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1、09行政违法与行政责任第九章 行政违法与行政法律责任行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两大基本原则。行政违法行为是违反行政合法性原则的行政行为，行政不当行为是违反行政合理性原则的行为。行政违法行为和行政不当都是有瑕疵的行政行为。行政违法和行政不当是行政主体承担行政责任的前提和根据。在行政法中设立行政法律责任制度的直接目的就是纠正行政违法和行政不当，并补救由此给行政相对人造成的损害以及督促行政主体及其行政公务人员依法行政。 重点问题：行政违法的特征、主要形式、构成要件行政失职行政越权行政滥用职权程序违法行政侵权行政不当行政责任的特征、行政责任的主要形式行政责任的追究及追究机关第一节 行政违

2、法一、政违法概述（一）行政违法的涵义与特征行政违法是指行政主体所实施的、违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的有过错的行政行为。本书所主张的行政违法仅指行政主体违反行政法规范的行为，而未包括行政相对人违反行政法律规范的行为。行政违法是一种区别于刑事违法、民事违法的独立的违法行为，其主要特征有：1、从违法的主体来看，行政违法的主体是行政主体，而不是行政相对人。行政相对人的违法称可处罚行为，而不是称行政违法行为。2、从侵害的对象来看，行政违法是违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系的行为。3、从侵害的程度来看，行政违法是一种尚未构成犯罪的行为。4、从承担的法律后果来看，行政违

3、法承担的是行政法律责任。(二)行政违法的构成要件行政违法的构成要件，是指由行政法规定的构成行政违法的一切主观和客观条件的总和。行政违法的构成要件是认定行政违法、追究行政责任、引起行政赔偿的根据。行政违法的构成要件，通常有四个。1、违法主体2、 行政主体负有相关的法定义务3、 行政主体有不履行法定义务的行为4、 行为人主观上有过错。（三）行政违法的分类 1、作为行政违法与不作为行政违法2、实体行政违法与程序行政违法3、内部行政违法与外部行政违法4、单一行政违法与共同行政违法5、 单方行政违法和双方行政违法通常人们以行政复议机关和人民法院撤销具体行政行为的理由，也是行政违法行为的不同表现方式为依据

4、来划分，行政违法行为可分为行政失职、行政越权、行政滥用职权、事实依据错误、适用法律法规错误、程序违法和行政侵权等。二、行政失职（一）行政失职的涵义与特征行政失职是指行政主体未履行法定的作为义务的一种行政违法。行政主体的行政职权是其赖以存在的基础，是行政主体必须履行的法定职责，行政主体本身无权放弃自己享有的行政职权。放弃行政职权就是放弃自己的法定职责，必须依法承担相应的法律责任。其具体法律特征表现为：1、行政失职以行政主体负有法定的作为义务为前提。2、行政失职是一种不作为的行政违法。（二）行政失职的分类1、故意的行政失职和过失的行政失职。2、拒不履行法定职责的行政失职和拖延履行法定职责的行政失职

5、。三、行政越权（一）行政越权的涵义和特征行政越权是指行政主体超越法定职责范围而做出的行政行为。它具有与行政失职不同的法律特征：1、行政越权是行政主体超越法定职权权限的行政行为。2、行政越权是一种作为形式的行政违法。3、判断行政越权的标准是客观标准，而非主观标准。（二）行政越权的分类1、时间上越权、空间上越权与事务上越权2、纵向越权与横向越权3、善意越权与来意越权四、行政滥用职权（一）行政滥用职权的涵义与特征 1、行政滥用职权是在行政主体的自由裁量权范围之内的行为。2、行为人主观上必须出于故意，主观上的过失不构成滥用职权。3、行政滥用职权客观上表现为不正当地行使权力，如不正当的迟延。4、行政滥用

