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1、食品安全标准论文食品安全标准的性质与效力食品安全标准论文：食品安全标准的性质与效力食品安全标准论文：食品安全标准的性质与效力摘要:作为非正式法源的食品安全标准,具有明确的法律授权,制定过程与公告程序严密,对生产企业具有强制约束力,可以作为行政执法的依据,但从名称与形式上看仍然不能列为“法”之范畴。法院在审理过程中应尊重食品安全标准的专业性与科学性,赋予其实质的适用效力。关键词:食品安全标准;法律属性;效力民以食为天,食以安为先。食物是人类赖以生存和发展的基本物质条件,也是国家安定、社会发展的根本要素。1近年来发生的多起食品安全重大事件已成为政府和社会关注的主要问题,迫切需要建构“从田地到餐桌”

2、的全方面监管体系。随着国际食品贸易的发展,食品生产者、法规制定者和执行者、消费者均呼唤食品安全标准。同时,解决食品进出口贸易中的争端也需要国际食品标准。食品安全标准的性质如何?是否具有法的效力?对公民是否具有约束力?对法院的案件判决具有何种影响?这些问题无疑是值得关注的。一、作为非正式法源的食品安全标准技术标准已经成为现代行政国家的重要法律问题。2标准以科学、技术和经验的综合成果为基础,以促进最佳的共同效益为目的,其实质是对生产技术设立的必须符合要求的门槛以及能达到此标准的实施方案。国家技术监督局1990年7月23日公布的中华人民共和国标准化法条文解释中对“标准”的含义作出解释:对重复性事物和

3、概念所作的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础,经有关方面协商一致,由主管机构批准,以特定形式发布,作为共同遵守的准则和依据。技术规范本身不具有法律性,但是一旦国家通过法律规范把遵守和执行技术规范确定为法律义务,技术规范则成为法律规范,成为法律规范所规定义务的具体内容,即成为法律规范的有机组成部分。3技术法规是上升为法律的技术规范,国务院1979年7月31日颁发的中华人民共和国标准化管理条例(现已失效)第18条规定:“标准一经批准发布,就是技术法规。”食品安全标准在法律性质上究竟能否纳入技术性法规的范畴,值得探讨。(一)法律授权的明确性判断是否属于“法”的范畴,往往可从形式标准判

4、断如授权依据与是否发布。当食品安全标准具备法律授权的依据,法律授权目的、范围与内容亦属明确时,不论其规范内容涉及人民权利或仅限于纯粹行政内部事项,即可以认定为法。如果食品安全标准的内容显非规范行政内部事务,而是规范行使裁量权的方式与标准,即难谓其对于人民权益不生影响。食品安全标准仍应以授权法律作为依附对象,当其依附的法律构成要件已经明确,在未逾越法律意旨的前提下,行政机关始得运用食品安全标准针对法律应如何执行作具体的补充。因此,并同形式与实质两项标准认定其法律属性,当食品安全标准的法律授权依据、授权目的、范围与内容明确时,或其内容是规范行使裁罚权的方式与标准时,应认定具有“法”的属性。从授权的

5、形式来看,食品安全标准得到了法律的明确授权。我国食品安全法第21条规定,食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布,国务院标准化行政部门提供国家标准编号。故明确了国务院卫生行政部门负责制定,卫生部依此似乎可以制定具有规章的“法”。从授权的目的来看,以保障公众身体健康为宗旨,食品安全标准要做到科学合理、安全可靠。从授权的内容来看,食品安全法第20条中从危害物限量规定、添加剂使用、特定人群专供食品营养成分要求、食品配套文件、食品产销卫生要求、食品质量要求、食品检验方法与规程等方面规定了食品安全标准的内容。如此广泛的“空白式”的一揽子授权,概括性地授权国务院卫生行政部门制定这八类食品标准,无

