开发区管委会管理中存在的问题研究和机制完善对策Word文档格式.docx

1、根据政府权力在开发区管理工作中的介入程度对我国的各级开发区进行分析，即按照开发区的行政管理职能与经营管理职能在政府力量与企业力量之间的配比关系，其管理体制可以归纳为以下三种基本类型:（一）行政主导型管理体制所谓行政主导型管理体制，也就是在开发区的管理中，突出强调政府行政部门在开发区管理中的主导作用，由所在地区的地方政府或政府业务部门进行直接管理。这种管理模式的特点是，初期开发区管委会兼具管理者与开发商的双重功能，开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。开发成功后开发区管委会又兼具管理者和服务商的双重职能。此类开发区设立管委会，管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，

2、为入区企业提供服务，同时还拥有一定的行政审批权。管委会作为政府的派出机构，代表派出政府对开发区开发建设的全过程进行高度集中统一封闭管理。开发区的教育、文化、卫生、体育、公安、民政、计划生育等社会事务由相关地方政府管理。政府各职能部门不再直接管理开发区的开发建设，只是对开发区设置的对口部门进行业务指导。封闭管理模式的特点是开发区管委会没有相关区域行政管理权限，开发建设的管理与社会事务的管理相分离。如大连、重庆等经济技术开发区就是采用了此种管理模式。在此种管理体制下，还有一种开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一个班子，其内设机构基本保持原行政区管

3、理机构的编制和职能。这种模式主要适用于把整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如青岛黄岛开发区等都是这种模式，政府管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。还有，上海浦东开发区管委会直接转为浦东行政区政府，等等。（二）“公司制”管理体制“公司制”管理体制又称为企业法人型管理模式或无管委会管理模式。这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者。在这种模式中，开发区的管理机构本身是公司性质的单位，一般不设立开发区管委会，开发主体不是一级行政组织，也不是政府的派出机构，而是由设立的各类开发公司，作为经济法人来规划、投资开发和管理一个开发区，其承担了部分政府职能，如协调职

4、能等。从严格意义上讲，企业法人型是一种完全用经济组织方式管理开发区的体制模式，此类开发区不具备行政管理职能，在该模式中政府权力对开发区管理的介入程度最低。开发公司对所在地方政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等六种职能，而开发区的其他管理事务，如劳动人事、财务税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。这种体制首创于蛇口，也称之为“蛇口模式”。上海的潜河径、虹桥开发区，以及洋浦开发区和浙江省的宁波大榭开发区也采取这种模式。（三）混合型管理体制混合型管理体制是介于行政主导型和公司制管理模式之间的一种管理体制，或者是采用两者结合的方式来管理开发区

5、的一种管理模式，也称半政府型管理模式。混合型管理模式在我国又有政企合一和政企分开两种具体的模式。政企合一型管理模式类似地方的行政管理模式，它是在管委会下设立一个发展总公司。管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而下设的发展总公司一般负责开发区内的基础设施建设，这种发展总公司虽然是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。管委会和总公司在人员设置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常是互相兼任，即是通常所说的“两块牌子，一套班子”。在这种管理模式中，政府负责行政事务的管理，由企业来承担开发和服务的功能。这一模式试图将服务型的机构设置和管理手段与行政型的机构设置和管理手段相结合，从而在

6、发挥行政管理优势的同时，强调服务的功能，强调经济、科技、教育的有机结合，为企业的发展创造良好的生存发展的环境和条件。江苏南通开发区就是采用的此种模式。在政企分开型管理模式下，管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职权，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发区的所有公司（包括总公司和专业公司）作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。目前我国有不少开发区采用政企分开管理模式。如苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，由中新合资开发公司负责开发经营。（四）管理委员会制是开发区的基本管

7、理模式我国的经济功能区发展过程中，上述三种管理模式都有实践，每种模式都表现出其优点与弊端。且从世界范围的一些功能区的管理模式来看，也分为政府管理、企业管理和两者混合管理等几种模式。从国内外经济功能区运营的历史经验来看，在功能区创建初期，欧美国家主要采取公司管理形式，政府仅从政策、法规上进行控制；而亚洲一些国家和地区则以政府管理为主，经济组织一般不参与管理。当功能区进入成熟阶段，并具有一定规模之后，开始采取政企共管的管理模式，即混合管理模式。从理论上讲，混合管理模式较完备，更具优越性，经济功能区既能得到政府的扶持，又能发挥企业的积极性。但在目前来看，我国经济功能区管理模式运行中管理效率最高，权威

