22浅议国家治理模式演进与国家审计转型.docx

1、22浅议国家治理模式演进与国家审计转型浅议国家治理模式演进与国家审计转型省审计厅经贸处 吴肖浦摘要：本文以我国经济社会转型轨迹为分析背景，通过回顾我国国家治理模式演进过程，阐述现代国家治理模式内涵及当前实践中遇到的挑战，最后以此为基点分析国家审计服务国家治理的转型方向和重点。主题词：国家治理 模式 国家审计 转型国家审计是国家治理的工具，是国家治理的重要组成部分和重要环节。国家审计应该顺应国家治理模式的演进，主动促进自身转型，从而有效服务于了国家的善政良治。一中国经济社会转型轨迹与国家治理模式演进回顾新中国成立60多年的经济社会发展历史，不难发现，我国的经济社会转型过程正是政府、市场、公民社会

2、三者关系的重构过程，是全能型政府治理国家的模式逐渐迈向法制化服务政府与市场、公民社会三元并存并互动治理国家的模式。新中国建立不久，我国就建立了以行政、计划为特征的公有制经济体制，并通过实行国有制、以企业办社会的形式控制社会经济生活，实现国家替代社会、计划排斥市场的国家治理模式。在这种全能主义国家治理模式中，政府包办所有经济、社会事务的治理模式，造成了政府的权利与职能范围极度扩张、资源配置效率低下、激励机制匮乏、官僚风气滋生等治理效能低下的问题【1】。在改革开放以前，我国为克服上述治理危机，几次向地方政府和国有企业分权，调整国家治理模式，但这种体制内的变革未能取得成功。十一届三中全会后，我国将国

3、家治理的目标从阶级斗争转移到了经济建设为中心上，由此展开了我国政府职能不断收缩，市场、公民社会自我组织治理不断扩展的过程。在1992年确立经济体制改革目标之前，我国采取了将分权范围从体制内扩展到体制外及对外开放的改革措施，并在价格双轨制的配合下，我国市场环境逐步建立起来。1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，1994年开展了分税制改革，并进行了扩大对外开放范围和建立现代企业制度的国有企业改革。至2002年，我国初步建立了社会主义市场经济体制。从2002年开始，我国经济发展进入深化和完善市场经济体制的新阶段。改革开放以来的经济转型深化过程中，我国国家治理模式出现了明显的

4、变化：首先政府的直接作用范围在明显收缩。政府对经济活动的直接控制转变为间接控制，从单一的行政命令、指令计划转向综合运用经济、法律和必要的行政手段。其次，社会主义市场经济体制基本框架初步建立。除了电力、石油、铁路运输等少数战略性产品和服务的价格由国家控制之外，社会产品中由政府定价的比例由改革开放前的100%下降到目前的5%，市场价值与价格规律的机制在其他行业发挥了基础性作用。再次，公民社会自主性明显增强。市场经济的逐步建立和国有企业的历次改革使得计划经济时期的“单位人”逐渐变成“社会人”，社会阶层也由原先的工人、农民、知识分子三大阶层分化为十大阶层，社会价值观、生活方式和道德观也呈现多元化，各类

5、民间组织、非政府组织、社会团体等大量出现，改变了社会组织和治理的方式【2】。至此，政府、市场、公民社会三元并存与互补的国家治理模式初步形成。二.现代国家治理模式的内涵及当前我国实践中的挑战20世纪90年代，政治与经济领域发展起来的治理（governance）理论认为，现代国家治理的主体结构可以划分为三大制度系统-政府、市场与公民社会，它们分别由一系列相互关联的制度、组织和治理机制构成。其中，政府制度以合法强制性、公共权威性为核心特征；市场制度以自利性交易、公平竞争和经济利益激励为核心特征；各种形式的公民社会组织、关系网络以非赢利性、自愿性和互惠性联合为核心特征【3】。伴随经济社会的转型演化，国

6、家治理模式中的政府、市场、公民社会各自占有的地位，作用的范围，以及作用的方式都将伴随着经济社会环境的变化而不断进行调整。在维系国家秩序和促进经济发展方面，政府-市场-公民社会三者之间互惠共生的“正和博弈过程”也是政府与市场、政府与社会、市场与社会之间的边界转移过程。任何一种治理主体的过度扩张或过度收缩都会破坏国家的有效治理，成为破坏国家经济社会持续发展的不利因素。有鉴于此，将国家治理模式定义为在一定领土范围之内，政府、市场、公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式【4】。实现善治是现代国家治理的终极目标，也是现代国家治理模式中政府、市场、公民社会三大制度系统的设立目标。在政府方面，需要

7、建立“法制化的公共服务型政府”，也就是在经济层面要求强化政府纠正市场失灵、协调市场秩序、增进市场自我完善能力和发展能力的作用，在社会层面要求政府采取积极的社会政策为市场化和民主化进程提供一个稳定和坚实的社会基础【5】，同时还需要建立一套规范和约束政府行为的政治制度和法律体系及高效的政府内部组织结构和资源体系。在市场方面，需要建立“有效的市场经济体制”，也就是进一步深化和完善社会主义市场经济体制，真正建立起能长期促进社会经济持续繁荣发展的市场经济体制。在公民社会方面，需要建立“利益整合型公民社会”，也就是建立起能有效缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制。改革开放以来，在我国国家治理从一元治理模

