最新WTO与中国外资税收优惠法律制度之改革 精品.docx

1、最新WTO与中国外资税收优惠法律制度之改革 精品WTO与中国外资税收优惠法律制度之改革外资税收优惠法律制度是指中国税法对在中国境内从事投资活动的外国资本或我国港澳台地区及华侨的资本所提供的一系列税收减让法律措施的总称。自从改革开放以来，我国为配合吸引外资的政策在涉外税法中对外商投资企业设置了诸多税收减免的优惠待遇，这些措施种类繁杂，形式多样，并且在引进外国资本和先进的管理经验及生产服务技术万面的确发挥不可替代的作用。然而，随着中国市场化改革的持续和对外开放程度的加深，特别是在中国要求复关和申请人世的过程中遭到世界多边贸易体制及其法律规则的冲击和挑战，外资税收优惠法律制度开始逐渐显露其弊端，成为

2、中国经济进一步走向世界的障碍和阻力。因此，适应规则体系的要求以及所代表的全球自由贸易机制和世界经济一体化趋势，探讨外资税收优惠法律制度的改革有着极为重要的现实意义。一、中国外资税收优惠法律制度基本评价中国涉外税法始建于全国人大常委会于1980年和1981年分别颁布的中外合资经营企业所得税法和外国企业所得税法，这两部税法在维护国家主权及利益的基础上，体现了税负从轻、优惠从宽、手续从简的特点。1984年，国务院发布了关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定，1986年又发布了关于鼓励外商投资的规定，基本确立了我国对外资税收优惠法律制度的框架和格局。1991年4月，

3、全国人大四次会议在合并中外合资经营企业所得税和外国企业所得税的基础上通过并公布了狲商投资企业与外国企业所得税法，对涉外企业实现了税率、税收优惠和税收管辖权的统一适用。流转税方面，我国在整个20世纪80年代对涉外商品销售和劳务继续沿用工商统一税，财产税方面则沿用房地产税和车船使用牌照税。1994年，我国实行新的工商税制改革，在流转税法方面停征工商统一税，对内外资企业统一适用征收增值税、消费税和营业税。此外，税法还明确，外商投资企业和外国企业与内资企业一样，统一适用资源税、土地增值税、印花税、契税、屠宰税等税种。由于内外资企业在流转税、财产税等方面基本统一，而所得税却依然内外有别，因此外资税收优惠

4、法律制度主要定位在所得税的减、免、缓等措施上。二十年来，外资税收优惠法律制度的实施极大地促进了我国对外开放事业的发展，为营造良好的投资环境做出了积极的贡献。首先，它有利于吸引外国资本进入中国投资。在我国引进的外资中，既包括国际金融机构给中国政府的优惠贷款，和外国银行按照优惠利率给我国银行和金融机构的贷款，还包括数量巨大、遍布全国各地的外国直接投资，为中国现代化建设提供了宝贵的低成本和低风险资金。其次，它推动和促进了我国经济的发展和产业结构的调整。外商投资的增长对我国沿海地区经济的发展起到了非常重要的促进作用，既推动了出口贸易的增长，又增加了就业机会，缓解了就业矛盾。外商投资项目中的先进技术项目

5、还带动了电子、通讯、信息等新型产业的加速发展，为我国产业结构的调整起到了良好的示范和先导作用。再次，它促进了我国经济体制改革，加速了中国经济的市场化进程。由于外资税收优惠法律制度的实施，刺激了外商在投资中的增长，国外的先进技术、设备、管理经验和人才，也随着外资一起进入我国，推动了我国相关领域的改造和创新。如外商投资企业关于成本管理、营销管理、人力资源管理的作法，为内资企业提供了经验借鉴，同时还扩大了国民的视野，使其对国际经济交往中的一些惯例和制度有所了解和运用，确立了一些与市场经济相适应的新思想、新观念。然而，由于内在的制度缺陷及其所体现的政策导向的偏差，外资税收优惠法律制度在发挥积极作用的同

