美国商品信贷公司政策业务的演变及对我国的启示Word文档格式.docx

1、商品信贷公司没有实际雇员，主要通过农业部下属的各个职能机构来执行五大类支持项目，大多数项目依托农场服务局和覆盖全国的 2100 个农业服务中心来实现（见图 1）。图 1商品信贷公司的宗旨、目标及其执行机制保障农业生产者收入是商品信贷公司最核心的业务。收入支持最初是采取无追索权营销援助贷款的方式，支持生产者实现农产品在全年的有序营销，以减轻其在市场价格低点被迫回笼资金的压力。政府规定一个商品底价作为贷款率，生产者以未收获的农产品为抵押从商品信贷公司申请贷款。在销售期， 当市场价格高于贷款率时，生产者可自行销售后归还贷款；当市场价格低于贷款率时，生产者可选择用抵押农产品偿还贷款，这就相当于以最低保

2、护价收购抵押农产品形成国家库存。最初是根据 19091914 年期间价格水平确定了一个比较高的固定贷款率，随着市场价格走低，高于市场价格的贷款率刺激了过量的生产，导致国家农产品库存大量积压。为解决这一问题，1938 年农业法案要求商品信贷公司根据预测的供求关系来弹性设定贷款率，并向生产者提供平价补贴以弥补其收益损失。20 世纪 70 年代初，美元和黄金脱钩等因素给美国农产品出口带来巨大机遇。1973 年农业法案规定，贷款率应根据促进出口的原则，参照国际市场价格确定。价格支持水平的降低进一步损害了生产者利益， 为此引入了目标价格差额补贴政策。1973 1977 年期间，由于国际市场价格高于目标价

3、格，所以目标价格差额补贴很少被触发。但到 70 年代末，随国内农产品生产成本不断提高，1977 年农业法案和 1981 年农业法案两次提高了目标价格，最终导致政府的目标价格差额补贴支出大幅增加，也使农产品的出口竞争力大幅下降，出现库存爆满现象。在国内农产品过剩危机和关贸总协定削减农业支持的双重压力下，美国不断探索农业支持政策改革，希望能够在减少市场扭曲的条件下保障农业生产者的收益稳定。其政策调整的思路是降低政策保护价、削减价格支持，转而以直接支付、固定支付保障农业生产者收益，并通过增加休耕支持和强化政策对生产计划的指导来调控生产供给。根据 1985 年农业法案，不再根据生产成本上调目标价格水平

4、，进一步下调了贷款率，并将无追索权营销援助贷款改为必须偿还本金和利息的有追索权营销援助贷款，以避免对生产的过度激励。直到近年随农产品生产成本和市场价格的大幅上涨，才略微上调了目标价格，但仍然维持在低于市场价甚至成本价水平（见图 2 和图 3）。因为政策保护价的水平很低，与价格挂钩的补贴大幅下降（见图 4）。图 2美国小麦政策保护价与市场价和成本价比较图 3美国玉米政策保护价与市场价和成本价比较图 4美国商品信贷公司支持的结构变化注：价格风险防范支持包括反周期补贴、平均收益提升项目支持、贷款不 足支付、营销贷款的利差获益、商品交换权证获益以及 2015 年新增加的价格风险补偿和农业风险补偿项目。

5、2014 年后反周期补贴和平均作物收益补助被取消。固定支付包括反周期补贴的固定直接支付部分和棉花转型援助项目等。其他支 付主要是风险保障支持，包括灾害援助项目、烟草转型和乳品边际收益保护项 目。资料来源：Commodity Credit Corporations Financial Statements for Fiscal Years 2015 and 2014，United States Department of Agriculture Office of Inspector General, 2016。随农业生产成本的持续上升和市场风险的加剧，为保障农业生产者的收益， 商品信贷公司增加

6、了各种应对市场和自然风险的直接补贴项目。20072013 年间收入支持和灾害援助项目最多时达到 12 个，两年左右就会对项目进行调整。保障农业生产者最基础收益的贷款不足支付、牛奶收入损失协定、未保险作 物灾害援助计划以及强化生产者能力的农场储备设施贷款项目一直稳定实施， 并延续至今（见下表）。直接支付项目在遵循 WTO 规则和财政支出压力下，不断调整，通过以历史的法定面积为基础限定补贴范围的方式，实现补贴与当期产 品和产量脱钩，规避了 WTO 对特定农产品补贴比例上限的约束。但这种固定支付方式却存在政策引导性差、缺乏市场弹性的问题。2014 年的农业法案以价格损失保障（PriceLoss Co

