浅谈铁路工程项目的变更索赔补差.docx

1、浅谈铁路工程项目的变更索赔补差铁路工程项目的变更 索赔 补差自2005年京津城际、武广客专等铁路项目开工以来，全国兴起了铁路建设的新一轮高潮。由于铁路工程线路长、工点多、涉及面宽、周期长的建设特点，部分工程项目在建设过程中，受到征地拆迁、物质设备价格波动、地质条件变化等难以预计的因素影响，造成了工程施工成本大幅增加。为创造较好的效益，唯有两条途径，一是增收，即做好变更索赔补差工作；二是节支，即做好责任成本管理工作。今天主要探讨一下铁路工程变更索赔补差工作。一、铁路变更索赔补差的目的变更索赔补差从狭义方面的理解，就是为了施工企业获得更大的经济效益；而广义的理解，就是业主、承包商、政府、社会各方面

2、都能受益，它主要包括以下几个方面：(1)提高耐久性：提高工程质量，增强工程的耐久性，确保工程安全使用，对业主、设计、监理和施工单位都十分有益。 (2)提高实用性：通过变更优化设计，可以减少保守设计造成的浪费，也可弥补设计缺陷，提高工程的实用性。(3)提高美观性：美观性表现在工程结构的点、线、面和颜色地协调性。通过优化设计、改进工艺和增加必要的投入，可提高工程项目的美观性，即为业主争光，又能提升企业形象。(4)提高经济效益：变更索赔是施工企业提高效益的有效手段和主要途径。通过变更设计，优化施工方案，加强施工索赔，实现项目经济效益的最大化。二、变更索赔补差工作的基本要求(1)合法性：变更索赔补差工

3、作必须符合国家、地方政府和行业的政策法规和规范，符合业主和承包方共同签认的施工合同。(2)合理性：变更索赔补差的事实在合同条款、施工规范或惯例上合理，简而言之就是有理有据。(3)客观性：客观性是指发生的索赔事件是客观的、真实存在的，而且导致的损失有确凿证据。(4)超前性：超前性是指工程变更索赔补差工作应有超前意识和超前措施。投标阶段就要想着施工阶段；正式施工前就要研究施工方案、工艺等可行性；风险防范也要提前制定应对预案。(5)有效性：首先变更索赔工作要注重效果。其次变更索赔的资料和成果，应满足审计要求，无审计风险。变更的依据是否充足，变更资料是否有效合法，变更设计资料与现场资料是否相符，变更索

4、赔程序是否合规，变更工程量与相关材料消耗量是否吻合。三、铁路工程变更索赔面临的困难1、铁路建筑市场在不断规范，审计监督在不断加强，给变更索赔工作增加了难度。现在国家审计的范围广、频率高，特别是国家投资的铁路项目，要求我们在做变更索赔时一定要资料齐全，特别是各个部门的资料要一致、要相互吻合。有时变更数量里有一部分虚量，但往往由于个别部门的疏忽，资料上的漏洞或不全，导致要回来的钱又被审计核减了。2、铁路工程往往是投资包干，概算批复下来后，超资10%就很难增加投资了。一般情况下，业主是要控制工程投资不突破这个红线。如果投资有突破，有的业主就不实事求是，不认可我们实际发生的工程数量，认为责任完全在我们

5、施工单位，认为所有的问题都可以由总承包风险费解决。3、设计深度不够，投资考虑不足。这个现象在铁路项目上相当突出，但是业主要求包干使用；类变更要求包干，大临工程由于设计脱离现场实际施工情况，一方面数量严重不足，另一方面设计的标准与实际施工相差很大，特别是施工便道、电力干线、拌合站以及预制梁场等项目。4、变更索赔的审核越来越程序化和复杂化。原来铁路变更基本上是设计院说了算，程序比较简单，变更相对而言比较简单。但是近来建筑市场越来越规范，类以下变更包含在包干费中，类变更要层层批复，而设计院的设计费也是包干使用，如果设计变更增加的额度太大，也要扣设计费，因此，设计院也不会轻易的进行设计变更。5、资料准

