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1、公共政策学政策分析的理论方法和技术重点解析公共政策学-政策分析的理论、方法和技术陈振明公共政策学：一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。第一章 绪论第一节 公共政策、政策系统和政策过程1、公共政策 公共政策：国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。2、政策系统 （1）政策系统：由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策主体：指直接

2、或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和公民。政策客体：指政策所发生作用的对象，包括政策所处理的社会问题（事）和政策所发生作用的社会成员（人）。政策环境：指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境，社会环境涵盖了社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境。 （2）政策系统的划分：信息子系统：由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。咨询子系统：由思想库以及各种专家、学者所组成，为公共决策提供方案或其他咨询服务。决断子系统：由

3、拥有决策权力的高层领导者所组成，领导公共决策活动的全过程。执行子系统：由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成，将政策方案转换成政策效果。监控子系统：体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于其他子系统之外。（3）我国公共政策系统运行的优化公共决策的科学化：决策科学化是现代公共决策的主导，指决策者及其参与者充分利用现代化科学技术、知识及方法，特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的基础程序进行决策。建立完善的基础系统，提高决策参与人员的素质，按照科学的决策原则进行决策。公共决策的民主化：决策民主化是现代公共决策的基础，指必须保障广大人民群众

4、和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及氛围。公共决策的法制化：决策法制化是现代公共决策的保证，指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人名群众的监督。3、政策过程 （1）政策过程：本质上是一种政治过程，是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程。（2）政策过程的阶段途径：认为政策系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说是由一

5、系列的功能活动所组成的过程。将政策过程分为若干阶段加以分别研究，并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。阶段途径的成就：简化了复杂的政策过程，将复杂的政策过程还原成若干阶段分别研究；带来众多关于政策过程各阶段研究的成果，加深人们对政策过程的认识，丰富了政策科学理论；为了解现实政策运行提供概念框架，应用于实践中。阶段途径的局限：将复杂的政策过程还原成若干阶段分别研究，用线性观点看待各阶段关系，被看做一种时间上的前后相续过程；没有深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程解释不充分也难以进行预言；对政策实践了解片面、应用有限。第二节 公共政策学的范式1、公共政策学的兴起 （1）政策科学研究的新变

6、化和新趋势：政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战。公共政策研究的经济学途径地位越来越突出。政策科学学科在不断分化，形成新理论。政策研究视野进一步拓宽。（2）公共政策学兴起的背景（三大基本原因）：人类在当代所面临的社会问题越来越复杂以及人们对政府解决问题能力和表现的不满。当代自然科学和社会科学已经发展出一些可以改善政策系统和提高政策质量的理论和方法，越来越多的社会科学日益把注意力转向与公共政策相关问题的研究。思想库的成熟及其在公共决策中的地位和作用的日益突出。2、公共政策学的“范式”特征 公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域。公共政策分析既是方

7、法论，又是艺术。公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。公共政策分析不仅是描述的，而且是规范的。3、公共政策学的研究途径 （1）政治学研究途径：系统理论：从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究。团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。精英理论：认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求，政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。制度理论：将政策看作政府机构或体制的产出。

8、（2）经济学研究途径：福利经济学：认为应该通过市场机制，依靠个人做出大部分的社会决策，但是强调在市场失灵的情况下，必须依靠政府来弥补市场机制的不足。公共选择理论：将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。假定：政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。 新制度主义：强调制度在政治生活中的决定性作用。（3）马克思主义观点：马克思主义为公共政策研究提供了一整套系统的理论和方法论，公共政策分析的马克思主义途径典型的体现在阶级分析上。第三节 公共政策学的意义1、政策分析的职业化 （1）政策分析职业化：指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政

