ca/.而其他社会的领导则花费大量的时间在学校里接受教育来获得一张文凭，以资证明自己知识渊博，具备领导候选人的资格；在学校教育制度中实际上是重视理论知识，而把经验在获取知识中的重要性最小化。 原住民知识涵盖各种各样从经验中得来或在一个社区成员和代际中传承的知识、实践和信仰等。这种知识最本质的特点是

10、实践性：在实践中获得，在实践中运用，在实践中传承，同时还能在实践中得到检验。也就是说，原住民的知识都是直接从日常生活中获得的。这种知识被称为“连续多样的知识”、“广泛的观测知识”、“整体综合知识”以及“社会和文化可持续发展的知识”。这些概念都体现了知识来源于实践并在实践中运用的特征。 在因纽特民族中，所有领导都是某一方面的专家，而不是通才。在捕猎中需要这个领导，在与敌人战斗时需要另一个领导，而在滑雪时又需要其他领导；也有可能一个人足智多谋、力大无比、技能娴熟，这样的人可以充当一个部落的领导；这与以选举而来的领导不同，后者选出来的都是“权威”而不是某一方面的专家。在因纽特民族中，领导被敬重是因为

11、他有一系列正确的行为，有能力做出正确的决策。如果一个领导缺乏经验，经常让他的族人漫无目的地徘徊，就可能会被杀死；领导没有权力将自己的意志强加于人，否则人们就会选择其他领导。在因纽特民族中，领导不是用来评判族人的，也不是用来制造法律的，而是事必躬亲、身先士卒、带领族人在狂风暴雪中战斗的人。 Tim Plumptre and John Graham，Governance and Good Governance: International and Aboriginal Perspectives, http:/iog.ca/. 在因纽特民族中，解决分歧的能力是一个领导必备的素质。如果某个人能在人们出

12、现分歧时正确地引导他们并告诉他们如何做，那么他或许就能成为一个领导；甚至有时其他部落的人们出现争论时也会找他来告诉他们如何行动。能在因纽特民族中成为领导，是因为他能帮助别人。 Gail Fondahl and Stephanie Irlbacher Fox，Indigenous Governance in the Arctic, http:/www.arcticgovernance.org/indigenous?governance?in?the?arctic.4667323?142902.html. 在因纽特民族的传统中，领导与其团体的关系是前者自始至终被后者所控制。领导必须意识到他的权威来

13、自于团体，来自于团体成员的尊重。领导受到尊重是因为他对其团体负责，乐于为团体奉献，并在与团体的互动过程中保持谦逊的态度；如果领导强迫族人服从，他将不被尊重，族人也会扬长而去。反观当今的官僚制度，领导的权威来自于上级的任命，不是来自领导与成员之间的互动；因而这种领导只需对上级负责，不需要对团体成员负责。 但是，因纽特民族选择领导的传统方式在现今受到了严峻的挑战。因纽特民族取得自治后，引进了官僚制度的选举制度。有人对此极为担忧：选举导致所有原住民社区都经历了各种形式的严重的分裂。选举不仅使族人各为其主，分裂为不同的派别，而且还使家庭产生分裂，父母子女反目，兄弟姐妹成仇，老年人之间也互不相让。年轻人

14、在选举活动中见证到这些卑鄙的、使人厌恶的勾当，令人难以置信、迷惑彷徨、义愤填膺。 John Graham and Jake Wilson，Aboriginal Governance in the Decade Ahead: Towards a New Agenda for Change，A Framework Paper for the TANAGA Series, http:/iog.ca/. 2. 一致同意的决策原则 在北极原住民社会中，决策的制定是建立在族人意见一致的基础上的。通常的步骤是：他们在一起讨论各种问题，直到所有的参与者都有发言机会，达到解决问题的一致意见后，才做出决定。而且所

15、有的决定都是与族人商议后才做出决定的，这里的族人是指社区里所有的人，包括妇女、年轻人和老人。基于一致同意原则上的政治体制，在没有对抗的情况下一点一点解决问题。Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples, VOLUME 2 Restructuring the Relationship, Chater3 Governance, http:/www.collectionscanada.gc.ca/. 很多原住民认为，一致同意的决策原则是他们传统的基本组成部分。一致同意的原则运用到不同层面的决策中，从大家庭到地方、地区直至整个国家。在因纽特