6、备的不及时和不充分为也为索赔增加了难度。例如2008年5.12地震的发生，这个属于不可抗拒力产生的索赔，一般的资料完整、反应及时，业主是会适当的予以补偿的。但是有些项目，由于业务人员缺乏索赔方面的意识，没有及时的收集整理这方面的资料，导致项目失去了索赔的最佳时机。6、变更索赔人才的短缺。做好变更索赔工作要求我们要有执着的精神、要勤快、要善学、要善于思考、要有亲和力、要懂心理学、懂公关、要有全面的技术、造价、物资、法律方面的业务知识，这就要求我们要不断的学习和完善自身条件。四、铁路基本建设项目投资控制管理为了完善基本建设投资控制管理，铁道部于2007年颁布了铁路基本建设项目投资控制管理办法（铁计

7、【2007】97号）。这个文件的核心内容是：铁路基本建设项目要实行全过程、全方位的投资管理，按项目（预）可行性研究报告、初步设计、工程招投标、项目实施四个阶段进行投资控制。项目（预）可行性研究阶段应合理确定投资规模，铁道部主管部门为发展计划司；项目初步设计阶段批复设计概算，铁道部主管部门为工程设计鉴定中心；项目工程招投标、项目实施阶段按批准投资进行过程控制，铁道部主管部门为建设管理司。项目建设单位是建设项目投资控制的责任主体，项目设计单位是全过程投资控制的基础，项目施工单位依据设计图纸组织施工并按照合同价款控制投资，项目监理单位对工程施工和验工计价实施监理。铁道部有关部门按职责分工对全过程投资

8、进行审批和监管。根据国家和铁道部建设管理的相关规定，现阶段铁路建设项目在项目实施和投资控制上按以下七个阶段进行。规划-预可研-可研-初步设计-施工图设计-工程实施-工程竣工（决算）以上七个阶段是相互控制和制约的，以上七个阶段之中与变更索赔工作相关的部分主要有：初步设计阶段、施工图设计和招标阶段、项目实施阶段、概算清理(投资梳理)阶段。1.初步设计阶段项目初步设计是依据国家或铁道部批准可行性研究报告的建设范围、规模和主要技术标准，对设计方案、工程措施、工程数量和投资进一步优化和深化设计。设计概算以批复投资估算为基础，按照设计概算编制办法，依据各专业设计工程数量和施工组织设计进行编制。制梁场、铺架

9、基地、焊轨基地等大型临时工程应按照正式工程设计并编制概算。项目初步设计概算分章节费用原则上要控制在批复投资估算额度内，基本预备费严格按照一至十一章费用总额的5%计列。项目初步设计概算审查应严格以批复可性行研究报告确定的技术标准和建设规模为依据，按照概算章节和费用性质，逐项与可行性研究报告投资估算对照分析，原则要求按章节和分类费用控制在批复投资估算规模内，初步设计总概算静态投资不应超过投资估算的静态投资。因主要技术条件和重大工程方案变化等原因，项目初步设计总概算超出项目批复可行性研究投资估算时，建设单位组织设计单位详细分析投资增加原因，经铁道部工程设计鉴定中心审查后，形成签报意见会签铁道部发展计

10、划司，报铁道部主管领导批准后批复。为有利于项目实施过程的投资控制，批复项目初步设计总概算超过批复投资估算5%时, 报请铁道部技术经济协调小组研究决策（合资铁路需经法定程序讨论通过），项目初步设计总概算超出批复投资估算10%时，需重新履行规定审批程序后批准执行。2.施工图设计和招标阶段项目建设单位组织设计单位按照批复的初步设计进行施工图设计，并根据需要（可分站前、站后）编制施工图投资检算，基本预备费可按一至十一章费用总额的3%计列，投资检算报铁道部发展计划司、建设管理司、工程设计鉴定中心核备。项目投资检算编制必须严肃、认真、及时、细化，严格控制在批复初步设计鉴修概算之内。投资检算超出鉴修概算的建