6、职权是一种行政违法行为，而不是行政不当行为。（二）行政滥用职权的表现形式借鉴世界各国行政法对行政滥用职权的表现的揭示，以及综合国内学者的相关研究成果，我们认为，作为行政复议和行政诉讼撤销对象之一的行政滥用职权的表现，主要有以下几种：1、因受不正当动机和目的的支配致使行为背离法定目的和利益。2、因不合法考虑致使行为结果失去准确性。3、任意无常，违反同一性和平等性。4、强人所难，违背客观性。5、不正当的迟延或不作为。6、不正当的步骤和方式。（三）行政滥用职权和显失公正五、事实依据错误（一）事实依据错误的涵义和特征事实依据错误的行政违法，是指行政主体做出没有合格事实依据的行政行为。行政诉讼法第54条

7、规定可撤销或部分撤销的行政违法行为之一，表述为“主要证据不足的”具体行政行为。这种行政违法的法律特征是：1、具体行政行为的决定与它所基于的事实有直接的关联性。关联性表现为：当所认定的事实错误时，其行政决定必然错误。如果事实错误，对行政决定没有直接的影响，那就表明具体行政行为的决定与它所基于的事实没有直接的关联性。2、事实依据错误是一种作为形式的行政违法。行政主体的不作为不可能发生事实依据错误。3、事实依据错误既可能出于行为人的故意，也可能出于行为人的过失。（二）事实依据错误的表现1、无中生有。即行政主体据以做出具体行政行为的事实是不存在的。如，以某个体户倒卖文物为由，吊销其营业执照，但事实上该

8、个体户根本就没有倒卖文物的行为。2、事实误会。即行政主体及其行政公务人员错误地认定甲事实为乙事实，而根据乙事实做出行政行为。3、事实证据不足。即行政主体做出具体行政行为的事实依据确凿但不全面、不充分。4、证据不确凿。即行政主体做出具体行政行为的事实依据不确凿、不可靠。六、适用法律、法规错误（一）适用法律、法规错误的涵义与特征适用法律、法规错误，即适法错误，是指行政主体在做出具体行政行为时没有正确适用法律依据。行政诉讼法第54条规定可撤销或部分撤销的行政违法行为之一，表述为“适用法律、法规错误的”具体行政行为。适法错误是一种与事实依据错误并列的行政违法，具有以下法律特征：1、具体行政行为的决定与

9、它所基于的法律依据有直接的关联性。关联性表现为：当所适用的法律依据发生适用上的错误时，其行政决定必然错误。2、适法错误是一种作为形式的行政违法。行政主体的不作为同样不可能发生适用法律、法规错误。3、适用法律、法规错误中的法律、法规指的是法律、行政法规、地方性法规、规章。（二）适用法律、法规错误的主要表现形式1、应当有法律、法规和规章的明文规定条件下才能做出的行政行为，在没有明文依据的情况下，做出了该行政行为。2、适用法律、法规性质错误。即本应当适用甲法律、法规，行政主体却适用了乙法律、法规。3、适用法律、法规条款错误。即本应适用某法律、法规的甲条款，却适用了该法律、法规的乙条款。4、适用了尚未

10、生效的法律、法规。5、适用了已经失效的法律、法规。七、程序违法（一）程序违法的涵义和特征程序违法是与实体违法相对应的行政违法。前述行政失职、行政越权、行政滥用职权、事实依据错误和适法错误都属于实体违法。所谓程序违法，指的是行政主体违反行政程序法规定的必须经过的步骤和必须具备的形式的行政行为。程序违法的法律特征有：1、程序违法既可以是作为违法，也可以是不作为违法。2、程序违法违反的是行政程序法，而非行政实体法。3、程序违法既可能出于行为人的主观故意，也可能出于行为人的过失。4、程序违法中的程序仅限于法定程序，而不包括非法定程序。（二）程序违法的表现程序违法表现为行政主体的行政行为不符合法定的方式