9、策分析或政策研究活动。政策分析职业化的基本因素：必须有专门的教育培训机构或项目。在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作。必须有从事这一职业的人自己的组织或专业行会。必须有一个明确的或被认可的职业伦理规范。（2）我国政策分析职业化表现：有大量从事实际政策分析职业的人员。政策分析教育已开始步入正轨。全国性的政策分析或政策科学的研究组织已出现。已出现专门的政策研究专刊，政策分析文章逐步增多，学术活动日益活跃，学术研究和应用开发取得显著成果。2、研究公共政策学的现实意义 提高我国决策科学化民主化的迫切需要。促进我国社会主义市场经济发展的迫切需要。深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国政治文明建设

10、的迫切需要。第二章 政策分析的基本框架第一节 政策分析的不同模式、理论和方法论1、政策分析的基本模式 （1）全面理性模式：指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理性的决策。全面理性模式的要点：决策者面对一个既定的问题；理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点然后予以排列优先顺序；能够列出所有达成其目标的备选方案；调查每个备选方案所有可能的结果；比较每个备选方案的可能结果；选择最能达成目标的备选方案。全面理性模式的局限性：在决策制定中，决策者往往不是面对一个既定的问题，而是需要根据一些现象的表征去探查问题的所在，这往往是一件相当困难的是事情。在决策制定中，目标、价值的排列往往因目标不清晰及价

11、值冲突，使得决策者犹豫不决。要列出所有达成目标指备选方案及每个方案的所有可能后果，在人类能力有所限制、环境不确定影响及时间成本限制的情况下也难以做到。（2）有限理性模式：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优方案，而是次优或令人满意的方案。 （3）渐进模式：政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，从而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。渐进模式的基本内容：目的或目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织，密不可分的关系。决策者只考虑解决问题的种种可供选择方案的一部分，这些方

12、案与现行政策只有量上或程度上的差异。对每一可供选择方案来说，决策者只能对其可能产生某些“重要后果”进行评价。决策者所面临的问题经常被重新鉴定，渐进主义允许对目的手段和手段目的进行无限的调整，从而使解决问题的“正确方法”并不是唯一的。考察一个决策的优略，并不要求各种各样的分析者一致认为决策是否达成既成目标的最有效手段，而是看他们是否直截了当同意决策。渐进的决策形成，从本质上来说是补救性的，更多的是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。渐进模式的优点：比较符合政策分析的实际，承认政策制定者缺少时间、信息和其他资源；通过渐进方式作出的是有限的、注重实效并易于接受的决策或政策。渐进模

13、式的弊端：倾向于保守主义，安于现状和忽视社会变革尤其是革命；注重目前短期目标，忽视长远目标；不适应于政治性和战略性决策。（4）混合扫描模式：渐进主义与理性主义相结合的产物，决策者能用来实施他们决策的力量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。（5）最优化模式：是在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种因素的基础上提出的，认为全面理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以达到，而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理性上更加成熟，但也有着很大的局限性。第二节 政策分析的构成因素1、政策分析的基本任务及程序 帮助决策者确定政策目标；找出达成目标的各种可能的办法

14、；分析每个备选方案的各种可能的结果；依一定的标准排列各种备选方案的顺序。2、政策分析的构成因素 问题：政策分析者所要分析、研究或处理的对象。目标：决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。备选方案：决策者用来达成目标的选择或手段。效果：备选方案作为取得目标的手段产生的一系列与备选方案相联系的结果。标准：用来衡量各种备选方案达成目标的程度。模型：一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像。政治可行性：指在符合解决问题的限度内。第三节 政策分析的程序1、政策分析过程的基本步骤 问题界定：政策分析的起点，消除不相关的信息资料，抓住焦点或关键因素，明确界定问题。标准设立：为了比较、测