11、设项目，设计单位应对施工图设计重新复核，并对投资增加原因进行分析说明。投资检算超出鉴修概算并影响项目投资的建设项目，须经铁道部工程设计鉴定中心组织审核后报铁道部总工程师批准。根据铁路建设项目施工图投资检算管理暂行办法（铁建设【2007】110号文）规定：施工图投资检算的静态投资应控制在初步设计批复概算的范围内，超出初步设计批复静态投资的或低于静态投资96%的要扣罚勘察设计费。在2010年7月1日以前的铁路建设项目，铁路建设单位一般以初步设计进行招标，在进行招标程序进行过程当中由设计院按以上标准完成施工图设计，但在7月1日以后铁道部落实七部委联合下发关于加强重大工程安全质量保障措施的通知（发改投

12、资20093183号）的文件精神，“要严格按照施工图招标，不能预招标或边设计边招标”。但是不管哪种招标方式，项目建设单位都会组织设计单位在初步设计批复原则及规模范围内对施工图优化设计，施工图设计优化以方案更为合理、投资更为经济为原则。施工图设计优化核减的工程投资作为建设项目基本预备费由项目建设单位管理使用。因此，作为变更索赔人员，第一项工作就是详细了解参建项目的整体概算情况，拿到项目的初步设计概算、施工图投资检算、招标概算进行对照分析，通过此项工作了解建设单位的预备费、招标降造费就等于知道了此项目后期可调费用的总数。使变更索赔工作有了整体的方向，同时掌握设计单位在编制概算的时候哪些章节价格偏高

13、，哪些章节价格偏低，利用初步设计“原则要求按章节和分类费用控制在批复投资估算规模内”的管理规定去寻找和确定我们创效的变更索赔项点。3.项目实施阶段铁路项目建设单位要根据铁道部变更设计管理办法、工程建设实际和施工承包合同约定，严格控制变更设计及费用调整。建设单位要成立变更设计领导小组，负责变更设计的审查工作。变更设计按照“先批准、后变更、先设计、后施工”的程序办理报批手续。类变更设计要报铁道部审批，铁道部工程设计鉴定中心接到项目建设单位报送的符合规定要求的变更设计文件后（达到初步设计深度，有原因分析和责任追究等），在10个工作日内回复受理意见，30个工作日内完成变更设计批复，特殊情况下项目建设单

14、位可根据工程设计鉴定中心的意见应急处理。有关单位和部门对建设项目的变更意见必须由建设单位统一报铁道部批准后执行。铁道部发展计划司根据类变更设计批复调整项目投资计划。类变更设计要严格按规定的程序、分工、费用处理原则和合同约定执行，在基本预备费额度内，由项目建设单位负责办理。铁路建设单位要严格招标降造费管理，招标降造费必须实行先批准后使用的原则。除铁道部明文规定使用降造费的项目外，其他实施过程中需要增加的费用一律先使用预备费，在预备费不足的情况下使用降造费。按照有关规定及合同约定由项目建设单位负责的材料价差调整，以及按照国家和省级地方政府有关规定增加的征地拆迁等费用，履行审批手续并同意使用招标降造

15、费后，纳入年度投资调整计划。4概算清理(投资梳理)阶段概算清理主要是针对部分项目在建设过程中，对于物价上涨，部颁标准及规范变化，政策性费用变化等因素，造成工程投资影响较大情况，铁道部特别增加的一项投资管理措施，此项工作不是国家发改委规定的设计阶段。概算清理是根据铁道部年度概算清理计划，按照施工承包合同允许调整合同总价的条款，结合建设过程的实施情况，执行国家、地方和主管部门的有关规定，计算需要增加或减少的概算，报告在已批复的设计概算基础上的概算增减额度，经过逐级审查到部文批复的一项工作。如果概算清理总额超过批复的可行性研究投资估算总额的110%的范围，需要上报国家发改委申请调整概算，控制在批复可

16、行性研究投资估算总额的110%范围内时，可由铁道部审批。五、铁路建设项目变更设计管理在铁路项目的参建过程中，除了合同中关于变更索赔方面的约定外，对我们变更索赔工作有指导作用的是铁路建设项目变更设计管理办法（铁建设【2005】146号文）。1、铁路变更设计的分类类变更设计：（1）变更建设规模、主要技术标准、重大方案的；（2）变更初步设计主要批复意见的；（3）变更涉及运输能力、运输质量、运输安全的；（4）变更重点工点的设计原则；（5）变更设计一次增减投资300万元（含）以上的。其他变更为类变更设计。2、变更设计项目划分原则（1）同一工点或同一病害引起的不可分割的一次性变更，为一项变更设计；（2）同