6、疑是希冀借助行政机关掌握的大量信息与专业能力,通过制定强制性标准来保障公民的健康和人身、财产安全。我国食品安全标准制定权的根据,来自标准化法、食品安全法等法律规范的直接授权。由于制定食品安全标准的行政机关属于立法法和规章制定程序条例规定的立法主体,行政机关作为执法主体,最本质的职能就是执行法律,所以行政机关制定相关技术标准是必然的,这是行政权的本来之意。(二)制定与公告程序的严密性从法的制定程序观察,根据立法法和规章制定程序条例的要求,规章制定应该经过立项、起草、审查、决定和公布几个环节。而标准化法只是在第12条中规定“制定标准应当发挥行业协会、科学研究机构和学术团体的作用”,“制定标准的部门

7、应当组织由专家组成的标准化技术委员会,负责标准的草拟,参加标准草案的审查工作”。因此标准化技术委员会的审查程序,是标准制定所必须遵守的法定程序。只有食品安全标准被具体地制定出来,行政机关处理活动中的公正性和透明性才能够得到切实地保障。这是行政机关设定食品安全标准的条件、依据、范围都决定于行政法律规范的必然归结。食品安全标准之所以能够“作为共同遵守的准则和依据”,是因为“主管机构的批准”和“以特定形式发布”。我国食品安全法规定,制定或修订食品安全标准的根据是食品安全风险评估结果以及食用农产品质量安全风险评估结果,同时参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。食品安全风险评估的结果应当在起草阶

8、段、审查阶段与报批阶段作为重要的制定依据。国家组织由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成食品安全国家标准审评委员会。食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过,并且制定过程中要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。根据国家标准管理办法的规定,标准制定程序大致可以分为计划、准备、起草、审查和报批几个环节,在各个环节中的程序设置都和规章制定程序不尽相同。毋须经过部务会议或者委员会会议决定,也没有卫生部长签署的规定,显然与规章制定的法定程序有别。无论是具有法律规范外形的规章,还是不具有法律规范外形的标准,都必须公布。我国食品安全法第21条与第26条规定,公布义

9、务是政府的责任,公民享有免费阅览的权利。我国加入世界贸易组织议定书的第13条“技术性贸易壁垒”条款的第1款已承诺:“中国应在官方刊物上公布作为技术法规、标准或合格评定程序依据的所有正式的或非正式的标准。”因此,无论技术标准在形式上与法律规范有怎样的区别,由于内容涉及权利义务,同样要承担公开的义务。食品安全国家标准自发布之日起20个工作日内在卫生部网站向社会公布,供社会各界免费查询下载。食品安全国家标准公布后,个别技术内容有问题应当作修改或补充时,由食品安全国家标准审评委员会提出意见,报卫生部审查批准后,以食品安全国家标准修改单形式公布。卫生部定期以公告形式向社会公布食品安全地方标准备案目录。但

10、是,食品安全标准的发布程序却与规章不同,食品安全标准并非由行政首长签署命令,而是由相应的行政部门以公告的形式发布。4(三)行政执行的强制性食品安全标准是各级行政机关从事食品安全管理和食品安全监督执法的基本依据,没有食品安全标准,食品安全管理就会失去基本的评判依据。食品安全标准是贯穿行政执法工作的一条基线,一切监管活动都必须以食品安全标准为基本依据。如重金属超标管理,没有食品安全标准就难以对食品污染防治措施作出评价;绿色食品认证,没有食品安全标准,就不可能进行相应的认证工作。食品安全标准往往具有以下三大特质。首先,行为规范性。食品安全标准是行政机关为了对食品领域进行管理,将法律、法规、规章所确定

11、的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实需要结合起来。从实质上讲,食品安全标准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化,具有规范行政机关和行政相对人行为的一般性制度的功能。其次,普遍约束力。食品安全标准虽然作为内部基准,不能直接对外产生法律效力,但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。食品安全标准是食品进入市场的最低要求,不符合食品安全标准要求的产品禁止销售,从而对企业造成巨大的影响。由于食品安全标准的内容具有概括性、一般性的特点,因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止,而是可以对同类事物反复适用,在同样条件下重复地发生效力。鉴于食品安全标准从内容上结合相

