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1、财政学案例教学第三章公共财政支出第一节公共财政支出概论第三章公共财政支出第一节财政支出概述一、公共财政支出规模扩张公共财政支出，是公共部门为从事经济活动所消耗的一切费用的总和。因此，公共支出规模反映出公共部门从事经济活动的范围。由于公共支出是社会总需求的重要组成部分，税收又是公共支出的补偿来源，因而公共支出规模会对经济运行产生很大的影响。1 、 公共支出最优规模的局部均衡分析2、公共支出最优规模的一般均衡分析3、 公共支出规模扩张（1） 公共支出增长：需求角度的解释 政府活动扩张理论 梯度渐进增长理论 发展阶段增长理论（2） 公共支出增长：供给角度的解释 非均衡增长理论 官僚垄断理论二、 公共

2、支出规模控制1、预算监管制度2 、零基预算制度3 、政府采购制度政府采购又称公共采购，是指各级政府及其所属单位以公开招投标为主要方式，从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。三、公共支出结构分析 公共支出结构是指各类公共支出项目在总支出中的构成及其比例。1、购买性支出与转移性支出购买性支出又称消耗性支出，是指公共部门购买商品和劳务的支出，如行政管理支出、基础设施投资支出等。转移支出是公共部门对私人部门的补助支出，如失业救济金、企业补助金等。2、 经常支出与资本支出 经常支出是维持公共部门运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。资本支出是用于购买或生产使用

3、年限在一年以上的耐久品所需的支出。如用于道路、办公楼建设的支出，用于购买汽车、复印机等办公设备的支出。案例 一案例名称：广东省的预算透明度有多高 析论人大对政府预算的监督案例来源：根据南方日报2003年1月16日及钱江晚报2009年10月25日的报道编写案例内容：预算透明度是公民知情权发展的结果。知情权对政务公开的要求，直接产生对政府财政预算透明度的要求。2001 年，国际货币基金组织（IMF）推出了财政透明度手册修订版，对财政预算透明度进行了一般性的总结与规范，并提出了政府预算财政透明度的四项基本要求：对政府作用和责任的澄清、公众获得信息的难易程度、预算编制执行和报告的公开与对真实性的独立保

4、证。为了推动各成员国提高财政预算透明度的工作，国际货币基金组织总结相关经验，发表了财政透明度良好行为准则和财政透明度问卷。这为我们分析财政预算透明度状况、进行相关政策设计提供了一个有用的工具。多年来，各级政府向人大递交的预算报告很简单。但是，广东省在提高预算透明度方面一直走在前面。2001年政府首次向省人大提交部门预算，但只涉及7个部门；2002年扩展到27个部门；2003年提交的省级部门预算单位预算表有3厘米厚，605页，公开了102个单位220亿元的资金。案例分析： 早就听说国外的政府递交给议会审议的预算十分详尽。德国预算收支科目由机构科目、职能科目、种类科目和复式科目等4个系统组成，从不

5、同角度较具体、详尽地把各种财政性收支项目都纳人预算范围之内。巴伐利亚州财政部的专家说，州预算的科目达15000多个，编成的预算有5000个页码，一部预算有10英寸厚。 多年来，人大代表手中的预算报告只有几页纸，由于项目不细，透明度很低。在“类、款、项、目”4级预算草案科目中，不少只列到“类”一级。一“类”资金可能高达几亿元，这几亿元资金怎么用一点都不明确，现在部门预算编到“项”，有些支出还详尽到最基层“目”，而有些“目”级资金只有近万元。 广东省2003年的部门预算报告多达600多页，100多个部门每个单位的开支一目了然。比如，预算报告中所说的某单位办公楼维修费，清楚标明是“50万的经费拨款”

6、，还列出了100多字的用款说明。 由于透明度高，一些人大代表就有可能对预算支出提出异议。按照部门预算提供的数字，省府办公厅的支出中，省育才幼儿园一园的拨款经费是8122万元，用于人员支出563万元；省育才幼儿园二园的拨款经费为5922万元，用于人员支出为4372万元。有代表说，政府为什么花那么多钱用于幼儿园的建设现在连部门的后勤都交给社会办了，机关幼儿园也早该交给社会办了。该由社会办的，政府就不要大包大揽了。财政给机关幼儿园投入太多是不合理的。因为幼儿教育不属于义务教育范围，属于准公共产品，既可以由市场提供，也可以由政府提供。在财力不允许的情况下，就不必给幼儿教育拨款。按照公共财政的要求，政府