17、一工点中的不同变更内容、同一病害类型的不同工点、同一变更内容的不同段落应分别划分为不同的变更设计项目（初步设计批准单位批准者除外）。3、变更设计程序类变更设计，由提议单位提出变更理由和技术经济比较资料报建设单位。建设单位组织有关单位分析、研究提出处理意见，勘察设计单位按处理意见完成变更设计。建设单位对变更设计文件初审后，连同变更设计原因、责任单位、费用处理方案报原初步设计批准部门。经审查批准后，建设单位方可组织勘察设计单位进行变更设计，并组织对施工图进行审核。铁道部投资铁路项目的类变更设计，由建设单位审查后报铁道部工程设计鉴定中心，并抄送发展计划司、建设管理司等相关部门，由铁道部工程设计鉴定中

18、心组织审查，审查批复意见经发展计划司、建设管理司以及相关部门会签后报部领导批准。铁道部与其他投资方合资的铁路大中型建设项目的类变更设计，由建设单位报初步设计批准单位批准。类变更设计，由提议单位提出变更理由和技术经济比较资料报建设单位，建设单位组织勘察设计、监理、施工单位及有关方面分析、研究，确定变更设计原因、责任单位、技术方案、费用及费用处理，由勘察设计单位进行变更设计。设计文件经建设单位审查批准后实施。4、变更设计费用类变更设计引起的费用按初步设计批准概算编制原则，扣除不应发生的费用后确定；类变更设计引起的费用应按施工承包合同约定的单价和计价方式确定。类变更设计引起的费用按批准意见执行；类变

19、更设计引起的费用列入预备费。2007年5月19日铁道部下发了铁路建设项目类变更设计问责暂行办法(铁建设2007111号)，在这个办法中明确了因建设单位、设计单位和施工单位原因引起的类变更设计是要追究的，因此我们在开展变更设计工作中要完全规避因自身原因引起的类变更设计，利用好、处理好因其他原因引起的类变更设计的。（1）建设单位原因引起的类变更设计包括：按铁道部规定需要建设单位落实外部条件、及时签订协议，而建设单位未落实，在实施过程中引起变更设计的；调查资料不充分，盲目签订外部协议，引起变更设计的；未按规定对施工图进行审核引起变更设计的；未严格执行铁道部批准的施工组织设计，导致工期延长或增加投资的

20、；其他因建设单位原因引起的变更设计。 (2)设计单位原因引起的类变更设计包括： 勘察工作深度不足或失误，工程地质条件发生重大变化的； 外业调查失误，拆迁物性质出现变化或拆迁数量发生重大变化的； 设计错误、遗漏，或工程措施不当的； 因勘察设计工作失误,再次造成类变更设计的； 其他勘察设计原因引起的类变更设计。(3)施工单位原因引起的类变更设计包括：未认真进行施工图现场核对，或发现施工图与现场不符而不通知监理、建设和勘察设计单位的； 因施工方法、措施不当，或违规操作等原因造成的。变更设计的关键问题是变更的理由和依据，变更设计能提高项目收益或减少项目亏损，但只有不使建设单位和设计单位受到问责，达到共

21、赢的变更设计才具备成功的条件。六、变更索赔补差程序1 任务承揽阶段 1.1 市场营销不是简单的承揽任务，要通过承揽直接创效，并从“一次经营”的开始就埋好日后变更索赔的引线。就是说在经营承揽阶段不仅要选好项目，选好标段，做好联合投标，严把报价决策关，而且更为重要的是在项目跟踪阶段，在项目建议书、预可研、可研阶段，就要与相关单位尽早沟通，深度介入项目设计，把施工措施费用留足，从概预算上把投资打足，把目标标段做优做实，为后续项目管理留下更大的创效空间。1.2 变更索赔工作贯穿于企业生产经营管理的全过程，是经营承揽工作的延伸和发展,同时又与一、三次经营工作相互渗透,互为补充。可见，经营承揽工作是变更索

