旬阳当前阶段城乡统筹发展的路径选择.docx

1、旬阳当前阶段城乡统筹发展的路径选择旬阳当前阶段城乡统筹发展的路径选择作者：王炳润县域经济社会发展的基本问题，是在工业化、城镇化过程中解决“三农”问题，根本出路在于从人的角度切入，真正减少农民。农民问题解决了，农业和农村问题相对也就容易解决。据中国科学院可持续发展战略研究小组在2005年的研究报告：当农村人口数量下降到总人口的25%以下时，农业土地的集约化、规模化、专业化生产才能达到一定水平，农业的科技含量和服务水平才能大幅度提高，农民的收入水平和整体素质才会有明显的进步。人们常常把城镇人口达到70%，视为城乡融合、城乡一体化的城市化的完全实现阶段。工业化是城镇化的必要条件，城镇化是工业化的必然

2、结果。站在处在工业化、城镇化初期阶段的县域看，工业化必须依托规模经济和聚集经济，城镇化则可被视为乡村人口及土地等要素向城镇的转化以及城镇不断完善的过程，同时也是乡村空间演变的过程，城镇化在某种意义上可视作乡村空间转型的结果。本文试以旬阳城乡统筹发展的路径选择为范例，希望引起借鉴和思考。一、旬阳滞后的城镇化现代城镇是第二、三产业的重要载体，各种非农产业则是城镇生存和发展的经济基础。一般来说，人口城镇化与经济非农化的历史进程，不仅是同向的，而且应该是基本同步的。我国的城镇化是滞后的，旬阳县更滞后一些。城镇化是否与工业化同步或同步程度通常用从业人员的非农化率（非农产业从业人员占从业人员总数的比重，用

3、N表示）与人口城镇化率（用U表示）的比值（N/U）来度量。如果N/U小于1，表明城里存在着一定的农业人口；如果N/U大于1，表明农村中存在着一定的非农业劳动力，城镇化相对滞后。2009年，旬阳县的GDP总值为47.02亿元，一、二、三产业的比重为19.1:43:37.9，二产居于首位，经济非农化和人口城镇化在“一十五”期间的变化明显，现列表如下：（单位：万人、亿元、百分点）项 目 2005年2009年一产国内生产总值合计4.88.99一产占国内生产总值%21.419.1第二、三产业国内生产总值合计17.638.03占国内生产总值%78.680.9第二、三产业从业人员（包括县内外农民工）合计68

4、20385213占从业人员总数%3341工业从业人员（县 内）合计1230212912占总劳动力数%66.2城镇在籍人口（户口在城）合计5104556892占总人口数%11.312.6我们由表中所提供的数据可以得出：非农产业总值大幅增长；农业增长但比重下降；非农产业从业劳动力增加；县内工业从业人员增加不多，这与大工业项目处在建设期和技术水平提高有关。按照在城市居住的时间而非城镇在籍人口统计，2009年旬阳县的城市人口为14.12万人，当年的城镇化率为31.2%，城镇化率呈加速趋势，但旬阳县2009年的N/U比为，是大于1的，这与大量农民工存在的现象是一致的，从城镇化与非农产业就业人口比重的关系

5、看，城镇化进程滞后于工业化。而如果从“市民化”的意义上看城镇化，则“滞”之更甚，更加凸现出城镇化过程中突破二元体制的制度创新更为迫切。表中所列可以看出，非农产业的从业人口远远超出目前的城市户籍人口，表明人口向城镇转移，劳动力向非农产业转移是不可逆转的。农村劳动力是否转移，既取决于城乡预期收入差距，又取决于城镇的就业率和失业率。表中所列可以看出，本地工业从业劳动力增长缓慢，表明县外农民工的存在将是较长时期的，因此不仅要加大推进城镇化的力度，而且要放开城镇化的视野，重视推进“内聚外迁”，人口向县内城镇聚集，向县外迁转。知“滞”而进，当旬阳县的决策者们面对现实，分析条件的时候，他们发现自己正面临着推

