非诉讼纠纷解决机制的价值再分析与发展路径探讨兼论社区调解制度的完善.docx

1、非诉讼纠纷解决机制的价值再分析与发展路径探讨兼论社区调解制度的完善非诉讼纠纷解决机制的价值再分析与发展路径探讨兼论社区调解制度的完善 维普资讯 /0. ., 年 月 上海大学学报社会科学版. .第卷第 期非诉讼纠纷解决机制的价值再分析与发展路径探讨? ?兼论社区调解制度的完善瞿 琨上海大学 法学院,上海摘要:以调解为代表的非诉讼纠纷解决机制的价值,应纳入社会主义法治体系。发展中国特色的非诉讼纠纷解决机制的一个重要路径,就是完善社区调解制度。社区调解制是社区调解员采取说理的方式,运用情、理、法化解居民之间纠纷的制度,是促进人际关系扣谐与社会秩序稳定的“第一道防线”。上海市社区调解在全国占领先地位

2、,但是上海市社区调解制度尚有待完善。关键词:非诉讼纠纷解决机制;社区调解制度;扣谐社会中图分类号: . 文献标识码: 文章编号: ? 构建社会主义和谐社会是我国的发展目标。本文所要探讨的主题是:鉴于我国的国情,有必要重新认识非诉讼纠纷解决机制的价值,使它与诉讼纠纷解决机制共同纳入社会主义法治体系;通过发展与完善非诉讼纠纷解决机制,国家可以有效地引导各种利益主体以理性、平和的方式,在表达自身利益诉求的基础上,使社会中的矛盾和冲突得以解决,从而为构建社会主义和谐社会提供法治保障。一、 重新认识非诉讼纠纷解决机制在当下中国的价值就概念来说,非诉讼纠纷解决机制,指通过民间的社会结构或司法的结构以协商的

3、方式来解决纠纷的一种模式。英文表达是:缩写为 。可翻译为:非诉讼纠纷解决机制。 它还有多种表达,如代替性、替代性、选择性、诉讼外、判决外纠纷解决机制等。长期以来,人们对于法治的理解存在一个理念误区,即认为通过法院诉讼程序解决纠纷是一种正统的手段,诉讼可以解决一切纠纷,而调解是解决纠纷的一种非法制化手段, 不符合法治建设的要求。正是由于这种观念的影响,中国在进行法治的过程中,曾经有段时间排斥各种非诉讼纠纷解决机制,我们可以从以下图表来分析我国法院诉讼解决纠纷与调解委员会非诉讼解决纠纷的比例。在表中,我们看到从 年一年的八年里,各级法院的收案数与结案数居高不下,基本持平:总收案数从年的 . 万件到

4、 年的 . 万件;总结案数从 年的 . 万件到 年的. 万件。与法院的诉讼纠纷解决机制相比,通过调解委员会进行的非诉讼纠纷解决机制却是连年下降:调解委员会的总数从 年的 . 万个下降到 年的 . 万个;调解人员的总数从 年的 . 万人下降到 年的. 万人;调解纠纷的总数也从 年的. 万件下降到 年的. 万件。收稿日期: ? ? 作者简介:瞿 琨 一 ,女,上海大学法学院副教授,上海大学文学院社会学系法律社会学博士研究生。? ? ?维普资讯 /. 年一年法院诉讼与调解委员会调解的比较项 目法院收案 万件. . . . . . 法院结案万件. . . . . . 结案率 . . .执行收案万件 .

5、 . . . . . . 执行结案万件 . . . . . . 执结率 % . . . . . 调解委员会万个. .调解人员 万人 . . . . . . .调解纠纷 万件 . . . . . .注; .法院收集包括一审、二审和审判监督的收集。 .法院结案与执行结案均含上年旧存。 .以上效据均出于 年一 年的中国法律年鉴中。与注重法院诉讼、忽视以调解为代表的非诉讼机制有关,非诉讼纠纷解决机制的传统文化基础? “和合文化”也受到了全面批判,被认为是中国人法治观念淡漠的表现。但同时,我们应当认识到,在深受传统“和合文化”影响的中国,以调解为代表的在法院以外的各种非诉讼纠纷解决方式始终具有生命力,即