11、和步骤，所以程序违法主要有两大类表现形式：1、方式违法。2、步骤违法。八、行政侵权（一）行政侵权的涵义和特征行政侵权，指的是行政主体不法侵害他人合法权益，为此必须依法承担行政赔偿责任的行政行为。行政侵权具有以下法律特征：1、行政侵权以行政相对人的合法权益受到侵害为条件。2、行政侵权的法律后果是行政主体承担行政赔偿责任。3、行政侵权可以是作为形式，也可以是不作为形式。4、行政侵权在本质上仍然是一种行政违法行为。（二）行政侵权的分类以行政侵权侵犯的客体来划分，行政侵权可分为侵犯人身权和侵犯财产权。前者侵犯的是行政相对人的人身自由、健康权等；后者侵犯的是行政相对人的财产所有权及其他物权。 以侵权行政

12、行为的来源为标准，行政侵权可以分为两种情况，即：行为本身的侵权和行为过程侵权。1、行为本身侵权，是指行政主体及其行政公务人员做出了错误的行政行为，因而造成了他人的合法权益的损害。2、行政过程侵权，是指行政主体及其行政公务人员在执法过程中对他人的合法权益造成了损失。（三）行政侵权与其他行政违法的区别行政侵权是行政违法的一种，它同其他行政违法存在以下区别：1、行政侵权必然给行政相对人的财产或人身权益造成直接而实际的损害；而其他行政违法则没有这种必然性。2、行政侵权是构成行政赔偿责任的前提和基础，行政赔偿责任是行政侵权直接的法律后果；而其他行政违法并不必然引起行政赔偿责任的法律后果。3、其他行政违法

13、可能与行政侵权竞合。当行政失职、行政越权、行政滥用职权、事实依据错误、适用法律法规错误以及程序违法等行政违法行为给行政相对人的合法的人身权、财产权造成实际损害时，便因此引起了行政赔偿责任，该行为同时构成行政侵权。九、行政违法的确认和后果（一）行政违法的确认（二）行政违法的后果行政违法一旦被确认，就会引起相应的法律后果，主要有两个方面：1、影响行政行为的法律效力。2、引起法律责任。第二节 行政不当一、行政不当的涵义和特征违反行政法合法性原则的行政行为，是行政违法；而违反行政法合理性原则的行政行为，则是行政不当。行政不当是与行政违法相并列的一种有瑕疵的行政行为。行政不当，又称行政失当，指行政主体及

14、其行政公务人员做出的虽然合法但不合理的行政行为。与行政违法相比，它具有下列法律特征：（一）行政不当以合法为前提。（二）行政不当侵害了行政关系的合理性。二、行政不当的种类和内容从不同角度，对行政不当可作不同的划分。（一）根据所发生的领域，行政不当可以分为组织管理中的行政不当、人事管理中的行政不当、公安管理中的行政不当、民政管理中的行政不当、司法管理中的行政不当、军事管理中的行政不当、经济管理中的行政不当、财政金融管理中的行政不当，等等。这一划分的意义在于：不同的行政不当侵害不同的行政客体，这便于根据不同的社会危害性，追究行政行为人承担的行政责任。（二）根据行政自由裁量权的内容，行政不当可以分为对

15、象行政不当、客体行政不当、时间行政不当、地点行政不当。（三）根据自由裁量行政行为的内容，行政不当可以分为权利赋予不当和义务科以不当。三、行政不当的法律后果（一）行政不当行为的效力（二）行政不当行为的责任行政不当是否必然承担法律责任？这点与行政违法不同。行政违法必然会引起法律责任。而行政不当与法律责任没有必然的因果关系。许多行政不当行为，行政主体及其行政公务人员，并不承担行政责任；即使承担行政责任，也一般以承担补救性行政责任为限。（三）行政不当的法律救济为了保障行政相对人的合法权益，任何有瑕疵的行政行为都应给予法律救济。作为一种有瑕疵的行政行为，对行政不当也必须给予法律救济。按救济主体的不同，对