8、式向三元治理模式演化过程中，相对而言，市场方面的改革比较领先，政府和公民社会方面的改革相对滞后。三元治理模式的真正建立亟需克服诸多挑战，具体表现在：第一，在政府治理方面，越位、缺位、错位现象时有发生，规范政府权力运用的机制还未建立起来，2002年十六大确定的政府职能“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”也远未履行到位，政府还凌驾于社会和市场。政府对微观经济领域干预较多，经常在国有企业和非公有制经济之间设置不公平政策，混淆经济管理职能、服务职能与国有资产所有者职能，未起到维护市场公平和秩序的市场监管职能；以财税、金融为调节手段的宏观调控体系虽初步建立，但仍过多采用行政手段进行调节，非市场手段

9、，未能有效避免市场局限带来的经济波动、垄断和分配领域的贫富差距问题；政府和社会自主治理的关系框架还尚未形成；公共服务职能还未发挥出来，在一些教育、医疗、科技、文化等社会事业市场化程度过高，甚至还出现公共服务弱化现象；行政方式和手段方面制度不健全、有法不依、依法不严、权利运行不透明、决策不科学现象还比较普遍。第二，在市场治理方面，虽建立了市场经济的基本框架，但影响市场机制运行的制度问题和结构性问题仍然突出。在制度方面，虽经过十六届三中全会对基本经济制度的确立，后又经历了2005、2010年的“非公有制经济36条”、“新非公有制经济36条”的制度建设，但多种所有制成分公平竞争、互相促进的市场格局还

10、远未形成；要素市场、市场监管制度建设还不健全；产业经济结构不合理、城乡差别、区域差别、收入双轨制等结构性问题仍然突出。第三，在公民社会治理方面，虽先后出台了一系列扶持社会的公共政策（如城市低保、支持三农、健全社会保障体系、缩小贫富差距等）来构建和谐社会，但公民社会的发育还十分薄弱，社会团体和民间组织自治性、独立性、非赢利性、公益性等基本特征还不明显，公民参与社会公共事务的程度不高，公民社会对于政府治理与市场运行的协调作用仍然较弱，公民社会规约自治和监督政府行为的治理能力还很弱小。在新形势下，我国能否通过深入、持续的政府、市场、公民社会三大制度体系建设，构建一种政府、市场、公民社会相互协调和良性

11、互动的现代国家治理模式将成为影响中国顺利跨越经济发展方式转变、调整经济结构构建和谐社会的关键要素。这也理所当然的成为国家审计推动国家实现善政良治的转型方向和重点。三国家审计的转型方向和重点国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用【6】。自1982年宪法规定我国设立国家审计制度以来，国家审计的转型方向都围绕国家治理的重点来展开的。在上世纪80年代初，国家治理的重点是收缩计划经济，培育市场机

12、制，维护财经法纪秩序。国家审计设立之初将重点确定为财政财务收支审计。92年确立市场经济建设目标及94年分税制改革的推出后，政府作用范围在不断收缩，市场和公民社会在不断形成壮大。国家治理的重点是实现政企分开，弱化政府的经济和社会职能，强化公共服务职能，确立市场在资源配置中的基础性作用，政府通过制定法律确立市场规则【7】。国家审计转向真实、合法、效益为目标的资产负债审计，在专业审计上拓展出社会保障审计、固定资产投资审计等新领域。2008年以后，国家治理的重点是加强国家宏观调控，促进国民经济平稳健康发展，加快经济发展方式转变，调整经济结构，以人为本，加快构建和谐社会。国家审计在真实、合法、效益审计的

13、基础上，加大对宏观经济政策、国家安全的审计，发挥审计对保证经济社会发展的预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能。在新的历史时期，思考国家审计的转型方向和重点，同样必须结合国家治理模式的现状，在国家治理的框架中来寻找国家审计重点和转型的方向。因此，构建现代国家治理模式过程中遇到的挑战自然成为国家审计的重点和转型的方向。第一，国家治理主体的多元化，要求拓展国家审计的对象范围。国家审计设立之时，国家治理模式是政府、市场、社会高度统一的一元治理模式。根据宪法的规定，审计机关属于政府内部的内审机构，负责对政府掌握的资源收支进行审计。随着我国改革的深入推进，国家治理的一元模式也逐渐迈向政府、市场、公民社会三元

14、互动互补的治理模式，而国家审计随着政府作用范围的收缩也同步收缩，始终被限制在体制内，未能随市场和公民社会一起在宪法修订过程中修订。国家审计难以对2002年确定的政府职能“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”履行的实际情况展开有效监督，更无法从体制机制上发挥好建设性作用。因此，国家审计应顺应国家治理模式的演进，谋求法律界限的突破，及时将市场、公民企业社会纳入到国家审计视野，从政府履职、促进政府-市场-公民企业社会良性互动实现国家善政良治的角度有所为有所不为。第二，国家治理目标重点的阶段变化，要求国家审计动态调整各专业审计的目标和重点。经济的转型升级，社会的发展，必然带来政府-市场-公民企业社

