日本官方发展援助政策探析.docx

1、日本官方发展援助政策探析日本官方发展援助政策探析官方发展援助或称政府开发援助(OfficialDevelopmentAssistance,ODA)作为发达国家(经合组织国家)对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，(注：参见日吉川智教：“开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质”，日亚洲经济研究所亚洲经济1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助问题。)从二战后直到今天，对国际关系的发展变化都具有深刻的影响，因而一直是国际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在19891996年超过美国，成为世界第一援助大国(除1990年外)，占OECD成员国提供ODA总

2、额的1/4以上。因此研究日本的ODA政策，对于分析日本外交，把握其外交战略走向无疑具有重要意义。一、从“开发援助”到“战略援助”“开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。“开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注：日松井谦：经济合作，有斐阁1983年，第134136页。)二战后，重建国民经济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济利益的扩大

3、化紧密结合，并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的%。19601978年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占%。19711982年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占%，南亚%，西亚中东%。(注：日稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：国际政治讲座日本的外交第4卷，东京大学出版会1989年，第184185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金

4、、东南亚渔业开发中心、东南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成立，日本以2亿美元、%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援助亚洲的最大国。(注：根据日通产省年报各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入高速增长。鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲盟国来巩固日美同

5、盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图；客观上则借助“替代赔偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，

6、(注：日铃木启之：“现代日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会经营研究38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：日国际开发杂志2002年11月，第36页。)。70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国的援助，全力开展“能源外交”、“石

7、油外交”，把事关国家生存与发展的“综合安全保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助”为主的转换过程。1973年10月，“斋月战争”爆发，阿拉伯石油输出国组织(OPEC)运用“石油武器”，宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应，日本政府以综合安全保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日，日本内阁官房长官二阶堂进宣布的“新中东政策”表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变。(注：日外务省：我国的外交近况，1978年，第24页。)这是战后

8、“唯美是从”的日本外交第一次在重大地区政策上的“自主决断”。新中东政策带动了“石油外交”、“援助外交”的展开。1973年12月1028日，日本政府紧急派遣副首相三木武夫访问中东八国；12月17日，日本代表在联合国大会投票支持阿拉伯国家关于对以色列占领区的自然资源拥有主权的提案；12月25日，前外相小坂善太郎作为特使访问OPEC，承诺援助金额高达5000亿日元。OPEC最终认定日本为“友好国家”，同意根据日本的需要提供石油。19731977年间，日本政府先后派通产相中曾根康弘、通产相河本敏夫等人携带ODA预案，穿梭走访阿拉伯各国。西方媒体将此描述为：日本人口袋里揣满了日元去讨好阿拉伯人。1978

9、年9月512日，福田首相作为日本战后第一位出访中东的首相访问了伊朗、卡塔尔、阿联酋和沙特，称中东地区为日本的“生命线”，(注：日朝日新闻1978年9月8日。)提升了中东石油在日本外交中的地位。日本对中东各国提供的ODA从1971年的908亿日元，激增为1974年的3796亿日元，1975年达到6209亿日元。70年代后期，日本对中东的ODA占总量的10%左右，(注：日亚洲太平洋研究会：中东的政治形势和日本的选择，1976年，第171页。)对中东的贸易额也大幅增长到占日本外贸总额的20%以上，中东成为日本的重要贸易对象。(注：日外务省：我国的外交近况，1978年，第45页。)“石油危机”对日本的

10、主权、领土和国民生命财产没有构成直接威胁，但威胁到经济安全，是日本政府需要依据“综合安全保障战略”加以应对的重要问题。“石油外交”、“能源外交”是这一战略的第一次外交实践。以ODA为主要手段的日本中东外交，不仅迅速改善了与OPEC的关系，保障了其海外石油供应的稳定，而且使日本ODA进入中东和北非，开始了其“全球化”进程，产生了具有战略意义的安全保障效应。二、ODA政策的战略化1979年，苏联入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威胁到日本从中东到远东的能源运输“生命线”安全。日本适应美国的战略，强化西方集体对抗苏联扩张的意识，把ODA作为战略资源，加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，突出其为国际社会做