16、行政不当的法律救济可以分为权力机关的救济和行政机关的救济。目前，我国对行政不当不适用司法救济，因为人民法院只能审查行政行为的合法性。1、权力机关的救济权力机关的救济，又称人大救济。2、行政机关的救济根据宪法、法律和法规，以及行政法原理，行政机关具有对自身的行政不当行为的救济职能。这种救济对行政机关来说，既是其拥有的权力，也是其应尽的义务。依据具体救济机关的不同，行政机关的救济有四种情况：（1）原行政机关的救济。（2）上级行政机关的救济。（3）行政复议机关的救济。（4）监察机关的救济。上述四种行政救济手段中，前两种是依职权的行为，监督的进行不以相对人的申请为前提，且没有时间限制；后两种行政救济必

17、须以当事人的申请为前提，且有严格的时间限制，超过法定时限，其救济就没有法律效力。第三节 行政责任一、行政责任的涵义与特征行政责任是行政法律规范所规定的一种法律责任。行政责任作为一种独立的责任形式，具有以下的法律特征：（一）行政责任是行政主体的责任，而不是行政相对人或其他行政行为主体的责任。（二）行政责任是行政主体之行政违法或行政不当所引起的法律后果。它是基于行政关系而发生。（三）行政责任是一种独立的法律责任。二、行政责任的构成行政责任是行政主体及其行政公务人员因违反行政法律规范而承担的一种法律上的消极后果。综合现行法律、法规对行政责任的规定，我们认为行政责任的构成要件有：（一）行为人已构成了行

18、政违法或部分行政不当（二）行政违法的情节与后果。（三）行为人的主观恶性程度。三、行政责任的划分（一）行政主体与其行政公务人员的责任划分根据责任主体不同，行政责任可能分为行政主体的责任与其行政公务人员的责任。根据行政连带与求偿制度确立的原则，行政公务人员引起的行政责任有两种情况：1、在行政公务人员本人有故意或重大过失的情况下，行政责任最终由行政公务人员承担或由行政主体及其行政公务人员分担。2、在行政公务人员本人无过错或仅有一般过失的情况下，行政责任最终由行政主体承担。（二）其他主体之间的责任划分1、授权人与被授权人之间的责任划分行政授权是指行政主体依法把行政职权的一部分或全部授予另一组织的行为。

19、2、委托人与被委托人之间的责任划分行政委托不同于行政授权，它是指行政主体把一定的事务委托给有关组织或个人办理的行为。四、行政责任的形式行政责任从其责任形式来看，可以分为补救性行政责任和惩罚性行政责任。行政责任从其内容来看，可以分为精神罚、财产罚和身份罚。具体来说，行政法律责任的承担方式主要有以下几种：（一）通报批评。（二）承认错误，赔礼道歉。（三）恢复名誉，消除影响。（四）履行职务。（五）撤销违法。（六）纠正不当。（七）返还权益、恢复原状。（八）行政赔偿。以上的责任形式，可以单独使用，也可以合并使用。五、行政责任的追究和免除（一）行政责任的追究行政责任是行政违法或行政不当所引起的一种法律后果，

20、是责任主体必须履行的一种消极性义务。行政违法主体承担行政责任有两种方式：一是主动履行，如主动赔偿、主动返还权益；二是被动履行，即由其他有权机关做出一项决定强制其履行，如法院判决行政机关赔偿。前者称履行责任，后者称追究责任。所以，行政责任的追究指的是第二种方式。在我国现行法律体制中，有权追究行政责任的组织有三个：权力机关、人民法院和行政机关。1、国家权力机关。2、人民法院。3、行政机关。（二）行政责任的免除行政责任既必须依法追究，也可以依法免除。行政责任的免除，是指行为人虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究责任者的行政责任。行政责任的免除条件一般由法律明文规定

21、，我国目前尚无行政基本法的条件下，其内容由具体法规规定。目前，世界各国关于行政责任的免除大致有两种：一种是一般免除；另一种是强制性的免除，也叫豁免。二者的不同在于：1、豁免条件是法定的，没有法律依据，一概不得豁免；而免除也可由追究机关在不与法律相抵触的条件下自己确定。2、豁免是强制的，追究机关没有自由裁量的余地；而免除具有裁量余地，也可决定不免除。六、行政责任的转继和消灭（一）行政责任的转继转继指转移和继受。行政责任的转继，指在法定条件下，行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的责任为另一个主体所继受。一般情况下，行政责任一旦确定，不得更换责任者，这是原则。但是，在出现法定条件的