7、的钱应该投向纳税人普遍受益的公共产品，如义务教育、环境保护等。给政府机关幼儿园投入过多的资金，只有公务员的孩子享受到，这是不公平的。 公共财政学认为，预算要遵循完整性、年度性、可靠性、公开性等原则。广东省努力提高预算透明度，这是一大进步。尽管如此，广东省的预算表仍有一些不足，比如怎样用钱列得很清楚，但这样花钱是否合理却无从得知。比如搞装修要花那么多钱，但装修是防爆用的还是防盗用的，没有作具体说明。另外，预算报告上清晰地印着“秘密，会后回收”的字样。实际上，部门预算不应该作为秘密，除了向人大代表公开外，还应该向社会公开，纳税人有权知道政府怎么花钱。只有向社会公开，政府才能受到更有效的监督。由于人

8、大代表来自于不同行业，预算工作很专业，一些代表看不懂预算报告，有的甚至连预算的概念都不懂。为了让人大代表更好地监督预算，建议成立专门的预算审议委员会，专门审议预算。2009年10月25日广州财政局网上“晒账”(即公布账目)轰动全国、引发各方热议。尽管有声音提出账本看不懂难以监督、较关注的项目并没列出，但“晒账”在观念、制度上的突破，使事件形式、意义远大于内容，更多赞声：“晒账”，看不懂也是进步。广州市财政局网上公开年度“账本”，一百一十四个政府部门预算均可免费下载。该局网站浏览量从月积三万骤增至半天四万人次访问，一度被“挤瘫”。这是中国内地城市首次将政府“账本”完全摊在阳光下，大批市民“上网查

9、账”。此次公开账目的内容庞大而详细，涉及财政资金超过两百亿元人民币。这些钱政府各职能部门都是怎样花的、花在哪些地方、是否合理这个“账本”基本可以解答。这是观念突破和制度改善，广州的政务公开向前迈了一大步，值得全国推广。案例二案例名称：交警支队收费混乱说明什么 析论对规费和罚款的财政监督案例来源：根据财政部门提供的资料改写 案例内容： 2000年，某市公安交警支队收取各种交通规费收入和罚没收入487万元。2001年财政部门对该交警支队的收费和罚款情况进行检查，发现了不少问题。一是罚款决定与罚款收缴没有分离。交警既持票开票，又收罚金，过一段时间后再将罚金交到单位财务部门。有的交警手持罚没单据25本

10、，涉及金额25万元，时间跨度长达18个月。二是下达收费和罚款指标。每年年初就根据本单位支出预算确定全年收费、罚款数额，并以指标形式分解到基层单位和交警头上。每月内勤罚款800元，外勤罚款2万元，超额完成任务者，给予一定的奖励。三是乱设收费项目。如通行证费、照相复印费、固定牌架费等，20002001年共收取21万元。四是资金管理混乱。规费和罚没收入没有专门设立账户单独核算，而是与正常经费和返还的规费混杂在一起。 案例分析： 某市公安交警支队收费混乱，至少可以说明以下几点： 一要充分保证执法部门的正常经费。有些地方，财政收入有限，而供养人员很多，执法部门与行政部门一样，正常的经费严重不足。财政部门

11、在编制预算时，对于有规费和罚没收人的部门，不给预算经费或者只给人员经费和办案经费，不足部分从规费和罚没收人中弥补。这样一来，完成收费、罚款任务就成为保障执法部门人员经费和公用经费的重要途径。执法部门往往过于注重一线的收费、罚款，而对于内部财务、票据管理不很重视，没有建立严格的规章制度。所以，要完善部门预算，保障单位经费。各级财政要在预算安排上对执法部门的经费优先保证，决不给截留规费和罚没收入留下任何借口。 二要完善“收支两条线”管理办法。按规定，罚没收入必须实行罚款决定与罚款收缴分离。而在实际工作中，特别是在县、乡，执行这一规定不太现实，限于人力，执法人员不得不一边开票一边收款。所以，对于不同