15、会的边界转移，引起国家治理的阶段目标和重点发生变化。为此国家审计也必须顺势转型，才能发挥好“免疫系统”功能。如在20世纪80年代国有企业担负着计划经济的运行载体，国有企业审计以真实性、合法性的财务收支为审计重点，目标是维护财经法纪的秩序；到20世纪90年代中后期，国有企业面临着向市场经济主体转变的改革任务，国有企业审计在真实性、合法性的财务收支审计基础上，突出对企业改组改制、股权投资的审计，目标是维护财经法纪，维护国有资产利益，防止国有资产流失；到2002年以后，国有企业在多数竞争性领域中作为直接参与市场竞争的市场主体，担负着主导国民经济发展，稳定国民经济运行的责任，国有企业审计重点内容新增了

16、贯彻落实国家宏观调控政策情况，同时原先的审计重点财务收支转变成经济责任审计。同样财政审计从预算执行审计到全部政府性资金审计、再到全部政府性资产审计，新开展的环境资源审计等无不反映了国家审计动态调整适应国家治理的要求。因此当前的国家审计应以国家治理的目标和重点为依据，以国家治理模式构建过程中遇到的困难为重点，调整审计目标和重点。第三，党对国家的领导体制，要求不断完善经济责任审计制度。2010年中央两办颁发了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定进一步丰富了我国党政型国家审计体制，即国家审计不仅接受政府的委托开展审计，还接受党组织的委托开展审计。时至今日，我国正朝政府、市场、公民企业社

17、会三元并存互动的现代国家治理模式演进，党组织在社会团体、民间组织、非赢利组织等第三部门中继续发挥着领导事业的作用。国家审计应将社会团体、民间组织等第三部门中由党组织统一任免的领导人员都纳入到经济责任审计范围（如国有企业审计中将总经理也纳入到企业领导人员经济责任审计范围），以便国家审计更好的服务公民企业社会的发展，为党和国家进行改革提供思路建议。第四，政府职能的改变，要求国家审计在体制内继续加强“管好权、管好钱、管好事”的审计【8】。随着国家治理模式的演进，政治体制改革不断调整政府权力和作用范围，逐步减弱政府经济和社会职能，强化公共服务职能。“管好权”就是通过审计促进政府划清政府与市场、政府与社

18、会的边界，科学决策、民主决策、依法决策，避免决策失误、权力失控、行为失范引起的政府错位、政府缺位、职能不清等问题；“管好钱”就是通过审计将全部政府性资金规范好和利用好，将温家宝总理提出的“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求贯彻好；“管好事”就是通过审计促进国家治理过程中施行的政策、项目、事项产生预期的效益，达到预期的目标，并将政策、项目、事项的执行过程和结果及时反馈给决策者和公众社会，促进经济社会平稳健康可持续发展。第五，国家治理过程的复杂性，要求国家审计创新审计方式和手段。现代国家治理过程中的政府、市场、公民企业社会之间的互动过程越来越复杂，涉及的管理也越来越精细。这就要求国家审计

19、不断创新审计理念和方式方法，开展绩效审计、跟踪审计、全部政府性资产审计等；不断创新审计手段，通过建立国家电子审计体系，加快推进计算机审计、数据式审计、信息系统审计及联网审计的应用力度，增强信息化条件下国家审计服务国家治理的能力。第六，国家治理的分权机制，要求国家审计构建多方参与的国家审计体系。现代国家治理模式是将一元模式下政府的权利分权到三元模式下的政府、市场、公民企业社会。在现有的国家审计力量下，不可能对国家治理过程中党、政两个委托主体委托的所有事项开展全面监督。国家审计需要将一部分国家审计任务和职能委托出去，集中精力对关系国计民生、国家安全、重要岗位重点部门、市场社会稳定可持续运行的重点事

20、项和重点资金进行审计，着力于有利于现代国家治理模式构建的体制机制改革开展审计，发挥审计建设性作用。在引导规范社会审计、内部审计的基础上，形成以国家审计为统领，社会审计和内部审计为补充的国家审计体系。国家审计是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，国家审计的转型方向和重点必然跟随国家治理的重点和目标变化而变化。参考文献：1.葛延风，中国政府的角色及职能调整-进展、问题和挑战 z 2.张景宇，中国的经济转型与国家治理模式转变，23.Niels Hermes and Wiemer Salverda, eds state, Society and Development Lessons for Africa r. CDS Research Report 1999.(7):2-174.张慧君，俄罗斯转型进程中的国家治理模式演进，南开大学博士学位论文2007年，第54-55页。5.中国改革发展研究院，直谏中国改革R，中国经济出版社，2006,596.刘家义，审计署刘家义审计长在华盛顿的讲话摘要，2011，p27.谷书堂，社会主义市场经济研究，中国时代出版社，2005，428.陈荣高，2012年全省审计工作会议上的讲话，2012，16