15、量和选择备选方案，必须设立相关的评估标准。方案搜寻：尽可能考虑备选方案的广泛范围。决策者自身是一个重要的资源，政策过程其他参与者的思想也很重要，还可以借鉴别的地方解决类似问题的办法。结果预测：通过预测，我们可以获得有关政策方案的前景及结果信息，加深对政策问题、目标和方案的认识。方案抉择：要根据预测的结果，对备选方案加以比较分析，并做出抉择。政策执行与监测：政策执行是将政策理想变化现实的过程。政策监测是为了保证政策能够的得到贯彻实施，及时发现并纠正偏差。结果评估：是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为。政策变迁：决策者通过政策评估及监测，在获得政策执行及政策结果的

16、信息之后，必须对政策去向做出判断和选择：是维持、延续、调整这项政策，还是终止该政策。第三章 问题界定第一节 政策问题的性质1、政策问题的概述 政策问题：是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。具有相互依赖性、主观性、人工性和动态性。第三节 问题界定的方法1、边界分析 边界分析：是问题界定的一个重要方法，由三步构成：饱和抽样：通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样。问题陈述的启发：具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可以从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。边界估计

17、：估计元问题的边界。2、类别分析 类别分析：是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情景，并对其进行分类。包括逻辑划分和逻辑归类。3、层次分析 层次分析：是一种查明问题情境的可能原因的技术。帮助分析者分清三种原因:可能的原因：指那些不管多么遥远都可能使一种特定的问题情景出现的事件或行动。似真的原因：是根据科学研究或直接的经验而被认为是对一种问题情景是出现产生重要影响的那些原因。行动的原因:指受政策制定者的控制和操纵的原因。4、综摄法 综摄法：是一种促进对类似问题认识的方法。表示对类似性的广泛研究，帮助分析者在构造政策问题时创造性的运用类比方法，依赖于构造适当类别的个别分析者和群体。包括个人类

18、比、直接类比、符号类比和幻想类比。5、头脑风暴法 头脑风暴法：是一种产生某些有助于查明和概念化问题情境的思想、目标和战略的方法。头脑风暴法的简单程序：头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成，所选择的成员应是那些对特定问题有特别知识的人。思想的产生和思想的评估应严格分开。在思想产生的阶段，头脑风暴法活动的气氛应尽量地保持开放和随意性。仅当在思想产生阶段中所有产生的思想已经穷尽时，才开始进入思想评估阶段。在思想评估阶段结束时，小组应优化有关思想，形成一个包含问题的概念及其潜在解决办法的建议。6、多视角分析 多视角分析：是一种系统地采取对问题情景的个人的、组织的和技术的视角，以获得关于问题及其解决

19、办法的真知灼见的办法。7、假设分析 假设分析：是一种旨在取得有关政策问题的冲突着的创造性综合的一种技术。8、论证图示 论证图示：构造政策争论因素重要性和似真性的图画。 9、问题文件法 问题文件法：是由计划-规划-预算系统在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。 第四章 目标、指标和标准第一节 政策目标1、政策目标的概念 政策目标：是决策者凭借决策手段所要取得的东西，是政策的出发点和归宿，制约着公共决策及政策分析的全过程。2、澄清目标的重要性 在多数场合，决策者并不清楚所要达到的目标或目的，他们往往以一般的方式如抽象的语言来陈述目标。在许多决策场合，目标是多方面的，甚至彼此相冲

20、突。当决策者规划其目标时，目标隐含着决策者所要采取的行动过程。为了给方案的选择提供合理的基础，必须首先弄清楚要达到什么样的目的。3、澄清目标的困难 （1）价值因素：政策目标以特定的价值判断作为先决条件，这种对价值因素的蕴涵使得目标的认定相当困难。价值观或价值判断取决于个人或集团在社会中的经济、政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，因而主要是一种主观判断。社会上的个人、团体、阶层或阶级存在着不同甚至冲突的价值观，并引起政策目标上的冲突与争论。（2）政治原因：决策者存在政治上的考虑，会把目标故意弄的模糊或不明确陈述出目标。利益团体的存在及对公共政策施加影响增加了目标认定困难。（3）目标的多重

