中央与地方关系重点.docx

1、中央与地方关系重点中央與地方關係 小組成員： 社工四C 呂美萱 社工四C 林家禎 社工一A 周聖典 企管二C 黃信保 企管二C 李岳儒 企管二C 高志霖 企管二C 簡士皓 台灣中央與地方關係的現況我國憲法與地方制度法的規定現行內容 相關的改革構想與進程我國憲法與地方制度法的規定 台灣目前是中央集權式國家。 我國憲法第十章規定中央與地方權限劃分，建立三大類型的權限。(1)第107 條屬於中央立法並執行之事項。 (2)第108 條為中央立法並自為執行或交由省縣執行之事 項，後者稱為委辦事項。(3)第109 條、110 條分別為省與縣之自治事項。第108、109、110所列事項之劃分有一定的重疊性與

2、不精密性，例如有關教育、衛生、實業、交通、公營事業、合作事業、農林、水利、漁牧、財政、舉債、銀行、警政、慈善及公益事項等項目，而得由立法院於地方制度法與各專業法律行為規定。憲法並建立地方政府的民選體制，而且明文得有地方層級的法規制權。 1 司法院大法官於釋字第498、527、550、553 號界定地方自治具有制度保障說與人民主權說。制度保障說強調地方自治團體具有重要的功能性，從而應被當作重要的 制度加以保障 。人民主權說強調地方自治團體係人民生活之所在，也是人民基本權利的實 現的場域，地方事項原則上應留由地方自治團體決定。 目前現行內容 (1)現行中央政府仍握有絕大部分領域的立法權與法規命令、

3、行政規則的頒布 權。 (2)直轄市(例如台北跟高雄)與舊台灣省的地位相同，在一級單位數目、一級 單位首長與其他官員的職等與人數、財政收入，均享有優勢。 (3)縣政府卻面臨轄區過於廣大而公務人力不足的困難。另外鄉鎮市公所除了廢棄物清理法和或殯葬與地方交通事項之外，鮮少負責委辦事項的執行；鄉鎮市主要負責自己層級或執行中央與縣的事項。 2相關的改革構想與進程1996 年12 月28 日國家發展會議閉幕，對地方政府改革提出4 項決議。（一）精省。（二）提升縣市政府職權、增設副縣市長。（三）鄉鎮市長改官派，鄉鎮市自治選舉取消。（四）重新調整財政收支劃分。 但因國民黨在1997 年縣市長選舉遭到空前挫敗，

4、乃以必須先完成行政區劃改革為理由，而拒絕擴大縣市政府的職權，而且也否定鄉鎮市長改官派。國家發展會議二級政府，縣市直轄市化的構想從而未能完全實現。 在財政上，地方政府依然困窘，而且愈是下級與邊陲的地方自治團體，財政收 支愈是困難。 總統府政府改造委員會曾於民國91 年9 月15 日決議地方自治層級改造方案提出3 項主張。 (1)取消鄉（鎮、市）自治選舉，建立中央與地方二層級政府架構。 (2)相關法律應加以修改以提升縣（市）財政權、組織權、人事權、立法權、計畫權等自治權限，並健全地方自治組織。 (3)為建立民眾的社區意識，健全社會自發性組織，請主管機關審慎研議社區發展相關法規，以改良社區組織結構，

5、強化住民的自主參與。3台灣的現在發展 台灣地方政府架構具有合理性，但仍有諸多限制。 台灣直轄市、縣市政府，均採雙元分立體制，4 年為期由人民直接選舉產生，構成一個民主正當性與專業的治理基礎，而且愈是上級與核心城市，愈是民意的開展及軟硬條件的充分而掌握良好治理的基礎。 台灣歷經威權體制與威權轉型，民主化的進展主要由選舉所帶動，法治與民主文化及公民意識難謂已經深化 。 由於選戰激烈，以致於朝野間以及中央與地方間難以長期規劃及真誠合作。地方議員的席次與選舉方式（中型選區之單記不可讓渡投票法）不無保護或壯大地方黑金與派系。 制度改革的方向 我國未來應朝向分權化、地方政府體制之改革（包括地方行政首長與議

