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1、03328公共管理笔记简版自考劳动和社会保障专业第一章 公共管理学导论1. 公共管理：是研究公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务，实现社会公共利益的过程。P4 主体 依据 基础 客体 目标2. 公共管理的特性：公共管理的公共性、管理本质的服务性、公共管理的合作共治性 P6-73. 公共管理职能有：P14-15 1）进行社会管理（主要职能）2）保持经济稳定与发展（核心职能）3）提供公共产品与服务 4）保护自然资源与环境5）促进和保障社会公平 4. 公共管理学：是研究以政府为核心的公共部门依法对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。P285. 公共管理学与主要相关学科的关系 P30-321)

2、公共管理学与管理学的关系 （公共管理实践和理论的发展又不断丰富管理科学的内容，促进管 理学科的进一步发展）2) 公共管理学与政治学的关系 （公共管理学有明显的政治性）3) 公共管理学与社会学的关系 （公共管理也是一种社会管理，但它更关注社会问题的解决）4) 公共管理学与行政管理学的关系（公共管理更注重外部管理）5) 公共管理学与公共政策学的关系 （公共政策侧重于研究公共政策本身的提出、制定等，但公共管理是通过公共政策解决公共问题，以实现公共管理的目标）6) 公共管理学与公共经济学的关系 （公共管理在研究对象上，比公共经济学更宽泛）6. 案例分析法：是指研究者通过对已经发生的公共管理事件，尽可能

3、地站在客观公正的观察者的立场上加以描述， 以脚本等形式进行说明，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，以供读者评判。P347. 系统分析法：它是根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，最终求得优化整体目标。P358. 试验分析法：是指通过设计模拟试验，将事物的各种因素、发展过程再现出来，以找到这种事物在现实世界中的各种有用数据及面貌。P369. 实践抽象法：是指对公共管理实践中所形成的一些较为定型化的操作程式或思考方式加以总结、概括和抽象，最终形成一定的公共管理理论的方法。 P3610. 公

4、共管理是在传统公共行政学基础上形成的一门新兴科学。 11. 公共管理与私人管理的区别? P8-9相似点：从大的方面看，二者都属于管理的范畴；从小的方面看，构成要素和职能基本相同。不同点：（1）管理的目标不同（公共管理的目标是实现公共福利和公共利益，它不以营利为目的；私人管理则不同，它营利为目的，并通过生产和销售产品或服务，追求利润的最大化）（2）资源基础不同（公共管理是靠公共权力来实施，其财源基础是公共财政；私人管理的资源基础主要来源于市场竞争中获取的利润和投资的回报）（3）责任机制不同（公共管理的责任机制比较复杂，私人管理比较清楚）（4）人事管理制度不同（公共部门的人事制度比私人部门的人事制

5、度更复杂、更严密）（5）受政治环境的影响程度不同（政府的政治属性决定了政治环境对公共管理的影响更大、更直接）12. 政府的管理职能主要有：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。13. 公共管理学的基本特征：(1) 综合性和独立性的统一07/04已考J (2) 理论性与应用性的统一(3) 实证性和规范性的统一(4) 公共性与管理性的统一14. 非政府公共组织具有的特点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性。P1315. 学习和研究公共管理学的意义：(1) 有助于把握市场与政府在资源配置过程中的适当平衡 (2) 有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化进程 P32-34 (3) 有助于促进经

6、济社会和人的全面发展 (4) 有助于提高公共管理人员的理论素质和专业化水平16. 公共管理学的研究方法：案例分析法、比较分析法、系统分析法、试验分析法、实践抽象法P34-36第二章 公共管理的理论发展1西方国家公共管理发展的动因：(1) 西方国家陷入严重的社会经济危机（经济滞胀、严重的福利病、政府失灵） (2) 科层制陷入严重困境 (3) 社会问题与政府失灵2. 我国公共管理发展的深层因素：(1) 利益结构多元化 （利益源泉多元化；利益单元个体化；逐利行为公开化；利益关系矛盾化）(2) 经济生活市场化 （非公有制经济迅速发展；价格自由程度大大提高；经济关系契约化）(3) 政治生活民主化、法制化

7、11A.论述公共管理的理论变迁？ 1）早期公共行政管理思想；2）传统行政管理理论；3)当代公共管理学发展的主导理论。（三）当代公共管理学发展的主导理论：四大理论1）公共选择理论：发端于20世纪60年代初期，美国学者沃伦纳特与詹姆斯布坎南于1957年在美国弗吉尼亚州的弗吉尼亚大学创办托马斯。查斐逊中心，是公共选择理论的发源地。詹姆斯布坎南是公共选择理论的创建人。公共选择理论：它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体，特别是政府的行为特点，讨论集体决策行为的特点，并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在的官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费