21、性及冲突：在纵向上是多层次的。在横向上是多方面的。4、澄清和确定目标的途径和方法 （1）价值分析和政治分析：价值判断构成政策目标的基本前提或依据，为澄清目标作价值分析，主要解决目标反映谁的价值观，目标相似群体的利益等问题。考虑影响政策目标的政治因素，尤其是决策者的政治立场和政治需要以及利益集团对政策目标的影响。（2）处理多重的和冲突的目标：努力寻找一个能取得共识的更高一级或一般性的目标。最优化途径：在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。然后确定目标的偏好顺序和优化序列。最后除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其目标转换为约束或限制。“令人满意”的途径：如果不能调和目标之间

22、的冲突，放弃找到最好的解决方案，而确定各种目标的最低约束，若在这些目标上达成共识的话，那么将会是足够好的，然后寻找一种至少能超过这种约束的解决方案。（3）目标最优化的方法和技术：实质上是在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协问题。包括化多为少法、重排次序法、分层列序法、直接求非劣解法和层次分析法。第二节 政策指标1、政策指标的含义 政策指标：是政策目标的具体化，是衡量政策目标的量或质的尺度，是对政策目标的具体说明。包括经济指标、政治指标、社会指标和综合指标。第三节 评估标准1、评估标准的概念 评估标准：也称绩效标准或决策标准，是我们用来比较各种选备方案的尺度，即用来指导我们决策的东西。

23、第五章 备选方案第一节 备选方案的必要性与来源1、备选方案的定义 备选方案：指决策者解决政策问题的行动过程的选择，或是达成政策目标的可供利用的手段、措施或办法。2、备选方案的来源 由政策问题的性质以及政策目标所派生；现有的政策；从别人或别处处理相同问题的经验中得到借鉴；特殊政策案例的启示；类似问题的类比或推广；向专家请教；根据权威的要求；从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导。第二节 备选方案产生的步骤与方法1、备选方案产生的三个步骤 分析者力求查明备选方案的广泛范围，这属于搜寻与发现的工作；对新发现的备选方案加以提炼、修改、组合、重构或模式化，这属于设计与创造的工作；对于

24、创造或设计出的备选方案加以初步的检验、评估，只保留数个可供进一步分析、预测和评估的备选方案，这一步属于筛选工作。2、若干应注意的事项 不要过分依赖于过去的经验；不要急于批评别人的意见，不让好主意溜掉；避免过早锁定问题定义；避免过早形成偏好；防止未经评估而排除备选方案；注意当条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案。第六章 未来预测第一节 未来预测概述1、预测的概念、类型与意义 预测：是一种程序或方法，它依据先前政策分析的各阶段所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息或知识、对政策的未来前景做出估计、推测或判断。2、预测的过程或程序 预测目标，分析其所处的环境；搜集与整理数据，编制假想脚本；

25、选择预测方法，建构预测模型；总结预测结果，编写预测报告。第二节 外推预测1、外推预测的概述 外推预测：借助外推预测的方法及技术，根据现在和历史的数据，作出关于未来社会状况的推断，即把现在的发展趋势外推到未来。2、外推预测的方法 古典时间序列分析方法：将预测目标的历史数据按照时间的顺序排列成为时间序列，然后分析它随时间的变化趋势，外推预测目标的未来值。回归分析：是对具有相关关系的变量进行估计或预测的一种分析方法。第三节 理论预测1、理论预测的概念 理论预测：根据理论假定以及现在和历史的数据对外来社会状况作出判断，其假定是过去出现的东西将在未来重现或可能在未来发生，根据各种理论中所包含的因果关系进