6、使是从 年我国强调法治以来,调解也一直发挥着自身独特的作用,仍然在我国的纠纷解决体系中占有不可替代的地位。近年来,由于诉讼爆炸带来的司法成本、由于法院诉讼纠纷解决机制固有的一些无法改变的弊端,人们开始以企盼的眼光重新看待非诉讼纠纷解决机制,西方国家对的探索就是最好的例证。因此,在我国实现法治、构建和谐社会的过程中,我们应当对非诉讼纠纷解决机制重新作出新的评价。一 利益冲突多元要求多元的纠纷解决机制对于非诉讼纠纷解决机制,如果仅仅限于将它理解为解决纠纷的一种手段是远远不够的。实际上,非诉讼纠纷解决机制的运作是以我国的法律制度为基础,诉讼的结果为解决纠纷提供了一个相对的标准答案,也为非诉讼纠纷解决

7、机制提供了一种参考范本,因此,在中国的法治进程中,应当将它纳入社会主义的法治体系,并且以法治的理念与精神来建构中国特色的非诉讼纠纷解决机制。我国正处于计划经济向市场经济发展的转型时期,根据历史发展规律,社会转型期的特点是:各种阶级阶层都想要充分表达自己的利益诉求,从而使社会产生复杂、激烈的利益冲突,出现许多前所未有的冲突类型,而非诉讼纠纷解决机制和诉讼纠纷解决机制可共同起到解决纠纷的作用。二 “和为贵”的民族心理使非诉讼纠纷解决机制具有深厚的传统文化基础任何国家特定的传统文化都不同程度地影响着本民族的心理,并且或多或少地体现在人们的行为方式上。就一定意义上讲,我国的传统文化可以概括为:在“天人

8、合一”哲学观下形成的“和合文化”,其基本观点是:人与天的关系是宇宙间最基本的关系,人与天是一体的,人应当顺应自然的客观规律,达到与自然的统一和谐;将这种“天人合一”所代表的人与自然的和谐规则推行到人类的社会生活,则表现为人与人之间的关系和谐,“无讼”是社会的理想状态。在以和谐为核心的“和合文化”的影响下,中国百姓形成了“和为贵”的民族心理,他们具有“息讼”、“厌讼”的法律意识,对待纠纷的态度则是息事宁人、排斥争讼。中国老百姓在“和合文化”的长期浸润下,逐渐形成了调解传统,而在当下中国,正确认识“和合文化”对人们心理的深刻影响仍然很有必要,因为法治是需要民众心理支持。三 构建和谐社会要求将非诉讼

9、纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制共同纳入社会主义法治体系笔者认为,一个社会的纠纷解决机制更多的是一个实践问题而非理论预设。从法院诉讼机制本身分析,虽然它与非诉讼纠纷解决机制相比,具有权利实现的强制性和复杂的程序保障等优势,但诉讼在解决纠纷特别是民事纠纷方面也存在若干不足,最突出的是:解决纠纷的成本高、周期长、程式化,这些短处都“和合”一词出于国语 ?郑语,最初指协调各种伦理规范或关系、治理国家百姓的方式。所谓“和合”,是指自然、社会、人际、心灵、文明中诸多元素、要素的相互冲突、融合,以及在冲突、融合过程中各元素、要素合为新的结构方式、新事物、新生命的总和。和合文化是中国的传统文化。详见张立文和合

10、学概论? 世纪文化战略的构想。北京:北京师范大学出版社, 。一 ?维普资讯 /. 是存在于诉讼机制的预先设定无法完全消除。而非诉讼纠纷解决机制追求当事人之问的协商与沟通,推崇他们之问的关系稳定与和谐,在解决纠纷时具有成本低、效率高、柔性强的优点,特别是它具有的对人们心灵的教化作用以及人文关怀是法院诉讼不能比的。当然,有一部分没有解决的纠纷最后还是到了法院诉讼,因此,完善非诉讼纠纷解决机制的一个重要方面,就是使非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制两者能够有机地衔接,以避免“重复劳动”,节约社会资源。二、 以调解为主的非诉讼纠纷解决机制的历史特点及其当代体系构建社会主义和谐社会要求发展与完善非诉讼