12、地域的执法部门，要根据实际情况，采取不同的“收支两条线”管理办法。如县级以上的城市，罚款决定与罚款收缴坚决分离；县级以下的地域可适当放宽，但必须在规定时间内将款项缴人国库或财政专户。三要加强对规费和罚没收入的监督。规费是公共部门为单位和个人提供特定服务时收取的手续费和工本费，一般以公共部门提供特定服务的成本补偿为原则；罚款是公共部门对违法行为者所收取的款项，罚款多少取决于违法的程度及公共利益受损的程度。按照现行的财政制度，规费和罚没收入不直接纳入政府预算管理，这样，就在一定程度上“逃避”了包括人大和媒体在内的监督。由于体制惯性使然，目前把所有规费和罚没收入全部纳入政府预算存在一定的困难。但是，

13、要加强人大和媒体对收费和罚款在项目、标准、用途等方面的监督。虽然规费和罚没收入仍游离于预算之外，只要受到有效的监督，管理混乱的现象同样能避免。案例三案例名称：预算中挤出“水分”5600万元说明什么 析论虚报预算经费的原因案例来源：根据南方周末2003年11月20日张立的文章改写案例内容：2003年10月26日，深圳市政府办公厅发出公文，在全市范围内通报批评少年宫虚报预算经费的做法。市少年宫向市财政申请购置费及开办费759709万元，经审核后实际为1966089万元，共计核减563100l万元，核减率高达7412。 案例分析：从市政府的通报中可以看出，7600万元中，有3000万元的经费涉及到科

14、技展览、实验室、教学设备、舞台设备、大型广告宣传屏、广场雕塑等，财政局认为这些属于基建支出，应由市发展计划局安排。有2000万元属于日常运行费用，应由预算列支，但数额要大大压缩。对于安全设施的经费予以保障；对于桌椅等设施，要降低配备标准。少年宫人员编制数为200人，实际在编40人，但以200人的额度予以申请，这是虚报的。水电以及物管等开支多数达百万元，财政局建议将可市场化经营的部门和项目，如环幕影院、少儿剧场、室外大型广告项目，以招标的形式委托经营，用收入来弥补支出。剩下的还有2600万元中，还有“水分”可挤。如价值90多万元的科普流动车购置计划被市财政局否决了。 市少年宫筹建于1998年，坐

15、落在莲花山下，耗资538亿元，当时作为重点文化工程之一建造，设计别致，气势恢宏，是市民眼里的新世纪形象工程。照理说，不是经费十分紧缺的单位。但是，在编制预算时总是尽量多报，然后让财政部门砍削。实际上，这已经是公开的秘密。有个形象的说法，叫做“头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀”。 少年宫虚报预算经费事件，给人们两点启示： 一是政府财力过于分散。少年宫有关人员明白，如果3000万元的经费直接向发展计划局要，则需要申请增加基建投资，这种性质的报告很难批，因为属于突破投资规划。最好的办法是以购置费的名义，向财政局打报告，通过的可能性比较大。如果被财政局否决，再转向计划发展局申请。可见，行为的背后是财政局和计

16、划发展局都掌管一定数量的公共经费，而且都有权审批。据了解，为了保持城市建设的高投入，计划发展局享受“切块”政策，每年有几十亿元专项资金由该局用于城市建设。但这种制度安排留下了钻“空子”的余地。 二是预算制度不够完善。政府预算不仅仅是一个财政问题，它涉及到了民众纳税与政府提供公共产品之间的内在关系。人们对政府怎么花钱进行有力的监督，这是现代政治的基本要求。现行的预算法存在一个很大的缺陷，即对预算失误，没有作任何追究与处罚的规定。从资金的审批、拨付到使用，任何人无须承担法律责任，这就导致部门敢开口、有权力的敢批、拿到钱的敢用。 按法律规定，政府预算必须经过人代会批准，预算的调整，也必须经财政部门提