11、“贡献”的战略意图。1980年11月，日本外务省发表题为经济合作的理念的文件，首次公开阐述ODA政策主张，表示将继续积极配合美国全球战略，向美苏争夺激烈的前沿国家和重点地区提供ODA，以加强西方阵营在全球战略要点地区的影响力和控制力；同时，为提升日本的国际政治地位和扩大国际政治影响，将更多的发展中国家纳入援助对象，开展积极、主动、广泛的“援助外交”。1981年4月，外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版经济合作的理念为何要提供政府开发援助，重申国际和平与安全、相互依存、人道主义、环境保护、支持发展中国家自助努力等ODA的政策理念。1988年版的ODA白皮书也指出：“不仅要有效运用这一援助来实

12、现我国的综合安全保障，还要作为发达的民主主义国家，为地区乃至世界的和平与稳定作出贡献。”(注：参见日佐藤秀雄：ODA的世界，日本图书刊行会1997年版；日外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版的题为经济合作的理念为何要提供政府开发援助，日国际合作推进协会1981年版；日小野五郎：“经济合作理念的评价”，日亚洲经济研究所亚洲经济1991年6月号，第1934页。)上述文件都把“维护国际和平与安全”放在首位，强调ODA是维护“综合安全保障”、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本，其中包括保证国际和平、维护经济大国地位、促进国家间相互依存、创立非西欧发展模式等多项成本，突出了ODA政策的战略理念和基

13、于国家安全而制定、实施ODA政策的政治动因，表明了日本ODA在政策理念的层面上战略化的新进展。日本ODA政策理念的战略化体现在投放地域的选择上：既向毗邻中东的土耳其、扼守苏伊士运河的埃及、控制红海航线的苏丹、与阿富汗交界的巴基斯坦、位于东南亚的泰国和朝鲜半岛的韩国等具有战略意义的国家提供或增加ODA；又对与西方价值观念不一致、亲近苏联的越南、柬埔寨、古巴、安哥拉、阿富汗、埃塞俄比亚等国，采取“削减援助”、“停止援助”、“不再提供新援助”等多种方式予以制裁。这些向冲突地区周边国家或全球战略要点地区提供的战略型ODA，首先考虑美苏冷战对抗的战略需要，支持美国的全球战略，不再仅仅考虑是否有利于日本的

14、经济利益，不再讳言作为“西方一员”的政治立场和意识形态动因，以及支援西方整体战略、维护既存国际秩序的战略意图。(注：参见五十岚武士编：日本的ODA与国际秩序，日国际问题研究所1990年版。)日本战略型ODA按分配对象区分为两种类型：一是对于西方安全具有重要战略地位、与日本经济利益关系不大、但某些突发性事件或国际危机迅速强化其战略意义的国家。这类ODA具有随着危机的变化而大起大落的特点，当危机缓解或得到解决，ODA将迅速减少。如第二次石油危机时，日本对土耳其的ODA从1979年的3200万美元激增至1980年的3亿美元，增长近6倍。1991年海湾战争期间，日本为多国部队和海湾周边国家提供了130

15、亿美元的援助。其中对埃及的援助从1989年的7870万美元增至1991年的亿美元，对约旦的援助从1220万美元增至亿美元，分别增长倍和35倍；战争结束后，对两国的援助分别减少到1993年的亿美元和4550万美元。二是既与日本经贸关系密切、对日本安全具有重要意义，又在西方和美国的全球战略中占有重要地位的国家，如韩国和东盟国家，日本政府往往结合战略目的和经济需要加强援助。这类ODA具有长期稳定、波动不大或逐年增加的特点。(注：JuichiInada,“JapansAidDiplomacy:Economic,PoliticalorStrategic?”inKathleenNewlandInterna

16、tionalRelationsofJapan,Macmillan,London,1996,)日本ODA政策战略化的最重要特征是承担对美战略配合义务。自日美经济援助政策协商会议于1978年开始运作后，美国一再要求日本向具有安全意义的战略要点地区增加援助。1980年，大平首相的私人咨询机构“综合安全保障研究小组”提出的“综合安全保障”战略指出：对美国具有重要意义的全球战略要点，包括“从军事的视点出发具有重要战略地位的发展中国家”和位于“国际纷争周边的国家和地区”，日本“不仅要向重要原材料的供给国提供援助，而且也不能不从军事的视点出发，向具有重要战略地位的发展中国家提供援助”。(注：参见丹尼斯雅斯托