8、的原因。2）政府失效论：寻租活动就是现实中政府失效的具体表现。政府失效具体体现：滥用权力的倾向；严重的官僚主义；较大的盲目性；政府部门扩张的内在动机寻租活动：是利用行政和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租都获得更高的经济利益。政府失效论：政府失效既有需求方面的原因，也有供给方面的原因。从需求来看，对政府提供服务的需求存在被夸大。从供给看，政府活动的供给也受制于确定和度量产出的困难、单一的产出来源、生产技术的不确定性、缺乏“绩效评价的基准”和终止政府活动不成功的机制等。3）交易费用理论：

9、它通过分析交易成本产生和增大的原因，证明了交易成本增大是市场经济的属性，进而论证了市场机制失灵的可能性以及企业（组织）存在的根源。4）新管理主义理论：1) 企业再造理论（1993年，美国麻省理工学院教授迈克尔.哈默和管理咨询专家杰姆斯.钱辟出版了再造企业工商管理革命宣言企业再造：是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。2) 虚拟企业：是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高品质量、低成本的新产品。 虚拟企业的特点：a) 实现核心功能与有形部门的分离b) 实现纵向

10、管理向横向管理的转移c) 实现信息流支配物质流d) 实现从命令控制到集中协调3) 团队精神：是团队成员为了团队的利益和目标而相互协作、尽心尽力的意志。4) 学习型组织：是指通过培养营造整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、 扁平化的组织。 学习型组织的特征：a) 组织成员拥有共同的愿景b) 组织是由多个创造型团队组成的c) 组织的边界被重新界定d) 组织结构趋于扁平化e) 成员家庭与事业之间的平衡f) 领导者角色更换 F美国系统动力学专家彼得。圣吉博士提出，建立学习型企业需进行五项修炼：自我超越、改进心智模式、建立共同愿景、团体学习和系统思考（核心技术）。8.公共管理在英国的实

11、践 2) 英国行政改革,影响重大事件： 雷纳评审：是以解决问题为导向的经验式调查,调查的起点是人们已经了解和熟悉的东西,评审者提出问题和质疑,以便发现问题 部长管理信息系统：其目的是使高层随时可以了解到部里正在做什么事情，谁负责这些事情，谁定的目标，这些目标是什么，对目标是否实施了有效的监测和控制 财务管理新方案：建立高层管理信息系统；对部门目标的陈述和具体化；从经济、效率和效果三个方面对部门进行绩效评估 下一步行动方案：来自著名的伊布斯报告， 公民宪章运动：就是社会服务承诺制度，它是以宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、责任等公布于众，接受公众的监督，达到提高服务水平和质量的目的。竞争求质

12、量运动：它是提高公共服务质量和顾客满意度的进一步尝试。 10公共管理的发展趋势？1）社会化：表现为公共管理将主体中心主义转化为客体中心主义，把权力中心主义转化为服务中心主义，把效率中心主义转化为成本中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。2）国际化：表现为管理思想、管理文化、管理人才等方面的国际化。3）政策化：注重对政策性措施。表现为精简机构、转变职能、放宽管制、公共服务社会化4）可持续发展化：首先体现在政府决策上，促进公共决策的前瞻性 其次是在公共组织的权力真空和职责真空将会有效地避免 最后还体现在生态环境的变化上第三章 公共部门角色1政府部门：狭义的政府部门主要是指中央和地方行

13、政部门；广义的是指包括行政部门、立法部门、司法部门在内的一切政府机构。P911A.公共部门：狭义指政府部门；广义指包括政府部门、公共企业和非政府的公共部门在内的公共组织机构。2市场失灵：市场在有些情况下，丧失其社会资源的配置功能，我们把这种情况称为市场失灵P943公共企业：政府凭借所有权、财政参与或管理条例对其进行直接或间接施加支配影响的企业P1044非政府公共部门：政府以外的不以营利为目的并向社会提供公共物品和服务的部门。主要致力于促进经济和社会发展的公益活动，专门提供政府和企业不能、不愿或不能充分提供的公共服务。P1115政府失灵：就是指政府行动不能改善经济效率或者政府不公正地进行收再分配