6、时也对我国的经济持续、健康、稳定的发展带来了一些不利的影响。这些影响主要体现在1税收优惠内外有别。目前，我国主要在所得税和关税领域实行内外两套制度，内资企业和外资企业虽然名义所得税税率都保持在33，但是税法对外资企业所提供的税收优惠待遇无论从广度和深度上都远甚于内资企业，造成内资企业的实际税收负担远远重于外资企业，在经济竞争中很难与外资企业处于同一起跑线上。内外资企业不公平竞争愈演愈烈，其结果是，外资在国内许多产业占据优势地位，很多领域，如化妆品、通讯器材等几乎被外资独霸，而食品、电脑等行业也是风声鹤唳，危机重重。这种税收歧视使得本已惨淡经营的内资企业更是雪上加霜，经不起市场竞争的残酷和压力，

7、最终导致许多企业破产、被兼并或严重亏损。2税收优惠层次过多。现行涉外税收优惠法律制度，是在改革开放的不同时期，根据经济形势发展的需要和开放地区的先后顺序，针对不同的情况分别制定的，难免导致税收优惠措施相互之间的冲突和效用抵消，不利于正确引导外商的投资方向，也人为地造成了外商投资在全国各地的不平衡。特别是由于税收优惠的权限一度被滥用，致使一些地方政府从本地利益出发，单独制定了许多区域性的税收优惠措施，在国内形成了税收恶性竞争的混乱局面。由于令出多门，透明度低，效力层次不高，有些措施甚至属于违法操作，因此给人一种法纪不严的负面印象，难以取信于人。3税收优惠方法单一。我国的涉外税收优惠主要体现在所得

8、税上，而且是以直接降低税率或减免税额为表现形式的。如从开始获利的年度起两年免交所得税、三年减半征收所得税，或者退还再投资部分已纳税额的一定比例等。这些税收优惠形式很多都只能使一部分企业受惠，对其余企业的吸引力则大大减弱，甚至还会加重其税收负担。如免二减三的办法对投资规模小、经营期限短的项目有利，而对于投资期限长、投资规模大的项目则难以奏效，甚至与短期项目相比还有不利影响。再如减免税型税收优惠对于生产型，特别是劳动力密集的生产型企业有利，而对无形资产或技术设备投资比重大的高新技术企业则未必如此。更何况，由于税收优惠存在时限因素，部分外商还可能采取重新登记或变更登记的办法以规避税法，继续无限期地享

9、受优惠待遇。因此，单一的税收优惠方法在实践中会因其过于简单而使设计功率大打折扣。4税收优惠对产业政策体现不够。现行外资税收优惠法律制度偏重于地区性的优惠，而对国家需要优先发展的产业，特别是高新技术产业和经济欠发达地区重视不够，税收优惠的产业引导力不够。如设在经济特区的外商投资企业及在特区设立机构、场所从事生产经营的外国企业，不分产业性质都可享受15的企业所得税优惠税率。而实际上特区的不少企业只是普通的制造或服务企业，真正属于高新技术产业和基础产业的比较少。再如对投资电力、铁路、港口、码头、公路等能源变通建设的项目，其优惠待遇也只提供给国务院批准的特定地区，弱化了涉外税收政策的产业结构调节效果，

10、导致外商将更多的资金投入规模小、技术质量低的行业。二、对中国外资税收优惠法律制度的影响正如加入对中国税法的冲击和影响一样，的原则、制度和规则也并不会给中国外资优惠法律制度带来大面积的、根本性的冲击，因为中国税法改革开放二十余年的发展本身就是一个不断地随着世界税制的发展形势而调整和改变的过程。在积极义务方面，中国目前的外资税收优惠法律制度与的要求差距并不大。即使我们不对其进行大规模的调整和改革，除个别的细节外，也很难说中国会在许多方面明显违反其在申请复关和入世的过程中所承诺的义务。然而，体制中蕴涵的自由、公平、平等以及经济全球化的趋势却在思想观念上迫使我们对中国的涉外税收优惠法律制度作深层次的思