7、verage，PLC）和农业风险保障（AgricultureRiskCoverage，ARC）这两个政策性农业保险项目，替代了原来的反周期补贴和平均作物收入保障计划。2015 年正式实施后，与价格相关的支持比例虽有所上升， 但改为市场化运作的保险支持方式后，避免了政策对生产决策和价格形成的干扰，并通过提供多种可选的保险方案增强农业生产者自我强化风险管理的意识。商品信贷公司收入与灾害援助项目变化项目名称2007200820092010201120122013反周期支付作物直接支付牛奶收入损失协定未保险作物灾害援助计划营销支持贷款贷款不足支付平均作物收益提升计划2009 年美国复苏与再投资法案计划

8、农场储备设施贷款补充农业灾害援助报销运输成本付款奶制品经济损失援助通过政策支持方式的调整，美国商品信贷公司总的运行成本从 2006 年的260.43 亿美元逐步下降到目前的 100 亿美元左右。在筑强农业生产收益保障的同时，商品信贷公司还逐渐加大对农业生产者市场发展能力支持的力度，使收入支持和灾害援助业务支出占总支出的比重从 2006 年的 84.67%下降到了 2015 年的 58.71%，市场开发与营销支持支出占总支出比重则从 3.27%提高到了19.22%（见图 5）。图 5美国商品信贷公司支出结构变化二、强化市场自发调节能力和经营主体市场参与能力是目前美国商品信贷公司政策业务的两大特征

9、（一）政策事后保护、保护价顺市浮动，确保市场价格信号调节生产的功能充分发挥目前，美国的政策保护价仅提供市场底线保护，设置多层次的政策指导价以分离不同政策功能。贷款率相当于政策调节储备的启动条件，通过延缓市场销售发挥市场托底保护功能。目标价格则接近长期市场均衡价，构筑的是市场价格风险防线，防范市场波动对农民收入的冲击。为避免政策保护价对市场的干扰，商品信贷公司将政策支持设置在了市场价格形成之后，使其成为生产者可选择的规避市场风险的工具。一是制定具有事后保护功能的可选择还款率。除了特长绒棉之外，生产者可以选择在贷款周期内以贷款率加应付利息和还贷率中的最低者进行还款。这意味着在市场价格跌破贷款率时，

10、农业生产者可以按更低的市场价格还款，相当于给予一份贷款率和还款率之间的差价补贴，形成了一种双重保障机制。因为中长粒大米和陆地棉受世界市场价格走低的影响较大，对这两个品种还制定了一个调整市场价格，允许生产者按照贷款率加应付利息和调整市场价格中的最低者进行还款。二是发放商品交易权证。2016 年的综合拨款法案（Consolidated Appropriations Act）授权商品信贷公司发行商品交易权证，以支持产品销售收入不足以偿还贷款的生产者在贷款到期后仍能够保持有充分的生产周转资金。商品信贷公司将当日的挂牌价格或调整的市场价格设为权证的交换率，只有当交换率低于贷款率时才能购买商品交易权证，

11、生产者可以用之置换其未偿还贷款。这就相当于生产者在市场价格跌到贷款率以下后，以市场价格购回了自己抵押的农产品自行销售，实质上获得了市场价格与贷款率差额的市场价格损失补贴，通过这种做法也降低了商品信贷公司收回抵押农产品后运输、储藏、处置的巨额成本。确保市场价格信号的准确传递以引导生产的合理回归。政策保护价不是刚性上涨而是顺应市场价格变化灵活调整，依托体系化的农产品市场价格动态监测和发布制度，因时、因地、因质制定贷款率和还款率。国家贷款率是按照预测国际价格的 90%确定。各个地区是参考国家贷款率以生产县和储备地区的平均市场价格来确定当地的贷款率。商品信贷公司还会根据农产品的质量上下浮动贷款率。每种

12、产品的价格浮动标准是由商品储备地决定，确保了在政策护市的同时保持了优质优价的市场甄别功能，诱导生产者提高产品质量。还款率也是由商品信贷公司参考当地农业服务中心发布的挂牌价格决定，而挂牌价格是在合适的美国终端市场价格基础上根据质量和位置调整确定。商品信贷公司负责确定和发布国家和区域的商品挂牌价格。（二）支持农场储备设施建设，培育其自主营销能力美国能够实现政策性库存大幅削减而不影响农业稳定的重要基础，是农业生产者自有储备能力和自主营销能力的快速发展。为了抑制产品集中上市带来的市场价格下滑，1977 年的谷物和农业法就建立起了农场自储计划。即商品信贷公司与农场主签订粮食储存合同，要求其在价格低迷期将