8、性最强，应用最广的还可能是第一种模式管委会模式。这是由我国目前的国情和开发区建设现状决定的。二、呼和浩特金川开发区管委会管理存在的问题（一）呼和浩特金川开发区管委会管理存在的问题1.管理权限范围模糊呼和浩特金川开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，缺乏刚性机制约束。2.职能权限授权不足在一些具体的行政管理活动中，呼和浩特金川开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致本来一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发

9、区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。比如，大多数开发区管委会不能独自完成企业审批制向企业登记制的转化，不能根据企业需要办理登记的前置审批，不能决定适当放宽以专利等无形资产作为资本出资的比例，不能自主落实高新技术企业注册资本的分期到位等等。这就必然制约开发区的快速发展。3.权力运作较为随意一方面，对于呼和浩特金川开发区管委会的机构设置、人员编制等问题没有严格规定，即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾；另一方面，管委会领导体制、决策机制缺失，是首长负责制还是集体负责制不清楚；决策细节、程序等方面更是空白，以至决策失误、经济损失后无人承担责任。（二）呼和浩特金川开发区管委会管理存在问

10、题的成因1.呼和浩特金川开发区管委会行政主体资格缺乏全国性法律认定当前，我国开发区管委会的性质到底是什么，一直未得以明确。其身份总体上较为模糊，如它不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机关，不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织。但是无一例外各开发区管委会又切实履行着上述机构的所有职能。之所以如此，这与开发区管委会缺乏全国性法律的认定有关。虽然我国各开发区所在省（直辖市、自治区）人大制定了开发区运行和管理暂行规定等地方性法规和管理条例，但开发区管委会的行政主体性质、地位和权限，一直缺乏全国性法律规定，迄今尚未颁布开发区法。由于法律权威性不够，一方面容易与我国行政管理体制存在摩擦

11、，另一方面，一些较为关键的管理权限并未真正下放给开发区，故在实际运作中存在诸多困难。2.政府社会服务职能缺位对开发区而言，母城区政府机构理应承担相关社会管理责任。但由于未能充分明确政府在开发区的职能，结果政府行使了过多的行政管理职能，而社会服务职能相对缺失。尤其是随着开发区规模的扩大，政府越来越“关注”开发区的发展，表现为政府各部门将开发区企业纳入检查评比指导范围，加强对企业的业务管理，并且还将触角延伸到区内中介组织，改变本来符合市场经济要求的做法，管了不该管也管不好的事项，降低效率，滋生腐败；而一些本来由政府管理的社会事务，如教育、治安、社会保障等却未能及时到位。这样，政府社会服务职能的缺位

12、难以保证开发区管委会的高效运转，影响了开发区的行政管理效能。3.社会中介组织发育不健全社会服务的提供和社会中介组织机构的成长，是与市场经济紧密相联的。一般而言，市场经济较为发达的国家，社会中介机构较为健全，社会服务较为全面。而我国政府习惯于扮演“中心人”的角色，习惯于包揽社会经济生活的方方面面，没有社会中介组织发展的空间。虽然我国政府不断减少和解除国家对社会和经济生活的控制，但当前社会中介组织的建立和社会服务的提供还很不健全，它们在产业发展、企业管理、投融资服务、社会服务等方面的积极作用尚未得到充分发挥。社会中介组织的现状以及政府社会服务职能的缺位，迫使开发区管委会职能越位，增加了社会服务职能

13、而降低了行政效率。三、呼和浩特金川开发区管委会创新管理对策基于以上分析，强化呼和浩特金川开发区管委会的管理职能，要加强开发区管理体制的法制建设，加强开发区的公共服务职能建设，强化政府社会服务职能，并积极扶持社会中介组织的发展。（一）加强金川开发区管委会的组织管理创新上级政府通过授权产生行政派出组织，并在授 “权”的同时，担负起对派出组织管理相应的 “责”，实现上级派出单位与派出组织间行政派出的管理模式，而这种管理模式本身是通过上下级政府间的授权产生的，而授权的大小更是根据管理需要可以适度进行调整。因此，行政派出模式下的开发区管委会较之于一般政府行政组织而言，更具有独立性与灵活性的特点，从而为新

14、形势下政府组织管理的创新提供良好的实验平台。开发区是政府为发展区域经济在现有辖区范围再次开辟出来的一块 “特区”。开发区管委会作为政府的行政派出组织与所在辖区政府相互独立，并奉行 “谁派出对谁负责”的管理原则。组织管理的独立性与灵活性，使得行政派出模式下的开发区管委会内设机构更加具有弹性，便于根据需要进行灵活调整，在组织运作与管理上便于沟通与协调，有助于提高组织运作与管理的效能。同时，辖区政府对行政派出组织的活动有权进行监督。如，横琴新区管委会作为广东省政府的行政派出机构，由省政府通过授权的形式交由珠海市政府进行管理。因此，横琴新区管委会作为珠海市最为精简的副厅级部门，主要由上级派出单位广东省