11、纠纷解决机制,而非诉讼纠纷解决机制在中国有着悠久的历史传统,即使是在当代中国实现社会主义法治的条件下,非诉讼纠纷解决机制也已经形成了自身的特点和基本体系,对于这个问题,我国学者还没有形成理论上的自觉。笔者认为,非诉讼纠纷解决机制在发展的各个阶段具有不同特点。中国在古代社会的发展中,就有调解平息纠纷的习惯,并且逐渐形成了一个多元纠纷解决机制。历史上曾经存在过三种调解形式,即乡治调解、宗族调解与民问调解,但这时的调解主要是以血缘为基础进行的,血缘组织在解决纠纷中起着重要作用。进入近代社会之后调解制度在特点上有了变化。最早是在农民会下设调解机构,由于发生了多次重大战争,社会动荡不安,社会矛盾也十分突

12、出,国家处于割据状态,在不同地区,社会的实际状况差别极大,纠纷解决也表现为多形态。在革命根据地,中国共产党人创造了多样的纠纷解决方式,有民间调解、群众团体调解和政府调解,还出现了法院调解,并发展为著名的“马锡五审判方式”, 形成了以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与其它非诉讼形式的调解共同构成的一个纠纷解决体系,并且在调解纠纷的机制上加入了民主革命的文化内容;而在一些相对封闭的地区,仍然是以血缘为基础作为调解的主要资源。这个阶段的非诉讼纠纷解决机制具有多元、过渡和不规范的特点。而新中国成立后,我国正式确立了人民调解制度和诉讼调解制度,这也是现代调解制度的开端。之后调解在我国有了一波三折的

13、发展过程,西方学者将我国 世纪 年代以前的调解称为“毛泽东时代的调解”,这个时期的调解有了一定发展,但大背景是忽视法治建设;许多学者认为,调解在这个阶段的发展也从一个侧面反映了我国法治的不发达。世纪 年代以后的调解被西方学者称为“邓小平时代的调解”,在这个阶段,我国开始重视法治,人们开始青睐法院诉讼,这使得 世纪 年代的调解有了一个衰弱的阶段。进入 世纪,面对日益复杂的社会关系与纷繁的纠纷解决需求,人们重新审视调解的价值,开始对调解现代转型的探索,如农村司法调解中心的出现,城市社区调解制度的发展等。总之,我们现在讨论非诉讼纠纷解决机制,是在建设社会主义法治国家这个大前提下进行的思考,因此,法治

14、和非诉讼纠纷解决机制的有机结合并形成一个完备的非诉讼纠纷解决体系是当代中国非诉讼纠纷解决机制的一个显著特点。目前,非诉讼纠纷解决机制在我国已经初步形成一个体系,它的基本方式有调解与仲裁。解决的纠纷主要有民问纠纷、劳动争议纠纷、消费者纠纷、交通事故纠纷、医患纠纷、知识产权纠纷、土地和林木权属纠纷、城市建设中房屋拆迁纠纷等。属于我国非诉讼纠纷解决机制的还有:行政方式解决纠纷与行业自治组织解决内部纠纷。前者包括行政调解、行政仲裁、行政复议等行政方式,涉及的纠纷比较广泛,有消费者纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、价格争议纠纷、环境污染纠纷、土地和林木权属纠纷、城市建设中房屋拆迁纠纷等;后者如上海浦东区个体

15、劳动者协会、私营企业协会成立的行业性调解 乡治调解是一种官方调解,调解人员是政府派设的基层小吏,他们对本区域内的民事纠纷和轻微刑事案件有裁决权,调处纠纷时遵循的是国家法律。宗族调解是当宗族内部的成员发生民事纠纷时由族长依照宗族规约自主裁判,而宗族规约是源于儒家的社制规范,与国法的精神是一致的。民间调解是群众性自发的解决纠纷活动,有了纠纷当事人就去找双方信得过的亲友乡邻从中调停排解,调解人凭借自己的道德威信和社会经验主持公道解决纠纷。参见江伟,杨荣新主编人民调解学概论,北京:法律出版社, 。 社区调解制度是调解的现代转型,其雏形是基层群众自治组织即人民调解委员会根据中华人民共和国人民调解委员会组