17、莫：战略援助与日本外交，同文馆1989年版。)1983年中曾根首相访美，强调日美是“命运共同体”，具有“重要的同盟关系”，承诺日本将为世界和平与稳定加强对“重点地区的援助”。1988年竹下首相访欧时发表“国际合作构想”，表示将通过扩充ODA加强国际交流，为国际和平与安全作出贡献；强调ODA的首要目的不再是“经济合作”，而是“和平合作”；说明日本不再满足于仅靠ODA的经济效应影响国际局势，而要更直接地在国际事务中发挥更大的政治安全作用。这一构想表现在具体操作上就是把配合美国全球战略和实现日本国家战略作为ODA决策的重要参数，即使因此损害一定的经济利益也在所不惜。日本政府把注重西方总体战略、配合美

18、国全球战略的ODA称为“和平援助”，而学者则直言不讳的称之为“战略援助”。(注：参见丹尼斯雅斯托莫：战略援助与日本外交，同文馆1989年版。)三、ODA政策的政治化与全方位外交冷战结束后，日本政府开始淡化以解决“南北问题”为依归的“经济开发型”ODA，转而实施基于本国意识形态、价值标准和西方战略要求、对受援国施加政治影响的“政治战略型”ODA，体现出其积极追求“政治大国”地位的战略意图，以及外交决策自主化、价值观念多元化、战略预期目标多样化的特点。1990年的日本ODA白皮书首次提及“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”(注：日外务省：ODA白皮书1990年。)。1991年4月，日本政府阁僚会

19、议通过的关于发展中国家的军事支出与我国政府开发援助的实施原则指出：“(1)为了国际军备管理，将注意被援助国军事支出的动向；(2)为了推进国际社会不扩散大规模杀伤性武器的努力，将注意被援助国开发、制造此类武器的动向；(3)为了防止国际冲突，将注意被援助国的武器输出输入的动向；(4)注意被援助国在促进政治民主化、引进市场导向型经济方面所作出的努力，以及对于基本人权、自由的保障情况，同时还要考虑两国关系、包括被援助国的安全保障环境在内的国际局势、被援助国的经济社会状况等因素。”(注：日佐佐木芳：跨海出动的自卫队PKO立法与政治权力，岩波书店1992年，第105106页。)首次全面阐述了ODA政策的新

20、理念。1991年4月10日，海部首相在众议院预算委员会首次公开提出实施ODA的四项原则。1992年6月30日，宫泽内阁发表包括上述“四原则”的ODA政策大纲，将政治和安全等非经济性因素引入经济开发型的ODA，使ODA服从于政治、安全的战略需要和意识形态的价值标准，强化了ODA的政治色彩，并强调如果受援国违反“四原则”，日本将采取削减乃至停止援助等措施。(注：参见日外务省：ODA白皮书1992年版，总则部分。)“ODA大纲”的出台使日本ODA政策实现了法制化、成文化，同时也意味着日本政府以往一贯奉行的“政、经分离”原则被基本放弃，此后日本ODA的提供与否、金额增减及中止或恢复，将不再主要考虑受援

21、国的经济状况等纯经济因素，而以政治、安全因素作为重要的、甚至是主要的参照。这种根本性和方向性的重大政策转变标志着日本ODA政策从“贸易、投资、技术”“三位一体”的“开发援助”向突出“政治安全”的“战略援助”的转型，是日本从经济大国走向政治大国的重要标志。如果说20世纪90年代以前日本ODA的发展是通过“倍增计划”增加援助金额的“规模扩张型”，那么90年代以后则是不断提出ODA政策构想，通过提高ODA的综合效应，谋求在国际援助体系的各个领域掌握主导权，成为“实际主导型”的ODA大国。主要体现在两个方面。一是加强环保ODA。日本外交在超越传统政治、安全分野的环境保护等跨国界问题上的行动尤为引人瞩目