11、考。所谓对中国税法，包括外资税收优惠法律制度，将产生巨大深远的影响，其实也正是从这个层面上说的。在规则体系中，有两项内容对中国涉外税法的调整和改革可能会产生较为明显的直接影响。一个是在乌拉圭多边贸易谈判中达成的与贸易有关的投资措施协议以下简称协议，另一个是非歧视性原则中的国民待遇原则。实际上，协议和国民待遇原则体现的精神是相通的，即都是为了促进国际贸易在公平的环境中正常发展。它们的区别在于考虑问题的出发点不一样。协议是从国际投资的角度入手解释公平原则的，目标是消除各种扭曲外国投资的政策，以保证其中性。协议附录规定，对投资的鼓励措施一旦扭曲了国际贸易，即为总协定所禁止。国民待遇原则主要是从国际商

12、品贸易的角度来阐述公平原则的，其基本含义是国家给予外国人以不低于本国人的待遇。后来这一原则也延伸到国际投资、国际知识产权贸易等领域。仅就投资领域而言，它去求本国政府给予外国投资者在投资财产投资活动以及有关的司法。行政救济制度等方面不低于本国投资者的待遇。对比世界贸易组织相关原则与我国涉外税法，不难发现，我国外资税收优惠法律制度总体上是适应世界经济发展要求的，与的相关原则也没有根本冲突。首先，从理论上看。国民待遇，包括税收待遇，虽然要求我国政府给予外国人以不低于本国人的法律地位，但是这个制度的出发点是站在外国投资者的立场上防范本国政府对外国人采取相对于本国人的歧视政策，所以要求不低于本国人的法律

13、地位是对外国人权益的一种保障。从这个意义上说，国民待遇原则根本没有必要去禁止一国对外国人提供超国民待遇，因为这样只会增加外国人的方便和利益，而不会产生丝毫损害。实际上，任何国际条约中设定的国民待遇原则都未包括过此项要求。协议虽然对一国鼓励外商投资的税收优惠措施规定了一定的限制，但其目的是为了遏制因税收恶性竞争扭曲国际贸易和国际投资，且并没有不允许鼓励措施的存在。因此，只要我国的税收优惠措施不致产生避税港现象，不为国际避税提供便利条件，而只是放弃一部分税收利益以吸引投资，促进国内经济的发展，就不会与协议发生冲突。其次，从我国的实践看，我国涉外税收优惠措施也的确促进了外商在华的投资，促进了中国对外

14、贸易的发展，从而也促进了全球贸易的发展。站在国际多边贸易体制的立场上，中国外资税收优惠政策并不会对其构成损害，所以也就没有必要以规则和义务的方式强制其予以改变。尽管如此，中国的外资税收优惠法律制度却决非无可指责。虽然其与的具体规则未发生积极的冲突，但是有可能导致中国经济的发展与世界经济一体化的趋势背道而驰，对内资企业形成新的歧视，因此，仍然有必要予以调整和改革。近五十年来，自关税与贸易总协定签字生效之日起，世界多边贸易体制就在发达国家的推动和广大发展中国家的积极参与下，沿着开放市场、自由贸易的方向努力前进。关贸总协定及世界贸易组织实际上都是在为国际贸易、国际投资追求一种相对公平的环境。破除关税

15、壁垒，实行国民待遇，是为了使外国人有机会与内国人平等竞争；消灭国别差异，采纳最惠国待遇，也是为了使外国人相互之间在内国市场上不至于机会不均等。如果说这两种形式的确因为国与国之间发展不平衡，特别是发展中国家、不发达国家和发达国家之间实力悬殊而只能实现形式上的公平的话，那么，在体制中根据发展中国家的不同情况而设置的种种例外条款，如幼稚工业保护条款，则无疑是在追求实质公平方面的重要举措。不难看出，公平二字在这里只是站在世界自由贸易的立场上，为了防范内国政府封锁市场、设置贸易壁垒而要求其不得歧视外国商人和企业，如果内国政府对外国人提供越国民待遇，自然不在其公平观念力所能及的考虑范围了。不过，同样也是为

16、了加人，同样也是为了与所代表的世界经济发展趋势保持一致，公平二字的另一方面的含义却不能不引起内国政府的高度重视，这就是为内资企业创造一个公平的环境。使其有机会与外资企业平等竞争，为加入全球经济一体化创造条件。长期以来，我国在设计和制定涉外税收优惠法律制度时，一直重视吸引外资的流人，由于历史的原因，没有或很少从世界经济一体化、从我国经济加入世界经济的角度考虑问题，以出养进的外贸策略就很能说明这一点。而对外资实行优惠实质上就是对内资的歧视，推动外资流入的同时，也削弱了内资企业的对外竞争实力。所以，这实际上是一种促进外资融入我国经济、但却可能阻碍我国经济融人世界经济的税收政策。三、体制下中国外资税收