22、情况下，行政责任可以转继。当然，行政责任的转继不是由行为人擅自决定的，而是受到严格的法律限制。行政责任的转继的限制，从主体方面来说，只限于行政主体之间，而不发生在个人之间。在此主体范围内，行政责任的转继还需要具备下列两个条件：1、行政责任已确定，但尚未履行或履行完毕。2、出现了导致责任转继的法律事实。这些法律事实有：行政主体被合并或撤销或分解。（二）行政责任的消灭行政责任的消灭，是指某些法律事实的出现而失去存在。行政责任基于以下的法律事实而消灭：1、责任者履行责任完毕。如需要赔偿的机关已作了赔偿。2、权利人放弃了要求责任者承担的责任的权利。如法院判决某行政机关对某公民作行政赔偿，某公民表示放弃

23、索赔。3、履行责任失去意义。如有权机关确定行政机关修复某公民房屋，但行政机关履行责任前，该公民已自行修复。4、追究责任的决定被依法撤销。如行政机关行政赔偿的决定在行政诉讼中被法院依法撤销。在上述四种责任消灭情况中，前三种属于“责任的自然消灭”，后一种属于“责任的非自然消灭”。【本章小结】行政违法是指行政主体所实施的、违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的有过错的行政行为。它是一种独立的违法行为，具有区别于刑事违法、民事违法的特征。行政违法行为多种多样，可以按不同的标准来划分。最通常的一种是以行政复议机关和人民法院撤销具体行政行为的理由来划分。按此标准，行政违法行为可分为行政失

24、职、行政越权、行政滥用职权、事实依据错误、适用法律法规错误、程序违法和行政侵权等。某一行政行为是否构成行政违法，是由有权机关来确认的。行政违法一旦被确认，就会引起相应的法律后果。行政不当是与行政违法相并列的一种有瑕疵的行政行为，指行政主体及其行政公务人员作出的虽然合法但不合理的行政行为。它有着与行政违法不同的法律特征。一旦确认，它引起的法律后果也不同于行政违法。作为一种有瑕疵的行政行为，对行政不当也必须给予法律救济。对行政不当的法律救济可以分为权力机关的救济和行政机关的救济。行政责任是行政违法及部分行政不当所引起的法律后果。行政责任作为一种独立的责任形式，具有自己的法律特征。根据责任法定的原则

25、，在法理上确定行政责任的构成要件很有必要。行政责任有通报批评等多种形式，从其责任形式来看，可以分为补救性行政责任和惩罚性行政责任。有权追究行政责任的组织有三个：权力机关、人民法院和行政机关。行政责任既必须依法追究，也可以依法免除。行政责任的免除条件一般由法律明文规定。行政责任一旦确定，不得更换责任者。但是，在出现法定条件的情况下，行政责任可以转继。当出现某些法律事实时，行政责任归于消灭。【关键术语】行政违法 行政失职 行政越权 行政滥用职权 适用法律法规错误 事实依据错误 程序违法 行政侵权 行政不当 行政责任 行政责任的追究 行政责任的转继【思考与练习】一、填空题1、行政违法是指 所实施的、

26、违反行政法律规范，侵害受法律保护的 尚未构成犯罪的有过错的行政行为。2、行政主体未履行法定的作为义务的行政违法称为 。3、从行政违法的动机和主观目的来划分，可以把行政越权分为 与 ，其中 一律无效。4、行政滥用职权是在行政主体的 裁量权范围之内的行为。5、程序违法主要有两大类表现形式： 和 。6、在我国，确认行政违法的机关包括 、 和 。其中 机关的确认具有最高、最后的效力，但只限于针对行政机关的抽象行政行为； 机关只限对具体行政行为的违法性进行确认； 机关的确认效力最低但运用最广泛。7、行政不当只发生在行政主体的 裁量行为中，它侵害了行政关系的 性。8、行政违法和行政不当与行政责任的关系不同