14、的行为。P1026政府在市场经济中的基本职能：纠正市场失灵、提高资源配置效率、促进社会公平、促进经济稳定与发展。9政府在市场经济中条件下，政府的基本角色或职能主要有：1) 提供经济运行的基础框架2) 提供各种公共商品和服务3) 协调和解决团体冲突4) 维护竞争5) 保护自然资源6) 为个人提供获得商品和服务的最低条件7) 保持宏观经济的稳定8) 促进社会公平 9） 促进经济稳定与发展10政府部门的发展：P92 1）自由放任主义 18世纪后期， 亚当.斯密认为越小的政府越是好政府 2）国家干预主义 19世纪80年代，凯恩斯强烈反对自由放任的经济体系，主张扩大福利政策 3）新古典主义 20世纪70

15、年代以后，主张缩小政府规模、限制政府作用，重视市场的作用11市场缺陷与政府的经济作用P94 1）市场失灵问题 政府以规范和完善全社会的资源配置功能 2）社会公平问题 政府通过公共物品的供给、收入再分配政策和社会保障制度来解决 3）经济稳定与发展问题 政府运用一系列经济政策来调节社会总需求，进而减缓经济的周期性波动，解决失业问题，抑制通货膨胀，实现经济总量的平衡14政府失灵的主要表现及应对措施：P102政府失灵的主要表现应 对 措 施1公共决策失误2政府工作机构的低效率3公共政策的失效4政府部门扩张的内在动力5政府的寻租活动1通过创立新的政治技术，提高社会民主程度2在公共部门恢复自由竞争，改善官

16、僚体制的运转效率3进行宪制改革等办法来限制国家权力的增长4通过财政立宪、税制选择、平衡预算等办法来减少福利国家的损失18公共企业存在的原因：维护国家利益、纠正市场失灵、促进公平与福利、推动经济发展。07/04已考 简答19公共企业的弊端：政企不分，多头管理，责、权、利分离，效益低下22政府与企业的关系：政府对公共企业的监督；政府与公共企业关系合同化。23非政府公共部门特征：组织性、非营利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性、民间性、公开性、透明度、非政府性、非正式性。24非政府公共部门包括1）以组织形态分：协会、研究会、基金会、慈善组织、科研机构、商业联盟2）以组织功能分：文化休闲、社会服务

17、、卫生保健服务、法律援助、环境与发展、慈善28非政府公共部门存在的依据？ 09/04考试重点1) 社会生产力发展的要求2) 实现小政府大社会的必要条件3) 解决和弥补市场和政府的双失灵问题 4) 有交弥补契约失灵现象5) 强化社会的监督管理31我国非政府公共部门的基本特点：半民半官性（双重管理），即“政府领导的非政府公共部门”33我国非政府公共部门发展中存在的问题：独立性不够、资源不足、人才不足、法制不健全等 针对上述问题，应采取多种措施加以解决： 1）理顺非政府公共部门和政府之间的关系 2）营造良好的筹资环境 3）加快现有人事制度改革的步伐 4）加快有关非政府公共部门的法律、法规建设第四章

18、公共管理的责任和伦理 1. 公共责任：是指政府及官员对于普通公众及社会的职责和应尽的义务。2. 公共责任的内涵：6点1 回应 （是指政府及其工作人员对社会公众的需求做出反应的速度和程度）灵活 （注重结果取向，而不是过程取向；借用市场营销中细分市场的办法，对顾客进行分类，区别对待；遵循规则）能力 （要做到制度创新，政府能力才能得到提高）公正 （是指公共部门的行为要遵守正当的法律程序）负责任 （公共部门提供的公共产品与服务能够及时有效地满足公众的要求）诚实 （公共部门人员要诚实守信、公私分明、不得以权谋私、贪赃枉法）3. 公共责任保障机制：就是通过各种力量与制度来监督、控制政府及雇员，确保政府的行

19、为有利于普通大众的利益而不是少数人的利益，确保政府的回应、公正、负责任、诚实、负责和能力的要素实现。P1414. 内部监督机制：就是通过在政府内部建立机制实现公共行政责任的监督。 三种形式：官僚制与规则程序；专职监督机构；部门间的监督5. 外部监督机制：指通过公民与政府的互动过程来实现公共行政责任的监督。6. 公共管理伦理的取向(遵守的基本原则)：1) 为公共利益服务2) 尊重宪法与法律3) 树立社会典范4) 促进组织的伦理化建设5) 追求卓越的专业能力7. 权力：就是权力主体凭借利用一定的资源对整体进行价值控制而使客体服从主体，以实现主体意志、 目标或利益的能力及影响力。P1538. 公共管