17、出，人大常委会审批。在这个框架下，政府无权批准财政的具体支出，财政部门也仅仅是预算的具体执行机构。现在政府可以改变预算，根子在于缺乏强有力的预算监督，要将人大对政府财政的监督，由程序性监督，转为实质性监督。国外的议会，财政监督是一项日常工作，例如美国国会的会计局有2500人之多，还有预算委员会、拨款委员会等机构，大额的拨款支出，还需进行议会辩论和投票。目前，广东省财政厅正与省人大实行计算机联网，这是一个好的开端。 案例四案例名称：公车成“用公款购买的私车”源于何因案例来源：根据2006年10月26日星期四中国经济时报孙立忠、2010年05月31日华山的文章及北京晚报2011年3月27日 达殊文

18、章编写案例内容：今年国庆黄金周，江苏省某县级市的公务员小黄（化名）去邻近一个地级市旅游，顺便看望在该市某局任局长的专车司机的叔叔老黄（化名）。小黄待了两天，老黄都忙得早出晚归，他竟没能和叔叔说上几句话。在老黄的概念中，公车，就是“用公款购买的私车”：送局长与家人四处旅游、饭局；接局长的孙子上、下学；连局长公子的驾驶技术，也是老黄带他到城外荒地，花了两个月时间练出来的。“屁股底下一座楼”是某些地方百姓对官员“坐骑”的一个形象比喻。由于相关制度存在着诸多问题，公务车在某种程度上也成了激化政府官员与普通百姓矛盾的“导火线”。“公务车改革”已是老生常谈，虽然近几年各地政府纷纷出台改革措施，但令人喝彩者

19、鲜见。公务车改革为何这么难什么样的方式才是最佳的改革方式案例分析：老黄对于公车所下的定义可谓精辟，深合中国的国情。他在国庆七天长假中一天不得空闲的忙碌，正是对其所下定义的论证：接送局长好朋友的儿子结婚；把去旅游的局长公子一家三口送到机场，后又去机场接回；分别到邻近城市接局长的父母、妹妹来该市过节，后又分别送回；陪局长夫妇及其父母到城里购物；陪局长送礼；送局长去酒店为其他领导接风，半夜送回七天不可开交，公车用来干的都是私事。据了解，目前各地政府采购汽车的数量每年都在以超过的速度递增，汽车采购在政府采购总体支出中仍占有较大份额。年，我国政府采购规模达亿元，其中汽车采购额就高达亿元。以浙江省为例，现

20、有公车不少于万辆，按最低标准估算，每辆车每年更新费用万元，一年更新费用便达亿元。此外，每年新增一万辆车又是亿元。每辆车每年司机工资、福利、油耗、修理、保险、养路、洞桥费，以万元计，又是亿元。这三项合计亿元，相当于浙江全省年财政支出的。另据资料显示，“八五”期间，全国公车耗资亿元，年递增，大大超过了的增长速度。据保守统计，我国公车目前已达万辆，每年用在公车上的开支达亿元。另一方面，公车的过度使用也是造成城市交通拥堵的主要原因。在北京市行驶的车辆中，除出租车外，公车动态占有的道路资源是私车的倍。全国政协的一项调查表明，有些公车出行只三分之一用于公事，其余都是访友、旅游、送子女上学等私事；公车的另一

21、大腐败是在修车和油料费中拿回扣，成为财政开支的“无底洞”，公车私用损失的不仅是国家财产，还有执政党的形象和公信力。何以出现如此的不堪呢最根本的一点是对于公车私用不可监督。因为公车使用者和公众之间存在信息不对称是必然的，人们不可能对每一辆公车的使用状态都了如指掌，作出是公用还是私用的判断就更难，如此一来，人民监督的汪洋大海也难奈其何。对于不可监督的公车私用，无论是暗访曝光也好，还是节日封存也好，抑或是公布举报电话也好，都不能从根本上解决问题，种种努力也已经被证明是徒劳的。也正因为不可监督，现行的公车制度，实际上就是一种鼓励浪费的制度，既然不私用白不私用，私用了也白私用，那有机会私用者就必然想尽可