6、进城镇化的难得历史机遇。低碳、绿色的时代潮流，国家调整区域经济发展战略、中国城乡关系进入“以工促农、以城带乡”阶段的战略转型，以及农业发展的新业态、农民工群体的巨量发展，都创造着城镇化的“推力”和“拉力”，使城镇化可以获得前所不能的加速度。二、农民进城的初始动因（一）农民进城的初始动因的经济因素1、农业发展是原动力。改革开放以来，旬阳县的农村经济获得了长足的发展，目前依然具有极强的增长性。据资料显示：1978年旬阳县农业总产值为 0.52亿元，2009年则为8.99亿元，占GDP总值的19.1%。“十一五”以来，其年度平均增长率仍达到了13.4%，而且农业的发展表现出了特色化、规模化、标准化、

7、园区化、生态化、组织化的趋向，农民从事农业生产，由单一化的种粮到农林牧渔多种经营、乡镇企业兴起、再到农工商多业发展，形成主业经营、专业经营。农业发展方式开始转变，农业的集约化发展，农业机械使用的增加，资本有机构成的提高，使农业劳动效率不断提高，农民从业方式趋于多样化，增加了农业的产品剩余、劳动剩余和资本剩余，农业要素剩余则更多的流向非农产业，对农村人口和劳动力也产生了很强的排斥力，资源流向城镇，带动着劳动力和人口流向城镇，对城镇化产生了很大的推力，成为农村城镇化发展的前提。2、“农民工”走出来的新诉求。旬阳农业的成长性、农业发展方式转变的不断推进，构建着新的农业发展格局，也成为推动农民进城的初

8、始动力，但是，旬阳县2009年人均耕地1.18亩，户均只有3.8亩，如果人口滞留在农村，产业结构战略性调整难以推进，传统生产方式缺乏大的改观，单凭这些耕地来发展农业，解决农村落后和农民富裕等问题，是不可能的。事实上，从2004年开始，旬阳农民就大量外出打工，近些年在20万的劳动力中，常年和季节性在县内外非农产业就业打工者在一半左右，其收入也占农民工资性收入的一半多，成为农民增收的主渠道。2009年，旬阳县的GDP总值为47.02元。一、二、三产业比重为19.1:43:37.9。其经济结构中的第一产业的比重高于全国，但农业占比下降呈加速趋势。2009年在乡的大约一半的农业劳动力创造了GDP的19

9、.1%，城镇为主的另一半的非农就业劳动力，还不包括在县外从业的劳动力，则创造了GDP的80.9%。显然更快地增加农民收入，缩小城乡收入差距，意味着更多的农民在非农产业就业，农业在GDP中的比重、农业从业劳动力的比重下降在旬阳也显现出不以人的意志为转移的必然性。同时，2009年，旬阳县人均收入10390元，城镇居民人均收入12690元，农民人均收入则为3357元，人均收入农民只达到城镇的26.5%，公共服务、福利等城乡差别更显而易见，这使得农民在思考着：“我们的劳动力放在地里能挣多少钱？放在城里又能挣多少钱？”虽然由于制度性的障碍存在，“农民工”在城的生存状态与在籍城里人不同，但他们耳闻目睹，眼

10、见为实，更加坚定了城市让人的生活更精彩。城市聚集经济效益、收入水平、生产方式、生活方式的吸引力所形成的“拉力”是不可抗拒的，尤其是“农二代”既要求转变从业方式，也要求转变生活方式，“农民工”的存在成为城镇“拉力”的集中反映，成为城镇化的加速力量。农民用“脚的选择”，县内县外，南来北往，离土不离乡、离土又离乡的就业方式表达着一个强烈的诉求：农民要进城。因此，我们必须进一步推进新型工业化、新型城镇化，转移农业劳动力，要把建设新农村、农业现代化和城镇化战略结合起来。3、政府导向的巨大影响。政府不断强化加快农业现代化的进程，着力推进农业产业化，鼓励土地适度规模经营；不断推进城镇基础设施建设、提升公共服

11、务水平；不断创新政策，寻求破解城乡二元结构的制度障碍，推进城乡统筹发展；等等。这一切，不但在政策导向上、而且在提供财力、物力的支持上，都构成了推进工业化、城镇化、生态化、农业现代化一体化进程的强有力的政府机制,从而使城镇化不仅获得了自下而上的市场化拉动力，而且获得了自上而下的政府推动力，农民更加感觉到进城居住可靠、可行。（二）、进城农民对动因的直接表达 2010年上半年，旬阳县发展计划局、农工部等单位牵头、由相关部门和乡镇干部直接入户，使用统一设计的问卷，对全县28个乡镇所在的城镇社区居住一年以上的迁入农户进行随机抽样调查，共涉及626户、2435人。根据进镇户的回答所进行的统计结果，从占调查