12、关法律规范的相应条款,而这些规定一旦制定并实施,就成为行政机关实施行政行为的条件和依据,具有与法律规范相同的约束力。最后,强制性。食品安全标准虽然不具有立法法所确认的法律形式,即不属于形式意义上的法规范,但食品安全标准是行政机关为了执行法律、法规或规章进行行政管理活动的重要方式,是具体执法活动的依据。这些规定经公布后实际上具有外部指向性,是具体行政行为的依据,并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段,食品安全标准对上位规则的强制性予以具体化。因此,食品安全标准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来,对执法机关和行政相对人而言,食品安全标准就取得了与法规范一样的强

13、制力。因此,强制性食品安全标准是“数字化的法规”,是国家食品安全法律体系的技术指标体现形式,违反食品安全标准就是违法。强制性的食品安全标准是食品安全法律法规的量化形式。它的严肃性和强制性与食品安全法律法规等同,违反食品安全标准的规定就是违反食品安全的法律法规,就应当受到相应的经济制裁或法律制裁。同样,行政执法人员,不严格按食品安全标准的要求对企业进行监督管理,放任企业违反食品安全标准的规定,也是一种违反法律的渎职行为,应当负相应的法律责任。根据我国标准化法的规定:“强制性标准必须执行,不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口。”所以,任何单位和个人凡涉及有关强制性标准,必须贯彻实施。否则就

14、是违法,就要受到法律的制裁。5国家法律授权行政机关制定的食品安全强制性标准,是具有法规性质的技术性规范,依法发布与实施,故对食品安全标准的性质,不能囿于从其概念、形式上进行“一刀切”式的判断,而需要从功能的视角加以关注与把握。食品安全标准作为国家意志的表达,应当认定为非正式的法源。6二、食品安全标准的效力食品安全标准尽管并未经过行政首长签署,名称与形式方面似乎也不具备立法法所规定的“法”的外形,也不直接规定相对人的权利义务,但它作为管制过程中的重要基准,常常成为行政机关进行事实认定并作出法律结论的重要依据,从而对公民的生活和福祉可能会产生比形式意义上的法律、行政法规、规章更为密切的关联。7食品

15、安全标准虽不能创造新的权利义务,但这并不意味着这样的标准不具有法律效力。8研究食品安全标准的目的,主要是分析什么样的食品安全标准影响着相对人的权利义务,即具有法律效果,以及影响相对人权利义务的食品安全标准是否合法、有效,其他问题在行政法学上并不重要。这些标准效力如何?是否直接约束人民与法院?当然,最棘手的问题在于食品安全标准的效力到底有多大?倘若认其全无约束力,则法规范统一适用的目的势必无从达成。从食品安全标准的本质属性来看,食品安全标准和法律、法规及规章一样,是国家机关代表国家以国家的名义制定的,它当然具有国家意志的属性。同时,食品安全标准作为国家政权重要组成部分的国家行政执法权运行的具体表

16、现形式之一,也离不开国家强制力的保障和支持。离开了国家强制力,行政执法工作就无法进行,食品安全标准所设定的义务就成了一纸空文。因此,食品安全标准所体现的国家意志和国家强制力,与法律、法规、规章具有一致性。这就使其实质上具备了与“法”基本相同的属性,从而也就具备了作为行政执法依据的基础条件。食品安全标准不仅对行政主体本身具有确定力,而且对行政相对人具有约束力,对行政行为也就具有适用力。也就是说,食品安全标准一经发布,行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。发布食品安全标准的行政机关及所属的下级行政执行机关,在实施具体行政行为时必须遵循相应文件的规定,在作出有关行政决定时必须适用食品安全标准