13、粮食储存而不能随便出售并给予储存费用补贴，但当市场价格高于商品信贷公司制定的“释放价格”时，农场主如还不出售产品将不再给付储存费。从 2000 年开始，美国农业部授权商品信贷公司发放农场储备设施贷款。除了与营销援助贷款相关的大宗农产品之外，2008 年的农业法案扩大了设施贷款支持范围，增加了水果、蔬菜、以甘蔗和甜菜为原料的原糖和精糖以及新能源原料作物，并将贷款最长期限延长至 12 年。贷款的最高限额为 50 万美元，储存和搬运卡车的最大贷款额为 10 万美元，贷款者的首付款比例为 15%，且需要提供过去三年正常年份的历史生产储备数据作为贷款凭证。2016 年又推出了最高 5 万美元的小额贷款以

14、支持小农场的发展，贷款首付仅需 5%，免除了历史数据作为凭证的要求，只需自己证明有储备合格商品的需求。2016 年 11 月该项贷款 3 年期的年利率为1%，5 年为 1.25%，7 年为 1.5%，10 年和 12 年为 1.75%。20002013 年商品信贷公司共发放了超过 3.1 万笔农场储备设施贷款，总额达到 16 亿美元，覆盖的农产品储备量超过 9.7 亿蒲式耳（约合 3527.77 万立方米）。在政策的带动下，2012 年美国农场的自有储备能力达到了 117.78 亿蒲式耳（约合 4.28 亿立方米）。经过多年的持续支持，农场的储备能力不断升级，20072012 年之间储备能力1

15、0 万蒲式耳以上的农场储备总量显著增加（参见图 4）。美国农场自有储备能力的提升有效降低了政策性储备的压力，并推动了其粮食储备结构向以农场自有储备为主转变，农场自有或共有的粮食储备能力占到了美国总储备能力的58%。图 6不同储备能力分级下的农场数量和农场储备总量的分布资料来源：美国 2012 年农业普查数据，USDA。同时，新的农业支持政策也强化了对农业生产者营销能力和市场开发能力 的支持。2014 年农业法案整合以往项目提出了“农民市场与本地食物促进项目”，每年提供 3000 万美元用于提升农民市场营销能力，配套给予当地 8000 万美元以上区域采购项目的财政授权支持；并提供 6500 万美

16、元资金用于支持高附加值产品市场开发奖励，1150 万美元支持有机农场。三、经验借鉴与政策建议美国商品信贷公司以市场价格信号的准确传递为基础顺市调节生产、逆市加强保护，实现了对农业生产者经营风险的“托底”和适应市场的“赋能”。在我国农业支持政策迫切需要调整的关口，可借鉴美国商品信贷公司经验，推动价格支持政策向能力支持政策转变、直接补贴机制向市场运作的信贷和保险机制转变，逐步理顺农产品市场价格形成机制和培育农民适应市场、管理风险的能力。第一，建立与市场挂钩的政策保护价调整机制，逐步削减扭曲市场的价格 支持政策，促进市场定价的回归。完善重要农产品市场价格监测发布制度，定 期公布主产区、主销区及全国平

17、均价格和进口产品完税成本价格。根据对进口 替代的估算，确立稻谷和小麦国内最低保护价与进口产品完税成本价的浮动挂 钩关系。参考市场长期平均价格和远期期货市场价格确定重要农产品目标价格。细化不同品种、品质的价格浮动率，强化农业生产者对市场价格的敏感性。第二，加快发展农产品收入保障保险，筑强对农业生产者的基本收益保障。将重要农产品的基本灾害保险扩展为收入保障保险，基础保障按照地区平均产 量和目标价格计算，目标价格应以市场长期平均价格确定，当实际收益低于目 标保障收益时由保险公司给予收益赔付。由国家与保险公司共同注资设立农业保险风险基金，并规定保险公司农业保费收入扣除合理运营成本后收益超过 10%的部

18、分必须注入农业保险风险基金。第三，创新农业资产的抵押担保机制，为农业规模经营者提供营销贷款和 设施贷款支持。加强对农业规模经营者、加工购销主体的仓储物流监控，鼓励 金融机构发展农产品抵押贷款，支持农业新型经营主体自主选择合适销售时机、平滑农产品上市时间，解决向二三产业延伸发展者的加工购销资金周转困难问 题。对于重要农产品应以政策收储为担保，在经营者贷款无力偿还时由政策性 收储机构回购抵押品，帮助金融机构分担该业务风险。发展农业设施抵押贷款， 支持农业新型经营主体对农业生产、加工、储存设施的投资升级，以提升农业 生产效率和生产者参与市场、抵御风险的能力。第四，以新技术手段强化农业固定补贴执行的精