12、户的比重看，旬阳县农民进镇动因的排序是：农村条件差66.7%；为了子女上学和今后发展46%；政府进行集镇建设41.8%；家庭的主要收入已不在农村33.2%；提前在集镇买房或建房29.1%；积累了一定资金，向往城市生活23.8%；为了在城镇发挥个人特长21.8%；虽不具备进镇经济条件，但向往城镇生活16.9%；这部分户基本是“80后”的年轻人；在集镇办有工商企业92户15%；随爱人或父母在城镇工作而迁入城镇7%。农民的这种动因表达，与宏观因素分析具有一致性。农民进城的动因同时包括了经济性和生活性，是一种理性选择，昭示着城镇化的必然性。 三、农户对定居的现实选择 农村劳动力和人口向城镇转移，面对着

13、许多不确定性和风险，农民是在反复估量、权衡利弊中作出定居何处的选择的。根据旬阳县对随机抽样的169户选项户进行的调查统计，用占169户的比重表示，对进镇“最难问题”的回答依次是：宅基地27%；缺少购房或建房资金26.5%；担心无职业24.4%；不愿意放弃农村土地林扒24.4%；农村家业和老人无人照管14%；担心进镇后没有收入11%；进镇后户口落实不了10.8%；子女转学难5.6%。选项户的回答反映出，在这里最重要的因素，一是定居的成本，二是可靠的收入。成本构成中涉及的主要问题，一是解决宅基地，二是解决建房资金。在考察可靠的收入中，农民估量着创业、就业的可能性，以及如何处置农村的承包耕地和山林等

14、。相对而言，“进得去”是首要的，“过得好”是次位的，因此，影响农民对迁徙定居于“城”还是“镇”的第一位因素是成本，而构成成本的第一大项是建房或买房。据旬阳县对384户在城镇已经建（买）房的近期进镇新户的统计，在户均住房面积由96.1提高到178.4的情况下，户均投资16.9万元。与此同时，目前旬阳县城多层楼房每平方米的售价在3000元左右，如果以相同面积计算，户均则需付出53.5万元，高出36.52万元（即使在房价较低的一年前，也需40余万元才能建同面积的房屋）。虽然镇与县城的房价采用是有时差的，但在县城定居购房安居的成本要高出一倍以上，这是农户难以承受的。因此，在城镇安家或第一步先在城镇安家

15、是许多农户在当下进城镇的第一选择；顺民意合民心，政府应该把城镇作为加速城镇化的重要突破口。 农户进镇后的生存状态如何呢？根据旬阳县的调查，这里从三个方面给出结论： 1、农户进镇以后的家庭收入和支出、家庭财产状况。通过对626户农民进镇后家庭收入、支出和家庭资产状况进行调查，农民进镇后家庭经济收入成倍增长，收入结构发生显著变化；家庭支出显著提高，支出结构明显优化；家庭资产成倍扩大，进镇农民的生活质量显著提升。表一、旬阳县农民进镇前后家庭收入状况比较表内 容总收入粮食收入（万公斤）农牧业收入各类农业补助工商业收入工资收入劳务收入其他收入进镇前8796183.635.754.367.1294129进

16、镇后2444.224.147.931.03854.26214.3652.1261.3变化比较%278.1-60-43-1315.7倍320221.8202.5据表可以得出：农民进镇后家庭总收入平均增长2.78倍。在总收入结构中，农民家庭收入由进镇前以劳务和农牧业收入为主，进镇后转变为以工商业、劳务和工资性收入为主，粮食和农牧业收入大幅减少，工商业收入增长15.7倍，工资性收入增长3.2倍，劳务收入增长两倍；占87%的农民继续享受国家对农民的退耕还林和粮食直补等政策。总体上，呈现出以城市收入为主导，以农村收入为补充的多元收入结构。表二、旬阳县农民进镇前后家庭支出状况对比表内容总支出生活费支 出购