17、的规定。食品安全标准是法律、法规和规章的延伸和细化,是行政执法的重要依据之一。既然如此,那么发布食品安全标准的行政机关及所属的下级行政执行机关在实施具体行政行为时就必须遵循食品安全标准。否则,可能导致相关行为、决定的违法和被撤销。从行政执法层面观察,行政机关藉由组织观点的上命下从与行政一体,设定一般化、抽象化的食品安全标准,作为在具体案例中作成决定的手段。食品安全标准一经发布实施,对行政相对人具有约束力和强制执行力。受到调整的行政相对人必须服从、遵守,根据食品安全标准而作成的行政决定所确定的义务必须履行。如果行政相对人违反食品安全标准的规定,不履行相应义务,行政执行机关可以依法对其采取强制措施

18、,强制其遵守和履行。鉴于食品安全标准可以援引有关法律规范的行政处罚规定,对违反食品安全标准的行为依上位法加以行政处罚。食品安全标准具有法律强制性,行政机关对拒不履行行政义务的行政相对人可以依法采取一定的强制措施强制其履行,以确保令行禁止,提高行政效率。就食品安全标准的规范效力而言,这种标准结合变动着的实践,往往会使一项法律政策更具实效性。统一的食品安全标准在事实上具有强大的约束力,深刻地左右行政的内容。即使在技术标准对于人民有无约束力乃至于其合法性、妥当性都尚待质疑的情形下,行政机关与人民仍然“忠实地”依循技术标准内容从事各项活动。当食品安全标准的内容发生变更时,不只是改变了行政执法的指针,更

19、造成各行政机关的行政措施发生变更,其对于人民生活影响的程度不下于法律的变动。规范具体化食品安全标准的本质是在确认法律已经确认的事项,并没有另外提供行政机关自主判断的空间。9食品安全标准对于人民与法院本不应具有约束力。尽管食品安全标准不具备法律规范的外形,也不是通过法律条文来规定人们的行为模式和法律后果,但是它通过设定量化的数值、指标、技术规范,来直接规定技术目标和工艺流程,通过行政机关对食品安全标准的反复适用,以及所采取的一系列后续确保标准实效性的手段,间接地为私人规定了权利义务,对私人产生了外部法律效果。4就食品安全标准的内容而言,由于现代行政的需要,许多食品安全标准作为法律规范与具体行政行

20、为的中介,从要件设定、内容选择和程序适用等方面直接调整着该具体行政行为,并且在事实上成为具体行政行为的直接行为根据。因此,在这种情况之下,很难说这种“食品安全标准”不是属于“以私人权利义务事项为调整对象的规范”。食品安全标准这种效力只是存在于行政系统内部的行政规范事实上存在着外部效力。然而法律实践中,很显然食品安全标准事实上具有如法律、法规及规章之效力。而在规范具体化的食品安全标准中,由于法院尊重行政机关判断余地,从而驳回当事人诉讼请求的判决,而产生实质上的法律效力。规范具体化的食品安全标准具有过渡法性质。由于受专业知识之影响,其结果是食品安全标准常被承认具有确定之法律效果,从而具有直接之外部

21、效力。10惟这些技术标准的内容系阐明行政机关或公务员对于执行法律之见解,应如何对人民执行其行政任务,则其适用将无可避免地对于人民产生一定的影响,而发生事实上的外部效力,而事实上的外部效力亦具有法律意义,产生法律之外部效力。9行政机关基于法律的授权制定的食品安全标准,具有直接的外部法律效果,“对人民法院具有约束力”11。食品安全标准事实上的外部效果,已经使法院承认它们对司法的约束力。争论的问题只是法院在何种情形下、根据什么原理而受食品安全标准的约束。在我国审判实践中,法院如果受理了食品安全争议案件,根据什么来裁决呢?法院显然不能自己去制定一套标准作为裁决案件的依据。尽管在判决正文中不能引用食品安