19、准性，有力引导农业生产随市场的弹性调节。推进以需求为导向的供给侧改革，强化对重要农产品的供需研究，以未来农产品消费结构变化特征为基础，合理规划和引导农产品结构调整和农业转型升级。创新农业生产监测和数据采集的方法，探索利用遥感技术识别耕地地块、作物类别，与土地确权和流转数据匹配后精准确定政策支持对象，使政策能够有效发挥保障基础生产和促进结构调整的激励作用。注释：2012 年 8 月 10 日正式实行。贷款率（loan rate），即单位产品可获得的贷款金额。实际上，相当于最低保护价。当预测的供给量在正常的配额量之内时，贷款率设定为平价的 75%；当预测的供给量超过消费和出口总需求量时，贷款率设定

20、为平价的 52%；如果预测的供给量在配额量和总需求量之间，则贷款率设定在平价的 52%75%之间。商品信贷公司根据当地市场价格确定一个平价价格水平，当生产者获得的实际市场价格低于规定的平价价格时，则按照规定的销售量给生产者发放差额补贴。平价差额补贴是目标价格差额补贴的雏形。商品信贷公司要求获得支持的生产者报告所有土地耕作情况和作物种植计划，并严格按照计划进行生产，一些项目还必须遵循生产弹性调整的要求， 对于超计划生产的面积不被纳入补贴范围。贷款不足支付补贴是营销支持贷款改革的配套收益保障措施，在市场价格下跌到贷款率以下时，弥补生产者按市场价格销售农产品收益不足以偿还营销贷款的部分。直接作物支付

21、是历史法定面积确定，反周期支付是按照法定基础面积的85%发放差额补贴，并允许生产者在剩余 15%的基础面积上自由调节种植结构， 由此在向 WTO 通报时这些补贴解释为“基于非特定产品补贴”。农业生产者可以自主选择保障农产品价格（PLC）还是保农业综合收益（ARC）， 也可以选择按照县的平均产量或者农场自己的产量确立保障水平，还可以选择参加补充保险计划（Supplemental Coverage Option，SCO）以获得更充分的保障， 有机农产品还可以参加有机作物价格保险（Organic Price Election for CropInsurance）以获得更高保额，多样化生产的农场可以通

22、过整体收入保障计划（Whole Farm Revenue Protection，WFRP）获得综合收益保障。除了棉花和花生是在贷款时就确定浮动贷款率外，其他产品是在贷款违约后商品信贷公司收回农产品时才按照质量高低给予额外加价或扣除折扣。每日发布挂牌价格的品种包括小麦、饲料粮、大豆、油菜籽、亚麻籽、葵花籽；其他油料作物价格是每周发布。花生分为四类，每周公布一次国家挂牌价格，干豌豆和小扁豆每周公布区域挂牌价格，羊毛和中长鹰嘴豆每周公布国家挂牌价格，蜂蜜是每月公布国家调查价格。参考文献：1齐皓天、徐雪高、王兴华，2016：“美国农产品目标价格补贴政策演化路径分析”，中国农村经济，第 10 期。2彭超

23、，2014：“美国 2014 年农业法案的市场化改革趋势”，世界农业，第 5 期。3李超民，2000：“美国当代的青苗法：商品信贷公司”，世界经济文汇，第 5 期。4李超民，2014：“美国作物保险新机制与政策展望”，上海商学院学报，第 2 期。5郑姗、宗义湘，2015：“美国农民收入保障政策发展动态基于2014 和 2008 年农业法案对比”，安徽农业科学，第 20 期。6United States Department of Agriculture Office of Inspector General, 2016, Commodity Credit Corporations Financ

24、ial Statements for Fiscal Years 2015 and 2014, Audit Report 06401-0005-11, February.7United States Department of Agriculture Office of Inspector General, 2012, The Farm Service Agencys Farm Storage Facility Loan Program, Audit Report 03601-0001-32, June.8United States Department of AgricultureFarm Service Agency, 2016, 2014 Farm BillFact Sheet: Enrollment of Agriculture Risk Coverage （ARC）and Price Loss Coverage （PLC）, October.9United States Department of AgricultureFarm Service Agency, 2016, Commodity Credit Corporation Fact Sheet: Commodity Certificate Exchange（CCE）, February.