20、理伦理弱化的根源及救济对策？根源：理论导向的错误 实践轨道的偏离对策：(1) 加强公共管理人员的思想道德教育 (2) 强调公共管理的伦理立法 (3) 强化对权力的监督力度第五章 公共政策 1. 公共政策：是指国家机关、政党和其他政治团体在特定的时期，为实现一定的社会政治、经济、文化的目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、办法、条例的总称。2. 公共政策的特征：政治性(是公共政策的基本属性)、公共性(是公共政策的本质属性)、合法性、强制性、民主性、公平性、稳定性、选择性、功能的多样性。3. 按政策制定的主体划分为：中央政策和地方政策。按政策对社会和人们的影响划

21、分为：分配性政策、调节性政策、自我调节性政策、再分配政策。公共政策类型含 义举 例分配性政策将服务和利益分配给特定的个人、团体和社会区农产品补贴计划、免费公共教育调节性政策将限制和约束强加于个人或团体，减少受调节者的自由权力控制污染条例、食品和药品管理条例、反不正当竞争法自我调节性政策涉及对某一事务或团体的限制，不是强制性的，是团体自我保护的手段职业和专业执照发放再分配政策政府在不同群体之间进行的财富、收入等转移性分配累进所得税、社会保障计划按内容划分为：总政策（改革开放、十一五计划）、基本政策（计划生育、“三步走”）、具体政策按领域划分为：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、对外政策。4

22、. 公共政策体系：是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系与政策环境相互作用的有机整体。5. 公共政策体系的特征：整体性（基本特点）、相关性、层次性、有序开放性(是政策体系运行状态的基本特征)。6. 公共政策体系的功能：自我维护功能、综合治理功能、整体功能最大化。7. 公共政策制定的主要模式 1) 公共政策决策思维模式 a) 经验决策模式 （它是一种传统的决策思维模式，是决策者依据个人决策实践经验进行公共政策抉择的思维方式）b) 理性决策模式 （又称为科学决策模式，指的是决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式）c

23、) 非理性决策模式 (是指决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对公共政策做出选择和决定的思维方式)d) 渐进决策模式 （是美国政治学林德布洛姆针对理性决策模式的缺点而提出的）e) 综视决策模式 （是美国学者艾米伊特.埃特奥尼综合了理性决策模式和渐进决策模式而提出）2) 公共政策决策过程模式 a) 政治系统决策模式 （是美国政治学者戴维.伊斯顿提出）b) 功能过程决策模式 （是哈罗德.拉斯韦尔和安德森提出）c) 制度程序决策模式 （强调对决策行为过程的分析，包括制度、程序、合法、结构）d) 公共选择决策模式 （是美国经济学家和政治学家布坎南提出）e) 追踪决策模式 （是一种不断提高公共政

24、策质量、保证公共政策效益的活动）8. 影响公共政策制定的因素：1) 公共政策制定者因素2) 公共政策的客体因素3) 环境因素（公众舆论对公共政策制定的影响力；在公共政策制定过程中，施加压力、贿赂等手段达到利益需求；全球化的影响）4) 公共政策制定的体制因素 （公共政策制定体制由决策系统、智囊系统、信息系统构成）5) 公共政策制定的技术因素9. 政策执行的模式1) 自上而下的政策执行模式 （政策制定与执行是分离、连续；政策执行是制定的后续阶段，两者分工明确；执行是技术性的活动，而制定是政治活动；理性客观中立的公务员是执行的主体。）优点：效率高，易于控制。缺点：将政策执行的权力委托给官僚机构，忽视

25、了其他的执行力量；这种模式易于形成为了执行而执行，缺乏回应性与责任；其他问题2) 自下而上的政策执行模式（强调给予基层更多的空间与自由，让基层行使自由裁量权）优点：它反映了公众的需求缺点：不易于控制，执行效率不高，还有可能出现某些团体为了自己的局部利益而阻挠政策执行的情况10. 公共政策分析的意义： 07/04已考 论述题1) 政策分析可以减少政策的失误。在实际的政策制定过程中，可能由于信息不确定，或者由于资源缺乏，或者由于方法不对或程序失当，从而产生政策失误，而政策分析可以弥补这些方面的缺陷。政策分析通过对社会进行调查，对数据进行处理，有力地评估种种政策方案，准确地预测政策后果，提出合理可行