6、員之選舉方式、地方議會議事的組織與議事合理性的強化，民眾監督機制的強化）、地方財政自主責任的建立、中央與地方爭議問題之協商或調處制度之建立等。 就中央立法並執行的事項而言，例如有關國家公園（管理處）、風景特定區（管理處）、軍營、科學園區的劃定區域、設定管制標準與從事管制，園區所在的地方政府得提出建議，中央主管部會應採取合作態度，協力完成有關的治理。 就委辦事項而言，為確保地方的必要自主性，中央政府得於制定法律或法規命令時採取低密度而賦予地方訂定補充規定的空間，尤其有關地方的建築管理、景觀、交通、觀光、產業發展等。 4中央的協力義務 我國縣市或鄉鎮市的園區或節慶式嘉年華會(其中帶有一定的發展地方

7、觀光與產業的意涵)或整體施政，於多年之後不免呈現停滯性，相關的因素何在？ (1)兩岸關係佔據報章媒體的絕大版面。 (2)國內政治紛擾不已、大選連年。 (3)政黨與政治菁英間鬥爭與難以合作。 (4)中央與地方權限之劃分不清以及爭議之難以快速有效解決。 主管部會得經由外國主要作法的引介，也得經由個案的講習、相關模範契約書的建立，而強化地方菁英的協調與帶領能力。中央部會尤其得協助解決地方的重大困難。 國家整體政治的合理性、民主與法治的深化、社會力的成熟度或甚至檢調與司法體系的效能提昇等，以及兩岸關係暨統獨議題的緩和（以便媒體與民眾得聚焦於公共政策討論），為廣義的結構性助力所在。 5地方政府之大規模合

8、併當作解決方案 激烈合併模式者約主張，將中華民國台灣地區重新劃分為6區(基北北、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東) 中度合併者希望都會區合併(新竹縣市、台中縣市、嘉義縣市合併) 小幅改良者主張現狀原則上已經夠用。 行政區域與數目的調整涉及許多衡量，相關方案愈是重大則愈是複雜，而且也容易因為主要政治行動者的利害考量而難以定案。 從我國都會化的發展情形以及未來科技與交通的發展而言，乃至從全球化競爭與兩岸三通的可能開展，都會區縣市合併誠有必要。 目前而以台中都、台北都與高雄都為台灣成長的3 個火車頭，也為國內學界所原則性支持。 最新立法已通過將原台北縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣市等各合併成為直

9、轄市，並於2010年底選出第一任升格後市長。 至於鄉鎮市級，將人口稀少、微弱或邊陲、實力微弱之鄉鎮為適度合併，藉以成就必要的經濟規模與政經的實力以及促成民意之聚焦監督。 6地方分權 地方分權，係與中央集團相對待的名詞。因中央集權的情形不同，故地方分權亦可分為兩種形態。屬於英國型的，稱為Dec-entralization ，卽中央政府與地方政府權力的劃分，各有其獨力範圍。也就是中央政府，將其一部分的權力，確定的移轉於地方。地方政府在其範圍內，有高度的裁量權，及相當的自主權。屬於法國型的，稱為Deco-ncentration是中央政府將部分權力，交與地方政府，代為行使，而中央政府仍保有最終決定權。