22、赔的基础，基础做好了就非常有利于后续的变更创效。同时，如后面施工阶段的变更索赔工作做好了，前面经营承揽时段播下的种子，其收获就会成倍的增长。2 工前交接项目中标后在开工前阶段，市场开发部门要把招投标情况向项目部人员做一个详细介绍，这样可为项目部人员熟悉标书节省很多时间，也有利于项目人员更好地理解标书的内涵和投标人员的意图，两者工作达到了无逢的对接，对管好项目特别是变更索赔工作十分有利。交接的主要内容有：2.1向项目经理部交清预算资料、交清报价策略、交清效益伏笔、交清经营关系、交清“游戏规则”、以及需要注意的问题，以实现经营承揽系统与施工管理系统的良性对接；2.2经营部门要重视合同谈判，谈判最好

23、请项目部前期人员一起参加，对合同中的不利条款及各种风险因素，及时向业主提出并努力协商解决，形成会谈记要，并向项目部人员交清情况；2.3要协助项目部充分利用既有关系，抓住机遇，及时与设计单位的沟通，搞好施工图设计的优化，对重点项目或构筑物在进行细目构成和技术经济分析的基础上，有目的、有针对性地进行优化，通过增量、减量或替代方案等不同方式，实现增盈减亏的目的。3 组织学习3.1学习内容：一是熟悉、掌握经营部门移交来的招投标文件、资料和相关工作；二是细致阅读合同通用条款和专用条款有关变更索赔补差方面的内容；三是相关技术规范、标准，有关预算、造价、计价、变更文件及管理办法。3.2学习目的：一是熟悉合同

24、条款和掌握相关知识，为执行合同打下基础；二是强化变更索赔意识，提高工作技能，能识别和抓住变更索赔的机会；三是掌握变更索赔的基本方法和工作思路。3.3结合本项目情况，针对有关问题，项目部组织变更索赔工作讨论，研究策略。4 现场踏勘在学习合同文件之后，应对工程进行全面调查，摸清情况，以便后面根据合同条款规定，对变更索赔工作做好策划。调查是反复、细致的，直至把情况搞清查。调查的内容应事先列出提纲、计划，进行分工，安排专人，调查内容应侧重于以下几个方面：4.1复测线路。复测内容：全线构造物的分布、标高，路基土石方断面，土石方的调配和取（弃）土场的位置、数量、运距及其防护，主要构造物周边的地形、地貌、施

25、工干扰及防护形式，为下一步审核对照施工设计图纸提前积累资料；4.2重难点工程，如特殊地段和高边坡路基、特大桥、大桥、隧道、车站的施工条件、技术要求、资源配置、道路交通状况、水电来源和隧道辅助支洞设置的位置、断面、长度、高度等，为后步变更设计和优化施工方案进行提前准备；4.3中粗砂、碎石、片石、水电资源的供应地点、数量、运距及价格等，为后步确定供应和分析施工成本积累资料；4.4地质、水文、天气情况，特别是桥梁施工的河流水文、防护措施和隧道施工的地质、地下水、地表建筑等；4.5工程沿线的征地拆迁数量、难点。4.6当地政府对本工程建设的态度、相关政策和要求。5 研究合同在完成上述调查之后，项目部都要

26、及时组织变更索赔小组人员在机关专家组的指导下，对以后的变更索赔工作进行专题研究，集思广益，统一认识，明确今后变更索赔工作的方向和任务。研究合同的重点应放在：5.1梳理合同条款合同里有很多条款，分通用条款和专用条款，文字很多，涉及到各专业方面的内容，需要先对合同里条款进行梳理，分门别类加以汇总，把凡是涉及变更索赔补差方面的相关条款集中编排，做一个对照表，看起来就省劲很多。以铁路工程为例，一般合同里关于变更索赔补差的主要条款有：1.4合同文件的优先顺序、1.6.4图纸的错误、11.3发包人的工期延误、11.5承包人的工期延误、11.6工期提前、15.变更、16.价格调整、17.计量与支付、20.保