22、，政府在1991年东京国际会议上发表了地球环境东京宣言行动计划；在1992年6月联合国环境与发展特别会议上提出“支援面向21世纪的环境与开发”的政策构想，承诺五年内提供90001万亿日元的环保援助；到1996年已拨款9796亿日元，提前一年完成所承诺的数字指标；(注：樱井明巧：“地球环境问题与日本外交”，日国际问题1997年3月号。)在1997年12月京都会议上努力促成与会各国签署了关于削减二氧化碳排放量的“京都议定书”。日本还先后两次主持召开“非洲开发会议”，提出以人道主义、环境保护、相互依存、经济开发为理念的“新开发援助战略”和“东京行动计划”，得到经合组织开发援助委员会(DAC)成员国的

23、一致赞同，成为国际社会援助非洲的指导性政策方针。(注：“日本的ODA：国家利益与国际贡献”，日国际论坛1999年1月。)日本加强环保ODA是想在政治、安全以外的国际事务上掌握主动权，为在国际新秩序中发挥主导作用打下坚实而广泛的基础。外务省地球环境大使赤尾信敏对此毫不隐讳：“地球环保事业迄今为止尚无发挥主导作用的国家，不管是哪一国，只要对这一事业作出最大贡献，就理所当然地居于领导地位。”(注：赤尾信敏：“我国的环保外交”，日国际经济论坛1997年第2期，第9页。)二是重视人权ODA。日本政府认为：冷战后国际社会的主要矛盾从东西对抗转为南北依存，南方、北方同生活在一个地球上，彼此利益相辅相成、相互

24、渗透，只有促进南方发展才能保证北方繁荣，日本ODA政策的重心也应转向构筑稳定的南北关系。20世纪90年代，外务省先后发表贫困与人的开发、人间开发报告书等文件，强调通过ODA缓解和消除对于人类生存、生活和尊严等方面构成的威胁，尤其是人口跨境转移、难民、毒品、环境污染、恐怖主义、艾滋病、有组织犯罪等全球性问题。1999年日本政府开发援助中期政策明确表示要将“人的安全保障”作为重要的外交课题之一。ODA政策中的“人权”因素上升，援助重点也从基础设施建设的硬件援助，转向医疗卫生、国民教育、改善生态环境等“以人为本”的“软件”援助。日本ODA政策的政治化完成了对外援助从经济开发为主到政治战略为主的理念转

25、换。作为日本对外关系的重要、有效手段，并与政治大国战略相适应，日本的ODA越来越突出地为其政治、外交和安全利益服务，以图扩大在国际事务中的发言权和主导权，在配合美国战略的同时实现本国战略意图和政治安全目标。1998年的ODA白皮书指出：“我国的援助额已达到如此规模，事实上已具有前所未有的外交意义。”(注：参见日外务省：ODA白皮书1998年版，总则部分。)一是积极承担国际安全责任。冷战结束使两极格局下被压抑的民族矛盾、宗教纠纷、恐怖主义等不安定因素大规模地释放出来，对世界和平与安全构成了新的威胁和挑战。如何消弭或控制这些危险因素，成为日本ODA的新重点。1994年版ODA白皮书指出：对于地区冲

26、突“不仅应从人道的观点，而且还应从建设新的和平秩序的观点出发，作出积极贡献”，(注：日外务省：我国的政府开发援助上卷，1994年版，第43页。)提出在国际和平与安全事务方面加强援助、承担责任。自20世纪90年代以来，日本多次参加联合国维和行动，先后向莫桑比克、卢旺达、柬埔寨派出了维和人员，同时积极提供经济援助。日本作为东道主先后主持了援助柬埔寨、阿富汗经济重建的国际会议，并成为主要出资国，形成资金与人力同出、政治与经济并举的外交新模式。2001年“911事件”后，美国军事打击阿富汗塔利班。日本政府依据“联合防卫指针”，通过“反恐怖三法案”，向印度洋派出多艘军舰、包括具有强大电子作战能力的宙斯盾