17、农资教育医疗其它进镇前587258.426.588.739103进镇后1322.9558.55.65174.585.7237.9变化比较%225.4216.1-78.7196.7219.7230.1据表可以得出，农民进镇后家庭总支出增长2.25倍，支出结构显著改善。生活费、教育、医疗费等提升生活质量的支出扩大，农业支出降低78.7%。随着收入的成倍增长，生活质量显著提高。表三、旬阳县农民进镇前后家庭资产状况比较表单位：万元内容总资产房屋工商企业资产银行存款负债进镇前1079未估价51.7214.8304进镇后103584965740731.31220变化比较%9.6倍14.3倍据表可以得出。农

18、民进镇后比进镇前家庭资产增长9.6倍，工商企业资产增长14.3倍，负债的增长高于存款的增长。进镇农民在城镇家庭资产的显著增长是他们安居乐业、创业发展的基础。2、农户进镇以后的直观感受及其计量统计。旬阳县通过问卷的方式进行随机抽样调查，请农民直接对问卷列项作出回答，并根据统计数据进行计量，取得的结果是： 生产生活条件方便了。选项361户，占调查户的57.8%； 生活消费增加，生活质量显著提高。选项277户，占调查户的44.3%。根据对626户2435人已进镇农民进镇家庭总支出、生活费支出、住房情况进行统计和对比分析，得出的结果是：家庭年消费总支出由进镇前的587万元，增长到1322.9万元，增长

19、125%。户均家庭消费由进镇前平均9376元提高到21132.6元。其中家庭生活费支出由进镇前的258.4万元，增长到558.54万元，增长116.2%。人均生活费支出由进镇前的1061.2元提高到2298.2元。总住房面积由进镇前的60191增加到进镇后111728，户均住房由96.1提高到178.4（含营业用房），特别是房屋结构和房屋质量显著提高。城镇化对拉动生活消费性内需的作用十分明显。 发展空间扩大，挣钱机会增多。选项220户，占调查户的35.1%；经济收入增加。选项191户，占调查户的30.5%。被调查户进镇前后家庭收入情况变化明显，进镇前农村家庭总收入879万元，进镇后城镇家庭总收

20、入增加到2444.2万元，增长2.78倍；竞争激烈，生活压力增大。选项占调查户的24.1%；学习了新技能，从事了新职业。选项占调查户12.9%；收入减少，生活不如以前。选项占调查户10.7%。通过调查，全县90%的进镇农民感到进镇后生活比农村有了“更好”的变化。3、进镇农户尚存顾虑。进镇农户疑虑的排序是：没有固定的经济收入；农村城镇两头难兼顾；债务大难偿还；缺乏从事新职业的特长；不适应城镇生活方式，其中5%的户有返回农村的想法。值得注意的是：、认为发展空间扩大，挣钱机会增多的占调查户的35.1%；经济收入增加的占调查户的30.5%；收入减少，生活下降的占调查户的10.7%；没有固定的经济收入排

21、在进镇户的疑虑的首位。表明：城镇在当前提供相应的创业空间、就业岗位和更好的生活条件方面存在不足，如何破解进镇户的增收是一个躲不开、避不掉的问题。四、加速推进城镇化的路径创新顺应历史，珍重民意，把握机遇，借势发力，旬阳县开拓思路，创新路径，加速推进城镇化。（一）能人进城，重在八个城镇根据调查，旬阳县目前进城欲望最为强烈的是两部分人：在当地或外地创业、就业积累了财富和提高了本领的人，农民工中初高中毕业的新生代“文化人”。这些人是乡村户籍的能人。推进能人进城，旬阳2010年着重在八个中心镇实施突破。这八个中心镇是：金寨、甘溪、赵湾、麻坪、桐木、关口、棕溪、赤岩。旬阳做出集中移民，八镇突破的决策，基于