17、优惠法律制度的改革方向体制下中国外资税收优惠法律制度改革的基本方向是，取消外资税收的超国民待遇。实行内外完全一致的税收优惠法律制度，使内外资企业在平等的起点上公平竞争。无差别待遇是市场经济高度发展、国际经济联系日益密切的产物。市场主体法律地位平等是价值规律发挥作用的前提，只有机会均等公平竞争，才能最终使资源得到优化配置，实现效率的最大化。随着世界经济一体化进程的加快，资源越来越频繁地跨越国境而在世界范围内流动。国际投资、国际贸易、国际金融将各个国家越来越紧密地结成经济利益共同体。这就要求每个国家必须考虑市场机制如何在世界范围内有效发挥作用。任何超国民待遇的鼓励措施和次国民待遇的限制或禁止措施从

18、理论上讲都是背离市场经济要求的。无差别待遇在税法领域更具有特殊的意义。税法作为国家组织财政收入的主要手段，其最原始的功能是保障税款的征收入库，从而依法完成预算收入。与此同时，它还通过增减各纳税主体的所得和财产，调控国民经济有序运行。税率的高低、纳税环节的多寡、税前扣除的多少、折旧速度的快慢、税收优惠的程度，均可以作为刺激投资主体增减投资的信号。然而税法不可能也不应该替代或超越价值规律去解决一切经济问题，它只能顺应市场要求，在尊重经济规律的前提下，弥补市场机制的不足。市场经济高度发达的国家一向主张税收中性原则，即税法在保障聚积财富、满足公共开支的同时，尽量不干预或少干预企业和个人的经济决策过程，

19、不影响资源接市场机制的要求合理配置，只有当市场失灵时才借助税法予以矫正。按照这个原则，一般不给予外国投资者特殊的税收待遇，而是完全按国内企业的标准予以对待，既不歧视，也没有额外的税收优惠。我国目前虽然不是完全的市场经济国家，但市场经济是我国的改革目标，平等竞争、权利义务一致的观念同样应为我们所尊重。外资企业要求放松市场准入限制，放弃当地成分要求、出口实绩要求以及外汇平衡要求等，固然与市场经济和国民待遇的基本要求相契合，但是内资企业，特别是为国家财政承担主要义务、做出过重大贡献的国有企业，要求取消涉外企业在税收优惠方面的超国民待遇也无可厚非。由于税收优惠待遇方面的差别，使得内外资企业的距离越来越

20、大，难以做到公平竞争。不少行业的国有企业因为缺乏竞争力而相继为外资收购、兼并、控股，基本上为外资所垄断。对民族产业的发展构成了极大的威胁。外资税收优惠法律制度中超国民待遇的不合理性由此窥见一斑。实现税收优惠无差别待遇的理论前提还在于如何评价税收优惠在吸引外资中所起的作用。我们认为，税收优惠在影响外国投资流人的种种因素中只起次要的作用，影响外资的主要因素是在我国政局稳定、市场的发展和增长潜力、经济体制的类型，以及基础设施状况、法制环境等。就我国而言，改革开放之初，虽然经济基础薄弱，硬件设施条件和软件制度建设都不甚如人意，但我国政治稳定，经济发展，法制逐步健全，投资环境日益改善，所以才使得税收优惠

21、措施能够积极地发挥作用。再加之，涉外税收优惠制度发挥作用还必须考虑投资者母国以及引资竞争国的税法因素，特别是投资者回国后能否享受税收饶让待遇更是税收优惠能否真正使投资者受益的关键因素，这进一步加剧了税收优惠发挥效用的不确定性。可见，税收优惠对吸引外资的刺激作用是有限的。外国投资者看好一国的投资市场一般是出于综合性的多层次、多角度考虑，而不仅是税收优惠程度的高低。中国取消外资的超国民税收待遇，根据国家经济发展形势和产业发展需要，实行内外一致的税法制度以后，只要继续着力于改善宏观投资环境，以中国如此巨大的市场和经济增长空间，以及丰富的资源、廉价的劳动力成本，是不难吸引外资到中国投资的。四、体制下外