22、全标准作为法律依据,但在专业技术领域,作为判断事实认定构成要件的基准,食品安全标准事实上发挥着审查基准的功能。例如,在某精制大米厂不服湖南双峰县工商局以投机倒把为由对其予以行政处罚决定案中,受双峰县工商局的委托,湖南省食品质量监督检测所对抽样大米进行了质量检测。根据国家标准大米(GB135486)所送样品13个项目,特等大米和标准一等大米各有5项不合格,标准二等和标准三等大米各有4项不合格。因此检验结论为“样品所检项目不符合GB135486晚籼特级大米标准。样品不合格”。娄底地区中级人民法院审理认为大米是关系国计民生的重要产品,国家对其等级标准有明确规定,加工销售单位必须遵守。因此法院支持了双

23、峰县工商局对大米质量的事实认定。12在本案中,湖南省食品质量监督检测所是受行政机关委托进行事实认定的专业机构,它根据大米的国家标准对精制大米厂的大米进行检验,所作的样品不合格结论,成为了行政诉讼中的证据。食品安全标准实际上发挥着作为判定事实认定的构成要件基准作用。在该案中,尽管没有在判决正文中直接援引标准进行裁判,但是在裁判理由部分,还是对食品安全标准的合法性以及审判依据地位进行了论述与铺陈,充分展现出法院对食品安全标准给予了应有的尊重。由此可见,如果转向一个更具现代意义和实践功能的判断标准,认为“审判规范才是法”,那么可以看到食品安全标准尽管不能在行政审判中作为判决的主文,但是它作为事实认定

24、构成要件的基准,对行政审判具有某种“先决效力”,在事实上发挥着审判基准的作用。形式上不具有法律规范外形的食品安全标准,却发挥着与法律规范几乎相同的功能和作用。人们即使认为依据该食品安全标准所作成的行政决定将对自己产生不利的实际影响,也不能针对系争食品安全标准直接提起争讼,而必须等到将来行政机关确实依据该食品安全标准作成行政决定之后,才能够以诉讼请求法院根据对于法律的正确解释撤销系争行政决定。然而,当行政机关依据某项食品安全标准作成实质上影响人们权利义务的行政决定时,除非系争行政决定被正式撤销,否则,具体行政行为所依据的食品安全标准的内容并不会受到质疑。在制度上技术标准的外部效果是由司法程序确立

25、的。原本只作用于行政职权体系内部,不具有法律规范效力的技术标准在一定场合开始作为司法审查的基准被适用,即被赋予了审判基准规范效力。行政机关在实施有关具体行政行为、作出行政决定时,如果违反相应食品安全标准的规定,或者不适用食品安全标准,或者适用错误,都可能导致相应行为、决定被撤销。而在司法审查“食品安全标准”的范围上,法院仅就其制定是否有逾越法律之授权范围以及有无滥用裁量权的情形有审查权。食品安全标准只要不逾越裁量范围,法院仅能审查其裁决程序的合法性、有无恣意裁量等,而不及于行政行为的实质内容。由于人民法院仅审查具体行政行为的合法性,并不审查食品安全标准的合理性,因此,行政决定撤销的可能性也微乎

26、其微,从而食品安全标准的内部效力逐渐演化为外部效力。三、结语我国的食品安全标准虽然具有明确的法律授权,制定与公告程序严密,对食品生产与销售等企业具有一定的强制力,可以作为行政执法的依据。但是无论其形式与名称,还是制定与公布程序仍然不符合立法法所确定的“法”之形式标准,简单地将其归入技术性法规的范畴尚存在一定的法律障碍。但是,食品安全标准作为非正式法源的技术标准,仍然具有一定的外部效力,法院应尊重其科学性与专业性,赋予其相应的适用效力。参考文献:1美玛丽恩内斯特尔.食品安全令人震惊的食品行业真相.程池,等,译.北京:社会科学文献出版社, 2004: 1.2宋华琳.制度能力与司法节制论对技术标准的

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