27、险、21.不可抗力、23.索赔。此外还有招标文件里的一些规定也应收集进来一并阅读。5.2研究合同条款以铁路工程为例，重点研究合同15.4条的变更的估价原则，在估价原则里总承包风险费是重点，合同里是这样约定的：15.4 变更的估价原则本款约定为：15.4.1 本项目实行总价承包，合同签订后任何一方不得擅自调整合同价格，但有下列情况之一的可作调整：（1）发包人对建设方案、建设标准、建设规模和建设工期的重大调整以及非承包人原因引起的I类变更设计；（2）保险范围之外，由于不可抗力造成的损失按通用条款第21.3.1项办理；（3）甲供材料设备由发包人按铁道部相关规定调整；（4）按国家和铁道部有关政策允许调

28、整，并经原审批部门（或授权批准单位）批准调整的内容可进行调整。15.4.2 总承包风险费是指由总承包单位为支付风险费用计列的金额，风险费用包括但不限于以下内容：（1）类变更设计引起的工程增减的费用，承包单位原因导致类变更设计引起的工程费用由承包单位负责；（2）非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用；（3）非发包人供应的材料、设备价差，以及15.4.1（4）以外的材料、设备价差；（4）建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费；（5）工程保险费；（6）由于变更施工方法、施工工艺所引起费用的增加；（7）工程质量、施工安全、建设工期、投资控制、环境保护和技术创新考

29、核费用。15.4.3 由于第15.4.1（1）、（2）项原因引起的类变更设计，按照原初步设计批准单位批准概算和相应中标降造率计算费用，签订补充合同，调整合同价格。15.4.4 因第15.4.2项原因引起的费用计算按照以下约定处理，由总承包风险费支付：（1）已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价；（2）已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理人按第3.5款商定或确定变更工作的单价，并征得发包人同意后执行；（3）已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可按照成本加利润的原则，由监理人按第3.5款商定或确定变更工作的单

30、价，并征得发包人同意后执行。6 分析清单工程量清单是甲乙双方承发包的依据，其价款计算是工程数量乘以清单项目单价。在工程量和单价的两者中工程数量是个变量，是影响造价的关键。但是有些业主从合同中作出规定：把施工图与清单的数量差即施工图量差列入风险费包干，以此来限制和防止承包商和设计人在施工图的设计过程中不合理的增加工程数量，这无疑对承包商是十分不利的。但承包商也有一个应对的办法：就是通过比对清单报价和施工成本，找出盈利或亏损的项目，然后遵循便于施工、确保质量安全、效益最大化的原则，提出科学合理的施工图设计优化和工程量进蓝图的做法。这种方法要求项目部深入调查，摸清情况，把施工成本准确的测算出来与清单

31、项目单价对比，分析合同清单子目价格的盈亏水平，列出赚钱的和亏损的单价项目以及它们的盈亏比例。搞明白之后，就在优化工程量的构成上下功夫，抓住时机利用设计人出施工图的机会，对其合理地进行优化。一是对单价好的项目，让工程量打进蓝图；二是对单价差的项目，让蓝图工程量减少或用别的子目代替，并尽可能做到施工图量差与将来的变更设计、新增工程等互为补充，恰到好处。例如：在某铁路项目隧道工程中清单中，只有级、级、级围岩的综合单价子目，每级围岩的单价里包括开挖、衬砌、支护等等内容。像这种清单的变更方向，首先应放在围岩等级的变更上，不同围岩等级的清单单价费用相差很大，如:/=27253/41895/53684元/米

32、，当然各单价里的利润水平也是有差别的。造价多不一定利润大，而单价利润水平高的围岩等级是倍受人们青睐的；其次是放在围岩等级的支护参数的变更上，如果围岩等级不高，但稳定性很好，则可通过变更设计适当地减少一些不必要的支护工程量，这时业主计价的单价是不变的，我们也就有了效益。而另外一个铁路项目清单比较规范，清单根据细目工程量列出每一个单价子目，同铁道部概（预）算编制办法的综合概（预）算章节划分表是一致的。对这样清单的变更要点，如果不考虑地质支护的实际需要的话，则主要根据清单子目的单价水平，来决定变更设计是增加工程数量，还是减少工程数量，显然是盈利多的项目增加数量越多越好，可以编制项目中标价与成本价对比分析表进行分析选择。通过上述分析，我们可引出一个问题，即隐含数量问题。由于清单里许多单价是综合的，里面包含有许多细目数量，其中有些细目数