26、的政策建议，避开政策制定的泥潭。2) 政策分析可以提高决策的效率和质量。全球化、信息化的发展趋势给现代化的政府治理带来了前所未有的压力。但是由于专门的政策分析人员具备专门的政策知识，熟悉和掌握各种技术和方法，又与政策指向的利益没有直接的利害冲突，因此政策分析可以帮助决策者提出政策的多种议案，宏观地分析社会状态，从而提高决策的效率和质量。11. 公共政策分析模式1） 系统分析模式(美国沃尔夫) 强调政策分析要重视政策制定的分析和政策执行的分析。2） 内容过程分析模式(麦考尔、韦伯) 主张使用 规范性分析 和 描述性分析3） 信息转换分析模式(美国邓恩) 主要解决事实、价值、规范三大问题12. 政

27、策分析的过程：由韦默和维宁提出，由两部分组成：问题分析 和 解决方案分析13. 政策分析的方法1) 来自统计学。如通过对有关社会问题的调查,抽样分析和统计预测,为问题分析提供了有效途径2) 来自经济学。包括成本效益分析和成本效能分析，为寻求解决方案和备选政策的比较分析提供有力的工具3) 来自系统科学。包括线性规划、动态规划、决策技术等技术，为政策方案的最优设计和资源优化配置提供有效支持第六章 计划与决策 1. 计划：就是确定组织目标并制定全局战略来实现这些目标的活动。P2062. 公共计划：是公共组织根据实际情况，通过科学的预测，权衡客观的需要和主观的可能，提出在未来一定时期内要达到的目标，以

28、及实现目标的途径。P2063. 计划目标：就是整个组织经过努力以后所期望达到的成果。目标是计划的基础4. 计划类型：按计划内容覆盖的程度不同，可分为：战略计划和作业计划 按照活动是否重复，可分为：单一计划和常规计划5. 计划的作用：1) 计划为组织指明了发展方向2) 计划可以使人们集中精力，避免资源浪费3) 计划有助于减少未来变化对组织的冲击4) 计划是控制的基础6. 公共计划的原理（即公共组织做计划时应遵循的基本原则）：07/04 已考 简答1) 限定因素原理 （是指妨碍公共组织目标实现的因素）2) 许诺原理 （任何一项计划都是对完成各项工作所做出的承诺）3) 灵活性原理 （灵活性原理是计划

29、工作中最重要的原理）4) 改变航道原理 （是指计划的总目标不变，但实现目标的进程可以因情况变化而随时改变）7. 战略管理：指那些面向未来的，具有前瞻力的管理者，通过有意识的政策选择、制定计划评估方向和解释环境，以集中组织的努力，达成组织目标的行为或艺术。07/04已考名词解释8. 战略管理的特征：全局性、未来导向性、层次性、适应性9. 公共部门实施战略管理的必要性？论述题战略管理原本是企业管理和私营部门的专利，但是自20世纪80年代以来，战略管理越来越受到公共部门的重视。公共部门实施战略管理主要有以下几个方面的原因：1) 私人部门的变化受全球化发展和竞争的影响，各企业纷纷在管理方面积极推进具有

30、挑战性和创新性的管理变革，这些变化直接影响着公共部门的管理方式，为保持国家的竞争力，政府也必须调整管理方式以适应这一变化。2) 科学发展的影响科学的发展对传统的公共管理模式提出了挑战，只有具有更快、更有灵活性、更具有人性化和民主性战略管理方式，才能符合未来发展的需要。3) 全球化的发展经济全球化已成为一个趋势，并在全面影响着公共部门的管理。为此，公共部门必须从更宏观的视野、更长远的目光来制定国家发展的战略，以提高国家的核心竞争力。4) 公共利益的要求公共利益的实现不仅要求实现公民的利益，同时还要求兼顾个人利益或局部利益，兼顾眼前利益和长远利益。为此，公共部门必须能够制定符合公共管理需求的发展战

31、略，以实现社会的可持续发展与进步。10. 公共部门战略框架：根据环境不同，可以分为四种类型 P2361） 平静环境的战略选择2） 局部平静环境的战略选择3） 驱动环境的战略选择4） 动荡环境的战略选择11. 公共部门战略管理的主要过程：1） 战略规划 （是在分析和解读环境的基础上，研究和拟订战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程）基本属性：稀少性（一般没有先例可循） 重大性（议题涉及全局性） 指导性和长远性战略规划的过程包括：a. 形成初步共识b. 确立组织的使命c. 进行环境分析（SWOT分析）d. 确定组织的战略议题e. 提出备选战略f. 作出战略选择2） 战略实施 （是战略管理的关键环节，是战略规划变为现实的必要途径）3） 战略评价 （审视战略基础 度量绩效