22、资税收优惠法律制度改革的具体途径目前，我国的外资税收优惠法律制度除出口导向类容易被归入出口补贴而与协议及补贴与反补贴措施相修外，其他的措施基本上都是赋予投资者的超国民税收待遇。这种做法虽然不会造成对外资企业的歧视，亦不为各国国内立法及双边、多边投资保护协定所反对或禁止，但从长远看不利于我国经济的持续健康发展。而内外资企业无差别税收待遇更符合市场经济条件下平等竞争和国际经济一体化的客观要求。有鉴于此，我国的外资税收优惠法律制度的改革对经济的发展和税收立法的完善有着积极的意义。1明确税收优惠立法权的主体，保证税收优惠措施的合法性。税收法定主义是税法领域至高无上的基本原则，它是一个国家税收法治程度的

23、衡量标准和努力方向，在某种程度上也是体制对税法的最高要求。因为只有坚持税收法定主义，才能保证各种有关国际贸易和投资的税法措施具有最大的权威性、确定性、稳定性和普遍性。按照税收法定主义的要求，征税主体、纳税人、征税对象、税目、税率等税法要素必须由最高立法机关以法律的形式加以规定，不仅如此，有关课税的对象的内容还必须明确肯定，不能含糊不清、无法适用，否则就会影响法律的效力。即使是授权行政机关立法，授权事项也只能限于个别具体的细节，不能在课税要素中留下空白或冲突并委托行政机关立法决定。而税收优惠无论形式如何，最终都是藉由减轻税负以达到刺激相关产业发展的目的，因此，不管是税收减免、加速折旧，还是税收豁

24、免、税前列支，抑或投资抵免、出口退税，都必然导致对原有税法要素的突破和修改。从这个意义上说，拥有税收优惠立法权的主体无疑只能是税收最高立法机关，负载税收优惠制度的文件也必须属于狭义的法律，行政法规、行政规章、地方性规章都无权涉及税收优惠立法权的行使，更遑论行政机关的内部规范性文件。不难看出，我国目前层出不穷的税收优惠制度与税收法定主义的要求相距太远，因为除了个人所得税法和外商投资企业与外国企业所得税法中所规定的税收优惠措施外，其余的一律都是由国务院及其下级机关制定的。如果有朝一日修改宪法时能够采纳税收法定主义的原则和要求，那么，毫无疑问，这些税收优惠措施，甚至包括除上列两部法律以外的所有税收法

25、规都将面临违宪的指控。当然，我们也十分清楚，税收法定主义所代表的税收法治在中国的实现还需要旷日持久的努力，然而它至少给我们指明了一个方向，税法应当顺时而进，不能背道而驰。因此，我们主张，当税收法定主义所内含的税收优惠立法权只能集中于最高立法机关的要求暂时无法实现时，退而求其次的做法是由国务院以行政法规的形式统一规定高新技术产业税收优惠措施的形式与内容，财政部与国家税务总局可以对这些优惠措施如何适用进行解释，但是同时应当接受合法性的审查，且不能对课税要素作出新的变更或修改，除此之外的任何机关都无权制定税收优惠措施，以维护和保障税法的权威。2改革税收管理体制，规范区域性税收优惠措施。中国1994年

26、分税制改革虽然触及了各级预算主体的税收收入划分，但这种做法还只限于既定税种的征收管理权，税收立法权仍然控制在中央。而地方税收立法权的走向与税收法定主义对谁行使区域性税收优惠立法权的选择息息相关。如果中国效法美国和加拿大等国，将地方政府建设成完全独立的预算主体，地方立法机关在宪法授予的权限范围内享受完全的税收管辖权和独立的税收立法权，那么，地方税收优惠权的主体也只能是地方立法机关。只不过这种模式与中国单一制的政体，中央集权的历史传统，以及加强中央宏观调控的现状有所冲突，即使是科学合理的，也只能作为一个远景发展目标。近期的改革方向不妨更多地采纳日本、韩国的有关地方税收立法权的相对保守的做法，即虽然