10、也就是，地方政府只係受中央政府的委任，為其代理人而已。 英國型的地方分權，每有害於國家的統一。並使國家的統盤建設，難以進行。法國型的，則地方政府所受到的牽制太大，難以高速發展地方的建設與繁榮。我國幅員廣大，人口眾多，地方情形亦各不相同。國父發明均權制度，亦卽中央與地方權限的劃分，以事物須全國一致或因地制宜為標準，不偏於中央集權，或地方分權。中華民國憲法，遵奉國父遺教，定有專章，實為最合理，亦為最進步之制度。中央集權 中央集權（Centralization），係對地方分權而言。凡一國之行政，悉集中於中央政府，各級地方官廳但奉行其命令者，是謂中央集權。現代民主憲政國家，按憲法規定，有中央集權與地方

11、分權之別。如美國、加拿大、瑞士、西德等行聯邦國制度之國家，其行政組織，比較偏於地方分權；如法國、日本等行單一國制度之國家，其行政組織，則較偏於中央集權。中國現採行者為均權制度，不偏於中央集權或地方分權。此種均權制度，係根據國父建國大綱及中華民國憲法而來。據建國大綱第十七條規定：中央與省之權限採均權制度。凡事務有全國一致之性質者，畫歸中央；有因地制宜之性質者，畫歸地方；不偏於中央集權或地方分權。中華民國憲法第十章中央與地方之權限，卽係依據建國大綱第十七條而制定。其中規定有關事項：有由中央立法並執行之者；有由中央立法並執行之，或交由省縣執行之者；有由省立法並執行之，或交由縣執行之者；有由縣立法並執

12、行之者。如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之（詳見中華民國憲法第一七條至一一一條）。民主政治國家，因憲法或國會之授權，臨行施行戰時體制等，亦行中央集權。共產制度國家，則行極端的中央集權。7聯邦制 聯邦制是由兩個或兩個以上的政治實體（共和國、州、邦）結合而成的一種國家結構形式。 聯邦制國家由各個聯邦成員組成，各成員單位先於聯邦國家存在。聯邦成員國在聯邦國家成立之前，是單獨的享有主權的政治實體；加入聯邦之後，雖然不再有完全獨立的主權，但在聯邦憲法規定的範圍內，聯邦成員的主權仍受到法律的保護，聯邦成員有自己

13、的憲法和法律。在組成聯邦制國家時，聯邦成員單位把各自的部分權力讓渡給聯邦政府，同時又保留了部分管理內部事務的權力。 聯邦憲法明確界定了聯邦政府統一行使的權力和各成員國的中央政府所保留的權力，即聯邦的權力是來源於各成員國的參與。聯邦成員有自己的獨立的立法、行政和司法機構，和聯邦國家的最高司法、行政、立法機構不存在隸屬關係。聯邦國家的主權由聯邦和各成員單位分享，聯邦政府對外代表國家主權。但是各聯邦成員也在聯邦憲法允許的範圍內享有一定的外交獨立性，可以與其他外交主體簽訂一些協議，有些聯邦國家成員單位也可以參加國際組織。 聯邦憲法未指明屬聯邦政府（或上級行政區憲制文件未指明屬上級行政區政府）之權力，即

14、屬地方（或下級行政區）所有，稱為剩餘權力。國民享有聯邦和各成員單位的雙重國籍。 美國是世界上第一個建立現代聯邦制的國家，另外還有德國、印度、巴西、墨西哥等國也實行聯邦制，現時實行聯邦制的國家約有二十多個。8單一制 單一制是一種國家結構形式，指由若干不享有獨立主權的一般行政區域或自治區域單位組成的單一主權國家的結構形式，和複合制相對。在當代國家結構中，單一制與聯邦制（複合制的一種）是主要形式。 單一制國家劃分為各個地方行政區劃，其劃分是國家根據統治需要，按一定原則進行區域劃分的結果，國家主權先於各個行政區劃存在，地方行政區不是一個政治實體，不具有任何主權特徵。中央權力機關代表國家主權作為國際法的