16、织条例的有关规定对民间纠纷进行调解。一】 ?维普资讯 /. 委员会,江苏无锡市市政设施管理处在民工队伍中设立的调解组织。三、发展中国特色的非诉讼纠纷解决机制的重要路径:完善社区调解制度社区调解制度是千千万万个民间纠纷进入法院诉讼程序前的一个基础,作为我国最主要的一种非诉讼纠纷解决机制,它具有特殊地位。社区的概念最早出现于 年德国著名社会学家裴迪南德?滕尼斯 的著作共同体与社会中。我国的社区是适应由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转型的改革需要发展起来的, 年,民政部第一次把“社区”的概念引入到城市管理中。社区调解制度作为基层组织自治机制的一个部分,它的运作模式顺应了我国的文化传统,较好地

17、体现了“本土资源”的优势。近年来,上海市政府在城市管理的规范以及城市精神的塑造上加强了力度,在社区调解制度的建设上更是创出了自己的特色。笔者根据对上海市一些社区的调研,对社区调解制度的运作特点作以下描述与分析。一 社区调解制度的收案范围及案件特点上海市社区调解受理的案件相当广泛,主要是本街道辖区内公民之间、公民与法人之间的纠纷,以邻里民事纠纷、家庭纠纷以及轻微的刑事自诉伤害案件居多,具体的收案范围包括:因婚姻家庭、房屋、邻里关系、债务、损害赔偿等公民之间有关人身、财产权益引发的较疑难、复杂的民间纠纷。 群体性纠纷; 突发的易激化纠纷; 公民、法人和其它社会组织之间主动要求调解的其它纠纷。案件类

18、型除了传统的纠纷,如离婚、继承、赡养、分家析产、相邻关系、债务履行、身体伤害、事故赔偿、名誉侵害等,还有随着市场经济发展出现的新型纠纷,如投资分配、产权归属、合伙经营、劳务借贷纠纷、市政管理、施工扰民、房屋改建拆迁和补偿、下岗待岗、知青及其子女返沪、落实征地农民政策等。这些案件具有以下特点;纠纷比较小;不属于法院的受理范围; 法院只能阶段性解决的纠纷遗留的其它小问题。二 社区调解机构及调解方式的特点社区的调解机构是居民委员会里设有的调解委员会,基本上每个居民委员会都有一个调解委员会。按照有关规定,每个调解委员会应当有三个公务员编制的司法助理员 即人民调解员专门负责调解工作。 年,上海市率先成立

19、了我国第一个由法院、检察院、公安、妇联、房地产、民政、劳动、工会、团委等个相关部门组成的省市级“人民调解工作指导委员会”。 年,上海市在全国首创了“首席人民调解员”制度, 年,上海市出现了“调解工作室”的新型调解机构,社区调解的方式有自身的特点。调解员召开“评议会”主持调解,参加的人员有:调解员、纠纷当事人、纠纷见证人、楼组长。调解员采取情、理、法为一体的调解技巧:有规定的,依照法律、法规和政策进行调解;没有规定的,依据社会公德、伦理道德进行调解。调解的前提是当事人自愿,在调解中,当事人的地位平等,不受压制与强迫。三 社区调解制度的功能特点社区调解制度以非诉讼的方式,对于社区的纠纷能够抓早抓小

20、,“及时灭火”,而法院受职权所限,并不能主动处理“可能发生的案件”,因此,社区调解制度解决了相当一部分法院都不能解决的纠纷。根据笔者的调研,上海市康健社区受理的案件大约有 以上的调解率;“李琴工作室”的调解率更是达到 以上。概括来看,社区调解制度具有以下功能:疏导、调处、协调社区内纠纷矛盾,积极维护社区稳定,为进一步构建和谐社会奠定基础;预测、预排、预报社区矛盾纠纷信息,协调有关部门落实解决措施;宣传国家的法律、法规、政策,提高社区居民的法律素质;受理社区居民来信、来访方面的请求事项;提供法律咨询,办理社区居民和单位的有关法律服务和法律援助事项;做好社区内刑释解教人员的安置帮教工作。发展中国特色的非诉讼纠纷解决机制的一个重要路径,就是完善社区调解制度,对此,笔者有以下几 指人民调解组织通过规范的程序,在社区内选聘具有较好法律知识和较高威望的调解员担任首席人民调解员的制度。 指由社区政府与调解工作室的负责人签订调解服务合同,以货币购买工作室的调解服务。上海市江苏路街道的“李琴工作室”是全国第一家民办非企业性质的调解机构。一 ?