27、肯定分税制模式下的地方税收立法权，但这种权力必然由中央以地方税法等形式施加严格的限制，甚至可以考虑由中央立法机关对地方税的基本种类、课税要素直接立法，地方可以选择开征或不开征，并且课税要素在中央所规定的幅度范围内加以确定，就如目前的屠宰税、筵席税一样，以维护法律的统一实施。倘若如此，区域性税收优惠权绝大部分仍然是中央立法机关控制的，地方立法机关可以根据不同产业发展的情况在规定的范围内区别对待，以体现税收倾斜的政策意图。虽然我们也承认地方政府对地方税收拥有支配权，但是如果它们直接进行税收减免或采纳其它税收优惠方式，这仍然是有违税收法定原则的。因此，我们主张限制甚至取消当前地方政府的税收优惠权利，

28、以维护税法的尊严。为了照顾各个地方的实际情况，在国家税收管理体制未进行改革之前，不妨考虑着力完善先征后退制度，尽量提高工作效率，缩短退税期限，为高新技术企业的发展提供地方财政支持。3建立税收支出预算管理制度，提高税收优惠的效率。尽管税收支出所指无非是国家给予特定经济活动或特定纳税人的税收优惠，但从税收优惠到税收支出，并非是无谓的词汇变换，而是理论认识上的一次飞跃。它意味着税收不仅仅被作为政府取得财政收入的工具而存在着，税收还可以作为政府的一项支出计划，作为政府直接支出、信贷援助或其它政策工具的替代方案而存也的确，政府放弃本可以取得的税收，减少特定纳税人的应纳税额，同政府首先依法征税，然后再通过

29、财政支出将一部分税收收入返还给那些最需要援助的纳税人，并无本质的区别。所以，不加预算控制的税收支出不仅对税基造成侵蚀，而且给预算法带来缺漏，对社会政策也带来了压力，因此将税收优惠列入政府财政援助支出系列，与直接的财政支出一起，成为政府预算法案中不可或缺的内容，这不仅是完善国家预算支出法律制度的需要，同时也是更快地发展高新技术产业的一项行之有效的措施。不难看出，建立税收支出预算制度有利于加强人大和公众对各种税收优惠的控制，增加国家财政收入，减少不必要的税款流失，使更多的资金支出和更大的优惠力度可以使用在国家优先发展的高新技术产业上；有利于政府在税收支出与财政直接支出之间进行比较，选择较为恰当或最

30、佳的财政援助形式，使高新技术产业的发展得到更有效的税收支持；同时还有利于正确评价各种税收优惠形式的实际效果，优化税收支出管理，提高减免税金的使用效益。由于税收支出预算对人员技能、统计技术的要求很高，需要税务部门投入相当的人力和物力，而我国目前缺乏这方面的实践经验，因此只能采取由简到繁。分段进行的模式。不妨先从高新技术产业税收优惠开始试点，待经验积累到定程度和条件成熟后，再向其它部门和行业推广，最终编制全面的税收支出统一账户，纳入国家预算程序，实行完整的税收支出预算控制。4在统一税法的基础上统一税收优惠，保障内外资企业法律地位平等。造成内外资企业税负不均的主要原因是涉外企业的税收优惠泛滥，优惠的

31、深度和广度远远超过内资企业。而造成这种现象的根源在于我国在企业所得税及其他一些小税种方面对内外企业分别立法，因法律规定的内容不一致才形成了内外有别的局面。如内资企业适用企业所得税暂行条例，而外资企业则适用外商投资企业与外国企业所得税法，两部法律在税率、税基以及减免税措施方面均不一致；内资企业须缴纳城市建设维护税和固定资产投资方向调节税，而外资企业却无须负担；内资企业征收房产税，外资企业征收城市房地产税，两者稍有差异。所以，只有先逐步统一税种法，消除税收优惠差别待遇的根源，统一税收优惠法律制度才有成功的希望。无疑，今后我国仍将根据国情对需要重点发展的产业和需要照顾的中西部地区通过税收优惠予以激励和促进。只要着重市场规律，这种措施都是必要的，并且定能够起到宏观调控经济的目