27、。其中 必然会引起行政法律责任， 与行政法律责任没有必然的因果关系。9、行政不当的法律救济可以分为 机关的救济和 机关的救济，其中， 机关的救济的效力最高。10、行政机关对行政不当的救济，可以分为原行政机关的救济、上级行政机关的救济、行政复议机关的救济和监察机关的救济。其中， ，是依职权的行为，监督的进行不以相对人的申请为前提，且没有时间限制； 机关的救济必须以当事人的申请为前提下，且有严格的时间限制，超过法定时限，其救济就没有法律效力。11、行政机关或者行政公务人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，由 或 者 负责赔偿。12、行政违法主体承担行政责任有两种方式：

28、一是主动履行；二是被动履行，即由其他有权机关作出一项决定强制其履行。前者称 责任，后者称 责任。二、选择题1、 行政违法所违反的法律规范是（ ）A、刑事法律规范 B、民事法律规范 C、行政法律规范 D、包括ABC2、公务员的行政违法，造成损害的，应由下列主体承担行政赔偿责任（ ）A、公务员个人 B、公务员所属的行政机关 C、任一行政机关 D、公务员和所属的行政机关3、由公务员承担追偿责任只有在下列情况下才发生（ ）A、公务员无过错 B、公务员有过失 C、公务员有故意 D、公务员有故意或重大过失4、下列情形中属于行政不当的是（ ）A、超越职权 B、行政失职 C、畸轻畸重 D、主要证据不足5、下列

29、情形属于实体行政违法的有：A、主体不合法 B、超越职权 C、意思表示不真实 D、违反法定程序6、行政违法必然引起行政责任。它可以引起的责任包括（ ）A、刑事责任 B、惩罚性行政责任 C、补救性行政责任 D、民事责任7、下列判断正确的有（ ）A、行政责任不同于行政法律责任 B、行政责任以行政法律义务为基础，没有行政法律义务，也就没有行政责任 C、从狭义上讲，行政不当是以行政合法为前提，与行政违法相并列的一种有瑕疵的行为 D、行政违法一旦被确认，一般可溯及其发生时即无效8、行政主体承担的履行职务的行政责任，是针对着行政主体失职行为的责任形式。行政失职可以表现为（ ）A、不履行职务 B、履行职务违法

30、 C、拖延履行职务 D、履行职务不正确9、行政主体承担行政责任的形式有（ ）A、撤销违法 B、行政赔偿 C、纠正不当 D、恢复名誉，消除影响10、行政责任基于以下事实而消灭（ ）A、行政责任被依法撤销 B、行政责任转移到另一行政主体C、有权机关决定不追究该行政责任D、行政责任已履行完毕11、在我国现行法律体制中，有权追究行政责任的组织有（ ）A、权力机关 B、人民法院 C、行政机关 D、执政党三、判断题1、法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。2、行政违法违反的是行政法律规范。违反行政法律规范指的是对法定具体行政法律

31、规范的违反，而不包括对法律原则、价值与精神的违反。3、行政越权是一种最严重的行政违法，所以一旦确认，其行为一律无效。4、行政滥用职权发生在行政主体的自由裁量权限范围内，所以，行政滥用职权是一种行政不当。5、事实依据错误一定属于作为形式的行政违法。6、适用法律法规错误也可能是不作为的行政违法。7、程序违法可能是作为形式的违法，也可能是不作为形式的违法。8、行政侵权以行政相对人权益受到侵害为前提。9、行政不当行为是合法的。10、受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被委托的行政机关为赔偿义务机关。11、权力机关、人民法院和行政机关都有权追究行政主体的行政责任。四、名词解释行政违法 行政越权 行政侵权 行政不当 行政责任 行政责任的追究五、 问答题1、什么是行政违法？行政违法有何特征？2、行政违法的构成要件在哪些？3、程序违法的表现形式有哪些？4、为什么说行政滥用职权不是行政不当