15、政府管理，同时，所在地珠海市政府对其行为负有监督权利。横琴新区管委会为 “建设 精简高效、无缝隙服务型政府，实现与粤港澳和珠海的无缝对接，遵循属地管理原则实现纵向扁平化管理，横向 紧凑型大部制改革。按决策、行、监督既相分开又相分离，责、权、利相统一的原则进行具体的制度设计，实现精细化管理，完善公共服务平台建设”，成为当前我国政府组织管理创新的生动典范。（二）加强金川开发区管委会的人员管理创新由于行政派出授权的灵活性，政府可以按照管理需要调整授权，从而根据新时期面临的新问题进行管理创新。“部门的型式是动态的，即不是固定不变的。在行政管理目前的规模、复杂性和政治环境的条件下，要寻求一个通用的分工原

16、则是注定会失败的。”行政派出模式可以对部门内部人员进行弹性化调整，从而对于政府人员的管理更具灵活性。开发区管委会作为改革开放以来我国政府发展区域经济的产物，本身就是新生事物。由于各地人口、地理、环境、经济发展等诸多要素的不同，导致上级派出单位对不同地区的开发区管委会授予的权限不同。各级地方政府根据管理需求授权，通过授权的大小灵活实现不同区域的管理。对于情况特殊地区的管委会可以通过高级别、高授权的方式，扩大管委会管理权限。如，上海浦东新区管委会和天津滨海新区管委会由于面积、人口、功能较之于一般地区更大、更复杂，因此被授予副省级级别，分别代表上海市和天津市行使行政管理权限，从而有助于其在各自辖区范

17、围内各个行政区、功能区之间的协调、运作，有助于从整体上实现对大范围开发区的总体把握和宏观调控。此外，横琴新区管委会作为广东省政府的派出机构是副厅级，而苏州工业园区管委会作为苏州市政府的派出机构也是副厅级。可见，为了满足我国改革开放以来经济发展的需要，对于划定 “特殊经济发展区域”开发区设置的开发区管委会，本身就是政府管理过程中的创新成果。根据特殊发展需求，上级派出单位为提高开发区管委会与所在地政府的协调、管理职能，从而更好地履行职能，对开发区管委会领导人员的高级别、高授权，便于政府人员的更好管理。因此，政府根据管理需要，对授权大小和行政级别进行灵活调整，有助于实现对派出组织的弹性管理，从而针对

18、不同形势进行管理创新。（三）加强金川开发区管委会的绩效管理创新行政派出管理在一定意义上就是通过分散化治理实现权力集中与控制的管理模式。通过行政授权设置的特事特办的派出组织为提高政府绩效管理提供了一种重要的开创性思路。因此，依照 “集中管理型”模式管理的开发区管委会作为政府的派出机构，在经济、行政管理方面具有相对的独立性与特殊性，在行政级别上享受所在城市市级权限，其权限涉及范围包括：自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门。集中型管理模式使得 “开发区在所在城市中形成一个与其他区域相对隔绝、经济和行政管理相对独立的特殊区域”，有助于管委会在开发区运行过程中协调、管理职能

19、的有效发挥。同时，行政派出的 “集中型”管理模式本身又具有一定的弹性空间，在宪法、法律以及上级派出单位允许的范围内，行政派出组织自身拥有相当的自决权和选择权，正是这种灵活机动的权力授予，为政府绩效管理创新提供了绝佳的契机。因而，作为派出机构的开发区管委会许多管理模式先行于政府部门，成为我国政府绩效管理改革的先行者。一定意义上，改革开放的许多行政管理体制创新成果都是从管委会这一行政派出机构实验得来的。“不同的治理结构与一定的独立性相结合，使得这些实体的职能更趋专业化，以便更好地满足客户需要。”同样， “管理自主权与不同的治理结构相结合，使得这些实体拥有一种更为专业化的管理文化，更能将注意力集中于

20、产出和效果”，从而更能够提高管理绩效，成为政府绩效管理创新的强大推动力。行政派出模式使得开发区管委会更能适应多变的形势与各地发展的差异性，由于具备明确的授权，因此在运作过程中更具有独立性与目标性，更具效能。随着我国市场经济体制的逐步完善，将众多可由市场完成的事项通过外包交由市场、中介组织完成，更能将政府从琐碎的事务中解放出来，真正实现 “小政府、强政府、大社会”的目标。四、结论经过20多年的发展，呼和浩特金川开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管理体制，尤其是开发区管委会的管理职能权限模糊制约着开发区的持续发展。因此呼和浩特金川开发区必须持续不断的创新管理体制，可持续发展。