22、能多地私用，反正一切都有公款埋单。表现出来，就是能坐车的时候决不跑着，不能坐车的时候也要创造条件坐，而且车越豪华越好，排气量再大也不在乎。所以，用于公车的支出必然日益呈现膨胀之势。既然不可监督，那么要减少乃至杜绝巨额的糜费，解决的办法就只能是取消公车。但在中国当前的制度条件下，实施公车改革取消公车发放交通补贴之后，仍存在一个不可监督的问题，那就是某些官员完全可以将养车的费用通过招待费等形式报销在当前各单位小金库泛滥，预算监督乏力，官员公务消费极不透明，如何报销、如何花钱通常是领导一枝笔签了算的情况下，“用公款购买的私车”很有可能转化为“用公款养的私车”。不久前湖南省财政厅综合处向媒体透露，公务

23、用车制度改革继在郴州资兴市试点后，将在全省范围内推行，改革重点是对公务用车实行货币化补贴。纵观全国，近几年来，不少省市地区都开始着手进行公车改革，改革的主要方式就是职务消费货币化，把公车拍卖，对公务员按级别发给一定的交通补贴。对于这种改革方式，有人认为公车改革货币化能大幅度降低财政支出，值得提倡。也有人认为公车改革货币化可能带来很多新的问题，甚至产生新的腐败。今年月份，云南昆明的车革方案“亮相”引发当地舆论一片哗然，其内容是：取消公车，按行政级别发放车改补贴，补贴标准为：副厅级月补助元，正处级元，副处元，正科元，副科元，科员元。对于一个城镇居民人均收入不过元、低保和最低工资分别仅为元、元的西部

24、地区城市来说，这个补贴金额无疑十分“扎眼”。其实，近几年的公车“货币化”改革方案都不同程度地引起了民众的质疑与非议。究其原因，是由于这类“方案”的制订和实施都掌握在各级官员手中，而这些所谓的“改革”又都是以确保公务员阶层的既得利益为出发点的。作为改革支付成本的纳税人，却没有任何的话语权。这样的“改革”当然不会“公正、公平”，引起“轩然大波”也就在情理之中。专家们也对货币化改革表示了否定。公务用车的经费如果进入私人口袋，就会有很多说不清的问题，这笔钱算什么交不交税交税的话，有人说不是个人所得，可是不交税，他实际上就是个人所得。用货币来进行分配，是不合理的，也不合法。从经济学角度讲，也没有任何依据

25、。此外，有些专家还特别指出补贴按级分配存在不合理的问题。货币化实际上是一种按职权的高低来分配，是一种不合理不合法的分配，谁有权利，谁的职位高，就可以得到更多的补助。公车改革最根本的一点就是走法制化道路。通过立法来规范公车的购买、管理和使用。此外，专家们还提出了一个本票制的观点，也就是不发钱发票，根据公务实际情况，用本票来进行报销。而且可以设计一个方案，比如使用公车的人一年之内节约多少，可以按照一定的比例，给予一定的奖励。他们认为，使用本票制的好处是，不是按权利，而是按需要来分配公务车的费用。因为有的人，官职不一定很高，但是使用公车的频率比较高，如果使用本票制，他就不会受到影响。还有更重要的一点

26、就是，公务车的费用不会进到私人的口袋里。杭州车改：从2010年1月1日起，杭州市第二批市级机关单位加入了公车改革行列，新一轮车改启动。参加车改的单位，取消公车，按级别发放车贴，车贴打入公务员市民卡，只能用于与公务交通有关的支出。杭州这次车改的政策和自去年5月1日起杭州市级机关首批20家单位进行的公车改革基本一样：一律取消公务用车，所涉车改单位公车一部分向社会公开拍卖，一部分用于组建机关服务车队，司机妥善分流；所有在编、在职、在岗人员全部参加车改，按级别发放车贴；公务用车可向市级机关公务用车服务中心提前预约租用，或自行解决；车改单位工作人员在车贴使用区域从事公务活动不再报销交通费。杭州车改实行按

27、级别发放车贴，被称为“货币化车改”。车改车贴标准分两大类：一类是一般的市级机关，依照实际工作职务层级共划分为9个档级，最高的是正职局长(副厅级)，每月2600元，最低的是科员、办事员及其他人员，每月300元。另一类是专司执法监察、稽查等职能的部门，适当减少档次、缩小级差，共分为7个档级，最高的依然是正职局长(副厅级)2600元，处级以下每月600元。允许这些车改单位在不突破车贴总额的前提下，根据同一职级不同岗位或同一岗位不同公务活动范围和频率，自行确定处级(不含)以下个人公务用车补贴标准，并报市车改办备案。杭州参加车改的公务员发放的车贴，每月全部直接打入公务员市民卡，卡内车贴金额只能用于与公务