26、行预测。第四节 直觉预测1、直觉预测的定义 直觉预测：所依据的是判断、直觉、灵感、洞察力，其过程是回溯过程。即分析者从一个猜测的事态出发，然后寻找支持这一猜测的数据和假定。2、直觉预测的方法 （1）德尔菲技术：是一种获得、交换和发展关于未来时间的灵通信息的直觉预测程序。德尔菲技术的征询过程：指示讨论的问题，专家们提出各种附加的意见、项目和方案等；指示专家组对所预测的问题的理解和看法；信息的多次反馈，以求得专家意见的收敛；做出最终评价，即取得较为一致的预测结果。（2）交互影响分析：通过考虑事件的相互作用来预测事件发生的概率。或者说，它根据相关事件出现或不出现来做出未来事件出现概率的直觉判断。（3

27、）情景描述法：把研究对象分为主题和环境，通过对环境的研究，识别影响主题发展的外部因素，模拟外部因素可能发生的各种交叉情景，以预测主题发展的各种可能前景。第七章 方案比较和择优第一节 方案比较的内容1、 技术可行性的比较 技术可行性标准从技术角度测量备选方案或项目的结果能否达成预期目标。一是现有技术或方法能否使得目标的实现成为可能；二是备选方案能在多大程度上实现政策目标。 技术可行性的一个主要标准是有效性或效能。有效性标准的焦点是被提出的方案或项目能否取得预期效果。有效性测量首先要弄清楚并确定我们所要测量的东西，分析的目的是帮助决策者取得目标，良好的有效性测量必须密切反映目标，选取的尺度或替代者

28、应与政策目标紧密相关。2、经济可行性的比较 经济可行性既指一项政策方案的执行能获得财经资源的充分支持，又指方案或项目的执行能取得令人满意的效率或效益，主要测量方案或项目的成本和收益。从经济可行性方面考虑，某项政策方案或项目，只有利益超过成本或至少利益等于成本时，才是经济上可行的。经济评估标准中，有形与无形标准、可货币化和不可货币化标准以及直接与间接的成本收益标准非常重要。经济可行性的两个基本方法：成本效益分析、成本效能分析。3、政治可行性的比较 （1）邓恩、帕顿和沙维奇将政治可行性分为：可接受性：指确定一项政策是否可以被政治过程中的行为者接受，又指明确委托人和其他行为者是否愿意接受新政策。适当

29、性：政策目标与共同体或社会的价值观是否相协调。回应性：涉及目标集团对政策或规划是否符合其需求认识。合法性：分析开始时应该考虑现行法律、规章和章程对方案设计工作的影响。公正性：涉及政策收益在利益相关集团中是如何分配的。（2）马杰认为：一个方案或建议是可行的，仅当它满足所有相关的约束或限制。政治约束：指的是政治资源的约束，它是由政治资源可利用性引起的对政策可能性的限制。分配约束：表示在受政策影响的个人和群体中分配利益和成本是必须考虑的限制。制度约束：政策制定者选择自由总是受一系列政治制度和决策规范的限制。4、行政可行性的比较 行政可行性标准首先要把一项政策转变成具体的项目或行动过程，权威很重要。其

30、次，一项方案在行政上可行，必须有来自上面或下面的制度或体制承诺。再次，一项方案在行政上可行，要求执行者具备足够的领导或管理能力、经验和技巧，具备必要的财政资源支持。最后，方案可行与否与他能否取得其他组织配合以及目标群体的配合或服从有关。此外，一定的财力、物力资源也很重要。5、方案抉择应注意的事项 不要期望找到一种绝对优势的或完美的政策备选方案。不要把一项偏好的政策和一些“虚拟的”或“稻草人”式的备选方案对立起来。在根据所有目标评价完所有的备选方案之前，不要有一个“特别喜欢”的备选方案。确保备选方案互相排斥。备选方案应提供真正的选择。应避免“厨房水池”式的备选方案。备选方案应当与可获得的资源一致。记住政策备选方案是具体的行动集。第二节 方案比较的方法1、成本-效益分析 成本效益分析方法：以技术合理决策的概念为基础，以货币价值为测量标准，目的在于根据经济价值来确定政策方案是否可行。 成本效益分析的步骤：首先规定谁将为政策