16、民族，讨论首先在家庭层面展开，妇女、儿童等都有可能贡献出自己的观点和思想；然后在更大的层面上进行讨论，所有的家庭、家族发言人以及宗族领袖或酋长代表其成员发言；而只有在特殊情况下，社区所有成员才会聚集在一起参与讨论。经过长时间的反复商讨，一致意见渐渐形成，它融合了所有个人的观点。 一致同意的决策原则，使所有成员都参与到有关社区利益的讨论过程中。这需要具备一定的条件，比如成员之间面对面的接触，而且还需要大量的共享知识，如对领袖品质、历史、思想等等的认识。也就是说，成员之间必须有紧密的联系纽带，就如大家庭内部的密切互动一样。实际上一致同意的决策原则是建立在所有成员之间互相信任、互相理解、互相尊敬的基

17、础上。面对各种挑战和问题，因纽特民族第一反应是在自愿和包容的基础上达成高度合作的解决方法，为难以沟通的对话创造安全空间，并制定综合全面的解决方案。他们应对风险的根本措施是建立族群内以及与族群外的其他所有政府的合作。Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples, VOLUME 2 Restructuring the Relationship, Chater3 Governance, http:/www.collectionscanada.gc.ca/. 一致同意的原则在传统因纽特社会中有各种表现形式。比如，治理模式的去中心化，即治理各机

18、构之间的关系是平等的，问题的解决是建立在各机构协商谈判的基础上，这不同于官僚机制的行政命令形式；再如，在与邻近部落发生争端时，采取协商的解决方式，最后达成一致意见。 在因纽特民族的传统治理体系中，普通族人在决策中也起着很大的作用，那些选择跟随某个领导者的族人有责任运用他们专门的知识来帮助领导，并且时刻提醒领导要关心族人的利益。如果一个领导人忽略了族人的权益，那么他就会在下一次选举中下台。反观当今所谓的“民主社会”，普通公民在选举中的作用是非常有限的，他们只是每隔几年进行一次投票选举，选出领导人来为他们做决策。因纽特民族称这种行为为“不负责任”，与之相反他们会时时监督他们的领导者。拉布拉多地区的

19、因纽特人持之以恒地监督他们的狩猎领导，西北和育空两个省的原住民监督他们领导的一切活动：狩猎、贸易、谈判等等，族人们认为其跟随的领导是最有能力的，能解决小群体的问题也能实现族群自治。Joanne Barnaby，Indigenous Decision Making Processes: What Can We Learn from Traditional Governance?, http:/iog.ca/. 但是，这种建立在家庭基础上的一致同意原则现在已经被民主制的选举制度的多数原则所取代，这就改变了社区中妇女、年长者等的角色，使他们的作用式微。选举制度容忍了不同的观点，离间了社区成员之间的关

20、系，滋生了对领导和官员的不信任感，而且还使社区被为数极少的几个家庭所统治；观察如今的因纽特社区，在选举中获得职位的就是那些人数众多的家庭。一些人呼吁原住民政府应该恢复传统的一致同意的决策原则，民族政府和领袖必须是整个族人的代表，决策应融合社区、家庭与个人的观点和思想。 3. 与环境融为一体 因纽特民族以及北极地区其他原住民都将自己看作是环境的一部分，与环境融为一体而不是凌驾于环境之上。这可从两个方面来理解：第一，是统一性，人类和其他物种都是生态系统中默默无闻的一个组成部分。在这个生态系统中，人类、动物和其他物种必须相互尊重、和谐相处，共同生活于其中，人类与地球上其他动植物一起构成生态系统的整体

21、，万物于自然中融为一体，地球是自然万物的共同世界。第二，是平等性。人类与其他各种生物是平等的，而不是凌驾于环境和其他生物之上，或者优越于周边环境；在这个共同世界中，各种物种之间是相互平等地服务于对方；各种物种不管高低大小，都平等地拥有各自的运行法则。 因纽特人认为“造物主创造万物皆有目的，即服务于他物，我们来到这个世上并不是为我们自己而是服务他物，就如创造驯鹿是为了人类、熊以及其他植物，人类的生生死死都是为了他物”；各种物种不管高低大小，都平等地拥有各自的运行法则，“世界万物都有律条。地球上有成千上万个动物，每个动物都有它们的律条；种类繁多的植物也都有它们各自的律条；当我们在灌木丛中行走时，就