22、对人口迁移规律的把握和城镇容纳能量的考量。人口迁移具有这样的规律性：人口迁移率与迁移距离成反比。大多数迁移者是短距离迁移，长距离迁移则倾向于工商业中心；人口迁移具有阶段性和梯度性。首先迁往邻近的乡镇，然后再迁往城镇；迁移方向上从农村流向城市，迁移性别上女性人口在短距离迁移中占优势；迁移本身具有促进迁移的力量，一个有迁移经验的人极容易再次迁移；经济因素在人们迁移决策中具有支配地位。这种特征在旬阳也有明显表现。根据关口镇的调查统计，改革开放初期在该镇落户的人家目前只有当初的20%了。多次搬迁，看似得不偿失，实际上并不吃亏，他们在城镇积累的不动产因为城镇的聚集功能不断升值，在资产交易中所获利益支持着

23、他们的再搬迁。中心集镇具有相对县城成本低的优势，进镇农民的经济承受力与之相适应，而且城镇较之县城更具有较大规模吸纳农民进镇的条件。旬阳集镇开发起步较迟，土地供给能力较强，商业性开发尚未开始，征地和建设成本相对较低，学校、医院等社会事业单位拥有较大容量，社区化服务能够有效解决进镇农民户口落户、子女上学、就医、市场等县城暂时解决不了或解决不好的问题，具有可操作性。乡镇政府管理机构少，动员组织群众能力强，运作方式简便易行，工作效率高，进城户付出的交易成本低。按照“先聚人气、以镇带业”的构想，2010年八个集镇都作出了集镇建设规划，做出了安置进镇农户的小区建设规划，当年新征土地200余亩，集镇项目建设

24、投资达9732万元，年底进镇可达365户1581人。对进镇户建房定地定位，统一外观，户自建房。 城镇住址所在地的村组，县及其以上城市实行征地而给予补偿，由于标准低，弄得不好被征地的户成为了“无地无业无保障”的“三无”农民，成为不稳定的因素。旬阳县有的乡镇，对城镇所在地村组，推行或村或组的由农民转化为市民的整体安置计划，在或村或组土地占补平衡的原则下，以现有农村宅基地置换新区宅基地，以人确定供地标准，以户确定面积，统一外观，户自建房，先建后拆，合同约定。这些户即使耕地被占，他们除了通过其它途径取得经济收入之外，增加了依靠资产取得经营收入的可靠途径。这种整体预先安置的办法，坚持的是城乡一体化的理念

25、，在推进城镇化的意义上公平对待城镇住地农民，不会形成“三无农民，为住地社会长治久安奠定了基础。其实，从经济意义上算账，由于城镇起步时期聚集效应尚未显现，宅基地置换并不意味着比经济补偿更贵更高。 （二）、穷户下山，房产交易牵动旬阳的能人进城、集中迁居与一部分穷户下山、资源流动是联动的，这种联动是由房产交易牵动的。金寨镇的做法因为其典型性和具有普遍的价值而在旬阳县得到推广。改革开放以来，金寨镇的变化用一位村支书的话说是：“农民十有八九解决了衣食住，十有五六迁了新居。”大部分农户靠边（路边、河边）建起了新居，有的户进镇从事非农产业。人走房空，有的倒了，有的闲置，大约各半；部分耕地弃种、林扒弃管，造成

26、了资源浪费。其中，具有使用价值的房屋，多在低山，并且为原住的富裕户所有，房屋基础好，水电路和通讯都通，厕所、圈舍地都有，耕地、林扒、菜园齐全，入住即可正常生产和生活。而居于高山的穷户离开作为生态区的高山区，更有利于生态保护和建设。盘活这一部分资产，对已迁户也有利，也是社会有效资源的再利用，避免了社会资源的浪费。旬阳处在秦巴山区，经过多年的扶贫仍然存在的贫困户，除了先天的低智、丧失劳动力和后天的因病、因残致贫而外，主要原因在于他们居住在中高山地区，当地的自然生态资源不能满足现存人口的生存需要，退耕还林之后，耕地更少了，生产生活成本更大了，人与自然处在不和谐状态，金寨乡不乏现实的例证。这个镇小营村

27、的五组和七组处在海拔1000米以上的区域，原有60户人家已搬走30多户，尚在山上的30多户人家就过着难以为继的日子。近几年实行生态移民，扶贫搬迁，整搬的新址难以选择，往往缺乏耕地，对这些只能从农的人来说则意味着无以为业，生活困窘；个户搬迁，盖100米的新房至少花费6-8万元，三、四口之家补助费在一万余元，贫困户无力添补资金。干部们在寻找出路中把目光锁定在富户离村闲置房产与穷户下山入户的对接上，眼前为之一亮。2008年，金寨镇在县发改局的支持下，依托国家以工代赈生态移民项目，在小营村开始了试点。采用政府主导，村组协调、双方自愿、交易房产，牵动耕（林）地、合同约定的方式，当年使该村18户贫困户搬至