15、主體，地方行政區不具有獨立的外交權。國家本身是一個統一的整體，只是為了便於管理，才把領土劃分成若干行政區域，並據以建立起地方政權。即各地方行使的權力來源於中央授權，並不是地方固有，地方的自主權或自治權是由國家整體通過憲法授予的，各地方政權一般沒有單獨退出該國的權利。 單一制國家只有一部統一的現行憲法以及統一的法律體系。國家具有統一的立法、行政、司法系統。國民具有統一的國籍身份。根據對權力的集中程度，有人亦將單一制分為中央集權型和非中央集權型。中世紀的歐洲國家和古代中國都是中央集權型國家，地方政府的權力受到中央政府的嚴密控制。 而現代的單一制國家則多為非中央集權型，中央政府掌握軍事、外交等全國統

16、一性政務，而地方政府享有較大的行政自主權。 世界上絕大部分國家地區的結構形式也都採用單一制，如中華人民共和國、英國、法國、日本、中華民國（臺灣）、朝鮮、韓國、義大利等都是單一制國家。9總論 (一)垂直分權 一般講權力分立，有分為水平分權及垂直分權。水平分權乃指中央政府之間的分權，而垂直分權則指中央與地方間的分權。 (二)各國體制1.聯邦制國家 聯邦制國家乃是各個邦或州有自己的主權，只是將部分全讓渡出來成立聯邦，如美國、加拿大、德國等屬於聯邦制的國家。聯邦制國家由於各邦擁有部分主權，故憲法中若沒有讓給中央政府的權力，都歸各邦保有。不過，在各邦之下，也會有地方自治，例如各邦之下會有縣、郡等地方自治

17、機關，他們也會擁有部分的自治權。 2.單一制國家 為中央集權制，將國家權力集中於中央政府，地方之權力，係基於中央之委託，單一制國家多採此制。如法國、英國。單一制國家制是在政府體制上有中央集權的政府，但不代表就沒有地方自治，只是其地方自治的空間，往往是中央政府用法律授權給地方政府。這不像是聯邦制國家，本來權力是各邦的，各邦只是把部份權力讓給聯邦政府。至於我國，在憲法上應該算是屬於單一制國家。不過如果以政治現實來看，現在中共掌有大陸，澳門、香港回歸之後又允許一國兩制，而中共內部又有好幾個很大的自治區，而台灣則不受中共統治。將來台灣很有可能和中共聯合走向聯邦制或邦聯制。10 (三)我國採均權制 不管

18、是聯邦制國家、還是單一制國家其內部還是可以進行地方分權。其中可分為下述三種:1. 中央集權制將國家權力集中於中央政府，決策及執行由中央政府負責。可避免地方割據，利於政府推行。但是由於事事皆由中央政府決定，無法配合地方需要，發展地方特色。2. 地方分權制國家事權分散在地方政府，中央只有少數的國家象徵權力，地方政府具有政務得決定權，使政策能因地制宜，配合地方發展，但也容易導致地方壁壘，阻礙整體國家發展。3. 均權制依照事權性質來決定全力的歸屬，有全國一制性的規劃中央政府，需因地制宜的劃歸地方政府。矯正中央集權與地方分權的缺點。 我國憲法的制度採用均權制。將事權屬於中央者，列舉劃歸成中央專屬權。(憲107、108)將事權屬於地方者，則列舉劃歸成地方專屬權，但僅限於行政於立法權，司法權、考試權、監察權仍屬中央，有全國一制性的，即屬於中央，有全省一制性的，即屬與省，有一縣性質的，屬於縣。若遇有爭議時，由立法院解決之(憲111)。1112結論 我國中央與地方關係歷經威權體制、威權轉型而進入民主鞏固階段。 直轄市與縣市政府固然有民主正當性的基礎與專業能力，但中央政府仍握有權力、資源與影響力。 地方政府本身必須發展出有效的治理模式，尤其應妥為擬定發展策略，並且在實施手段上量力而為、善用市場機制、善用社會力與善為造勢行銷。 若中央主管部會能適度引介外國的治理模式與案例，則更能加速有關的進展。13