22、会感知到它们的存在。这就是我们向所有生灵学习的方式。我们不知道的事情，我们设法了解。这也是造物主创造万物于地球上以及它们相互依赖的原因所在”。因此，当因纽特人在河边时，不允许对着河里大吼大叫；当他们在大地行走时，会讲述或倾听某个地方的故事以及辨别地貌的变化；在努纳维克地区，因纽特人觉得万物都具有人类的品格，也有社会关系；有的原住民认为捕猎的动物来生就可能变成人，把动物的骨头悬挂在树枝上，它们就可以再投胎。 Gail Fondahl and Stephanie Irlbacher Fox，Indigenous Governance in the Arctic, http:/www.arcticg

23、overnance.org/indigenous?governance?in?the?arctic.4667323?142902.html. 因纽特民族尊重组成生态系统的每个部分、每个物种，因此他们尽力避免与自然界的物种发生冲突和紧张关系；由于与其他物种无法交流和沟通，因纽特民族通过迁移来避免与其他物种的矛盾；因纽特民族以及其他北极原住民绝不会为了自身利益将某种动物赶尽杀绝，相反当其中某个物种面临数量减少或其他状况时，他们会采取一系列的保护措施；同样，与其他民族发生冲突时，比如同在一个区域狩猎，矛盾不可避免，但他们不是通过战争来解决矛盾，而是在“无条件分享”、充分尊重对方和保护狩猎动物的前提下

24、协商解决。欧裔白人称这种行为是“明智使用自然资源”。 因纽特民族以及北极原住民特别强调环境知识的重要性。根据动植物的特性来给某个地方命名，最能体现他们的环境知识。他们在给某地命名时，经常用描述性的术语，这对安全、行走以及狩猎极为重要。例如在努纳武特的福克斯半岛（Foxe Peninsula），从事人类学研究的亨肖（Henshaw）在开普多赛特（Kinngait） 地区记录了300多个地名。很多地名是表示环境变化的特征或现象，例如：“Ullivinirkallak”用来表示过去是储藏海象的地方，而现在不是了，可能是表示冻土层改变了；“Qimirjuaq”是冰雪覆盖的高原，即使在夏季也是如此，但这

25、一地区现在出现了因冰雪融化而带来的大片水域，由此出现了丰富的浆果，因此，这片雪地的大小和状况现在正被密切监控着。拣浆果的人立即就意识到这种持续不断的变化和雪地特征的改变；迁移路线的季节变化也被命名，用来表示水流和海冰的运动方式。记录这些名称及该地区发生的变化，能提供监控和辨别未来环境变化的方法。 ACIA, Chater 3, The Changing Arctic: Indigenous Perspectives, p.66， http:/www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Science_Chapters_Final/ACIA_Ch03_Final.pdf. 领导所具备的

26、素质和品质及产生方式、一致同意的决策原则、与环境融为一体以及由此派生出的对物种多样性的尊重，被认为是因纽特民族乃至北极原住民文化的根本原则，如何在当今的北极治理中运用这些原则，并通过这些原则来反思现代官僚主义在北极治理以及全球治理中的弊端，这可能是我们最应关注的。 三、 因纽特民族的治理原则在北极治理中的运用 以上治理原则在因纽特民族治理中占据核心地位，其权威和权力的执行处处体现出这些原则；如今这些原则在环境治理、资源管理和使用以及因纽特民族和联邦政府合法关系的建构中被广泛执行，比如在努纳武特地区设置公共政府，其目的是服务于该地区的所有人；为了下一代驯鹿的成长，牧民们采取各种方法保护牧场，比如