28、低山。这18户共购买迁出户房屋48间1478，买房总价款21.44万元，户均出资1.19万元，国家生态移民搬迁补偿款与之相近；同时，由房产转移牵动土地流转31.8亩、林扒47亩。买房户搬迁之日就是新生活的开始之日，卖房户所获资金实际上转为进镇资金。思路一变，一金变两用，双方各得其所。2010年，根据县发展计划局下达的150万生态移民搬迁资金使用计划，镇政府将项目补助到户资金80.35万元用于统一购买农村可利用闲置房屋282间、7392，牵动流转耕地68.2亩、林扒85.5亩，户均投资8927元、人均3150元，一次性解决了全镇十个村90户、260人的高山贫困户的异地搬迁问题。（三）农户聚集，建

29、设新型社区市场经济和农业的发展驱动一部分尚不能进镇的散居户向聚集地迁移。这主要是两部分人：一部分“根”尚在农村的经营者，例如土地的规模经营者、饲养业大户、农产品贩运户、农产品交易经纪人、外出务工就业尚不稳定者等；另一部分是主要劳力在外从业，家庭老人和幼童留守，出于对亲族、宗族、地缘乡土的“家文化”传统社会关系的借用，以便于照顾老人、孩子入学，解决生活中的难题。而政府在新农村建设中推进新村建设，也产生了很大的推动。旬阳县从城乡统筹发展，推进农村空间转移的视野，按照“彰显特色、分类实施、快速推进、典型示范”的思路，采取改造和新建相结合的方法，集中相关项目资金，以公路干线和铁路沿线为重点，有序开展民

30、居改造、村庄整治和环境美化，建设50个千人规模、服务完善的农村新型社区，有的已经建成。这些新型社区，聚集农户，拥有路、水、电、讯等公共基础设施和教育、文化、卫生、金融等公共服务机构，农户住宅统一规划、集中布局，面貌一新。这里靠近农村生产，靠向城市生活，成为进行生产和维持生活的综合成本小于城镇，实际上又是连接城乡产业、向农村传导城市生活、传播现代文明的前沿，成为城乡统筹发展中新农村建设的新亮点，成为秦巴山区推进城镇化进程的重要“节点”。（四）产业兴城，经济园区承载一般认为，城市化率在30%以下为初期阶段，3070%为中期阶段，超过30%就进入了加速发展期，这是因为工业化成为这一时期城镇发展的主要

31、动力。学者通过对中国农村城镇化及其根本动力机制关系的实证研究，得出的结论进一步推进了我们的认识：第二产业劳动力增长率对城镇化影响最大，之后分别是：第二产业劳动生产率增长、城镇固定资产投资增长率、城镇居民人均可支配收入增长率、第二产业国内生产总值增长率。理论研究和实践结论都表明，要素聚集、产业集中在工业化初中期阶段对第二及至第三产业的发展具有决定性的意义。旬阳县处在工业化的初期阶段又具有向中期阶段过渡的趋向，追求聚集经济效益主导着当前的经济发展路径。那么，推进经济聚集的空间着力点在哪里呢？在县城还是城镇？旬阳的回答是在县城。与城镇的“先聚人气，以镇带业”不同，县城走的是“做强产业，以业兴城”之路，这是因为比较而言，县城具有更大更强的聚集和集中功能。在加速八个城镇建设的同时，旬阳县依托生态工业园区的产业兴城正开足马力前进。旬阳县的生态工业园按照统一规划、设施共建、分区布局，形成空间格局，基本实现了高起点规划，高质量建设，高标准整合，高速度发展。园区规划面积24.8平方公里，建成后县城面积将因此扩展近一倍，达到55平方公里；园区工业及配套发展项目80个，总投资约250亿元，预期年工业产值150亿元；园区可吸纳2万人就业，按照一个就业人口带动2.5个人计算，园区建成后可形