27、驱逐舰，为美军提供后勤支援。这是战后日本第一次在战时向美军提供援助，突破了对美军支援限制在“平时”和“不行使集体自卫权”的法律禁区。借助“反恐”的时机和名义，日本终于实现了在联合国维和行动之外，向海外长期派兵的目的。日本舰队所经过的东南亚国家“之所以作出理解的表态，是因为不想失去日本的援助和日本的大市场”(注：日日本经济新闻2001年11月4日。)。ODA发挥了对于日本来说最理想的政治效应。二是大力开展“联合国外交”。日本政府把能否出任联合国安理会常任理事国作为是否成为“政治大国”的标准之一，积极推进“联合国外交”，以ODA开路，争取占联合国绝大多数的发展中国家的选票。日本对非洲国家的重视开始

28、于20世纪80年代。1985年，外务省制定并实施“非洲综合援助对策”，改变ODA对非洲投入过少、相对滞后的现状。1987年5月，又决定向非洲的最不发达国家提供为期三年的5亿美元无偿援助。90年代以来，日本政府加大“联合国外交”的力度，于1993年10月以倡议者、东道主、主持人的三重身份，在东京召开“非洲开发会议”，竭力推动国际社会对非洲的援助。日本对非援助占其ODA总额的比重逐年递增，1993年达到10%，1994年为%，1995年为12.6%，(注：日外务省：ODA白皮书上卷，1996年，第28页。)仅次于对亚洲的援助份额。1996年8月，桥本首相访问拉美国家，承诺经济援助，以换取对“联合国

29、外交”的支持。1997年4月，桥本在内阁会议上要求把是否支持日本出任安理会常任理事国作为提供ODA的参照之一，并指出工作重点是非洲和拉美地区各国。(注：日每日新闻1997年4月18日。)在商业利益不大的非洲和拉美投入如此大量的政府资金，似乎背离了“重商主义”的传统。但考虑到日本谋求安理会常任理事国和非洲40多国、拉美30多国的投票权，合理的解释是：大力开展“联合国外交”的政治战略意图超越了纯粹的经济利益。同样，日本在ODA投向的选择和金额的分配上，改善国家形象的非经济性考量和意图也越来越明显，特别是对低收入国家的援助逐年增加。三是巩固东南亚“阵地”。冷战后，日本的东南亚外交双管齐下，既坚持援助

30、外交，更加强政治安全外交。ODA大纲明确规定“有必要继续将援助重点放在亚洲地区”。1993年，宫泽首相访问东南亚，发表被称为“宫泽主义”的政策演说，表示将“积极参与规划亚太各国之间政治、安全保障的对话”。日本媒体评论说：“以往日本在亚太地区的作用只表现于经济方面，而宫泽主义则意味着日本在这一地区的突出作用将扩大到政治和安全保障方面。”(注：日日本经济新闻1993年1月17日。)在柬埔寨维持和平与经济重建的过程中，日本既是最大的出资国，也派出了陆上自卫队的工兵，“既出钱，也出人”。外务省满意地总结说：“近年来，按照日本一贯倡导的方式，以东盟国家外长会议为中心的全地区政治、安全保障的对话框架已经形

31、成。”(注：日外务省：外交蓝皮书1999年版，第61页。)到2001年，亚洲国家接受日本ODA占总额的%，其中日元贷款占92%。(注：参见日外务省：ODA白皮书上卷，2001年版，第2章。)四是开拓新的外交空间。苏联解体和东欧巨变后，日本政府认为：“中东欧诸国、蒙古、越南等原属于东方阵营的国家转向经济市场化和政治民主化的努力成功与否，是一个对今后国际社会的和平与安全有着巨大影响的问题。对此，包括我国的发达国家决不可等闲视之。因而通过ODA积极支持上述国家经济市场化和政治民主化的努力，就成为一个重要的任务。”(注：日外务省：ODA白皮书上卷，1994年版，第4344页。)为此，日本与DAC成员国将中亚五国列入受援国名单，开始提供ODA。2002年9月17日，小泉首相访问朝鲜，与朝鲜领导人金正日会谈，并签署朝日平壤宣言。宣布重开两国邦交正常化会谈，一旦实现邦交正常化，日本将以提供无偿资金、长期低息日元贷款、国际合作银行的融资和信用贷款等方式，对朝鲜开展经济援助。(注：“朝日首脑举行会谈”，人民日报2002年9月18日。)试图以ODA