28、交通有关的支出，如用于向服务中心叫车后刷卡付费，公交车、出租车、加油站、车辆年检、车辆保险等。除此之外，不能取现，也不能在商场、超市等地消费.据杭州相关部门统计，西湖、江干、拱墅、余杭等七区在实行车改前，公车费用为万元，车改后实际开支为万元，下降38%。参加杭州第一批车改的有市委统战部、市财政局、市城管执法局等20家单位，一共取消了230多辆公车，车贴费用比车改前公车开支下降了32%。杭州市车改办在车改前做过测算，市级机关现在一辆公车包括司机在内的费用一年约为10万元，一年公车开支为亿元。按照目前方案规定的车贴标准测算，车改后财政支付仅需万元，财政节约率近50%。香港公车使用情况：香港拥有近1

29、7万公务员，目前约有公务用车6777辆（2009年统计）。香港公务用车管理有一套严格规范的法律制度。香港财经及库务局下属的物流服务署统一负责政府车辆的采购配置、运行监管和专职司机的管理工作，政府各个部门负责配置本部门政府车辆的保管和使用，并随时将车辆运行情况上报给物流服务署，形成了一个职责明确、精干高效的政府车辆管理体系。 更重要的是香港拥有一支廉洁奉公、遵纪守法的公务员队伍，各级公务员自觉遵守有关规定，这是任何制度或规章得以执行的根本保证。 享受“特权”者仅三四十人：港府首长级以上官员大约1200人左右，占全体公务员不到1%，属于港府的精英层。他们在公车使用上享有比较优厚待遇，但标准公开透明

30、。对高官配车和用车的规定是： 终审法院首席法官、行政会议当然成员（主要有：政务司司长、财政司司长、律政司司长、决策局局长）配置专车，免费使用，用途不限；首长薪级表7点或更高薪级（现最高薪级为8点）官员，不配置专车，但可免费使用本部门车辆（条件为：有车可用，下同），用途不限； 香港配有专车的最高级别官员约在20人左右，按照规定可配置贵宾车，在公车使用上不仅免费使用，并且不限用途。但最高级官员公车车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，实际上公车私用受到无形的制约。任何配置在部门的公车都不能成为首长的专车，公车私用的特权随级别下降而递减。 公车办私事限制严格。一般职级公务员是指首长级

31、以下，薪级表1-56点的公务员。 因公使用公车的原则有三条：第一，按照需要原则。例如，从一个办公地点到另一个办公地点没有方便的公共交通可以利用，或者需要携带大量的仪器、设备的，经部门首长批准，可以使用公车。第二，合乎经济效益原则。按照这个原则，各部门负责公车管理的运输主管一般都要求公务员尽可能优先选择便宜的公共交通，或租用价格低廉的商业服务车辆完成公务活动。但对使用的士等费用较高的交通工具有限制性规定。第三，非专用原则。总务规例规定：配置在政府各个部门的公车非部门首长的专车。公车首先要保证该部门的公务需要。 一般职级公务员只有在特殊情况下可以有偿或免费使用公车上下班或办理私人事务。一是由于公共

32、交通工具不足无法利用；二是获准赴海外公干人员，往返住所与离入境地点；三是因工作需要搬家等私人事务；四是因居住地偏远和附近没有幼儿园，确需使用公车接送子女上学等。 香港公务员因执行公务乘用公共交通所发生的费用，经部门领导同意，符合有关规定才可以申领交通津贴（返还已支付之费用）。一是往返住所及工作地点，可申领部分交通津贴。这种情况一般是上级因工作需要安排公务员住在较偏远的地方，但自己选择居住偏远地区的情况除外；二是往返两个工作地点，或者由执行任务的外勤工作地点返回住所。可申领全部交通津贴；三是因紧急事故奉召由住所前往办事地点，然后返回住所，可以申领全部交通津贴。公车管理制度特色：第一，规章制度健全。总务规例对政府车辆采购、公车运行管理、首长用车规定、私用公车规定、部门之间协调使用公车、