27、让驯鹿轮流吃草、不让闲杂人等进入牧场、限制驯鹿的大小、定期迁徙等等。本节将从环境治理、资源使用以及自治政府的设置等三个方面，来探讨因纽特民族的治理原则在北极治理中的运用。 1. 因纽特人对北极环境变化的观察 北极原住民与其周边环境融为一体，并能适应环境的巨大波动、寒冷、连续的黑夜以及气候和地势变化的挑战，尽管如此，但北极气候变化无常，尤其是当下北极地区正在快速变暖，适时反映这些变化对北极地区的居民尤其是北极原住民的影响是非常重要的，因为北极原住民的生活方式与其生活的环境紧密相联。更为重要的是，这些原住民如何感知和观察北极地区正在发生的气候和环境变化，这对于人类理解正在变化的北极地区的风险非常有

28、益。 近 30年来，北极地区环境发生了很大的变化，大多北极原住民注意到了这种现象。西北省伊努维卢伊特地区萨琦港（Sachs Harbour）的因纽特人观察到，这里出现了诸如知更鸟和燕子等新的鸟类，而且鸟类的数量也有变化，如雪鹅的数量增多了且在春天里停留的时间缩短了；而有些小鸟过去在冬天里飞走，现在整个冬天都在这里了；他们还观察到海洋动物的种类和数量也发生了变化，鳕鱼的数量变少了，海里出现了一些模样很难看、他们以前从未见过的鱼类。由于海冰减少，这里的因纽特人捕猎的海豹越来越少，而北极露脊鲸数量增多了；陆地上的驯鹿个头越来越小，数量也越来越少了；犀牛的数量增加，但畸形的也增多了；狼的数量增多了，但

29、兔子的数量却下降了；出现了红色和黑色的狐狸，而以前多是白 狐。 Inuit Observations on Climate Change，Trip Report 1, http:/www.iisd.org/casl/projects/inuitobs.htm.。 从 1995年开始，莎丽•福克斯（Shari Fox）在努纳武特地区开始了一项研究工程，记录了因纽特人有关环境变化的观点和言论。研究地点先设在伊魁特（Iqualuit）和伊格卢利克（Igloolik）地区，2000年贝克湖（Qamanituaq，Baker Lake）和克莱德河（Kangiqtugaapik，Clyde R

30、iver)地区也被列入了这项研究计划。长时间、分阶段的研究方法促使研究者采用各种研究技术，如访谈、音像、绘制地图等等被用来收集、分析各种资料。与个人和社区的密切合作是这个研究的中心点，这个个案研究将试图展示努纳武特地区的因纽特人是如何观察和经历气候和环境变化的，以及这种变化对他们的冲击及其带来的灾难。ACIA, Chapter 3, ACIA, Chapter 3, The Changing Arctic: Indigenous Perspectives, p.82, http:/www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Science_Chapters_Final/ACIA_Ch

31、03_Final.pdf.在这项研究的四个地区中都出现了这样的现象：从20世纪90年代初期始，北极地区的天气不稳定性和不可预测性增强，很多其他社区也观察到了这种现象，天气变得反复无常、异常极端，年长之人不能用他们传统的知识来预测了。例如，他们预测可能有大风，可大风并没有来临；常常天气看上去很稳定，没有风，可突然大风就疯狂而至。他们的预测不再准确了，根据他们所见所闻进行的预测已不起作用。 贝克湖（Baker Lake）是努纳武特地区唯一的内湖。很多因纽特人聚居在那里，他们的生存与河湖有密切联系。例如，哈佛吉图米特（Harvaqtuurmiut）的人们依靠狩猎驯鹿为生，秋季他们在河边专门捕捉驯鹿；

32、20世纪40、50年代他们可以毫无困难地乘着小船在贝克湖上通行，60年代居民们发现水位开始缓慢下降， 90年代起则急速下降。1998年到2002年期间，由于水位太低，船只已无法通行，猎手们很难捕捉到驯鹿了。 ACIA, Chapter 3, The Changing Arctic: Indigenous Perspectives, p.83, http:/www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Science_Chapters_Final/ACIA_Ch03_Final.pdf. 因纽特人运用传统的方法已很难预测天气的变化，这本身说明气候越来越变化无常；尽管因纽特人并没有觉得气候变化是个迫在眉睫的、非常严重的问题，但大多地方的因纽特人或其他北极原住民已经注意到气候正在发生变化，并开始关心这种变化对他们、他们的社区及其未来的影响。 尽管目前北极原住民的治理原则逐渐被一些北极治理机构所借鉴，原住民也被吸纳进这些治理机