流动人口管理政策的演变.docx

1、流动人口管理政策的演变流动人口管理政策的演变 一、流动人口及其快速增长流动人口是一个具有“中国特色”的概念。在其他国家，只有“人口迁移”、“迁移人口”的概念，而没有“人口流动”、“流动人口”的概念。“人口迁移”一般是指人口在一定时间里在地理空间上发生的位置变动，“迁移人口”就是发生了迁移活动的人口。这一界定强调了两个方面的因素：一是“时间”因素，人口迁移活动应该有“足够长”的时间，例如，短期旅游或者从事短期商务活动，一般就不能说是人口迁移；二是“空间”因素，人口要在两个有相当远距离的地理空间位置之间发生移动。就中国的特殊国情而言，如果从较为严格的意义上说，流动人口应当是指在一定时间内活动范围跨

2、越一定地域界限，并且户口没有发生转移的人口。这个定义不仅强调时间和空间两个因素，同时也注意到了中国户籍制度的影响。事实上也确实如此，流动人口的界定与“户口”因素关联度很高。这样，流动人口的构成要素就包括三个方面，即：时间、空间和户口。但是，应当特别说明的是，尽管从严格意义上来讲，把流动人口视为具有临时性的、离开了户籍所在地的人口是合理的，但是通常使用的“流动人口”这一概念包括了所有没有办理“户口迁移”手续的人口，无论这种移动是临时性的还是长期性的。也就是说，尽管对流动人口的定义强调时间因素、空间因素和户籍变动因素，但是就中国实际情况而言，通常强调的是两个因素，即空间因素和户籍变动因素。由于中国

3、户籍制度至今仍然在社会管理中发挥着重要作用，居住地发生了变化但是户籍没有随之变动的人口无法享受与当地户籍人口同等的机会和权力。这样，在中国不少地区存在这样一类群体，他们尽管长期生活工作于某一城市，并且实际上已经定居下来，他们与在某一城市临时性居住和生活、最终要返回户籍所在地的流动人口有很大差异，可以说，明显地表现出了经济学或人口学所描述的迁移特征。他们是事实上的移民，有些人把他们称为“新移民”。从严格的学理意义上讲，他们并不是流动人口。但是，由于没有获得迁入地的户籍，在社会管理和人口统计工作中，他们仍然被看做流动人口。这样，就中国具体国情而言，由于户籍制度的深刻影响，在现有制度环境中，“迁移人

4、口”与“流动人口”的区分与时间因素的关系并不密切，而户籍变化则起着决定性的区分作用(见表1)。一般把随着居住地变化而户籍也随之变动的人口叫做“迁移人口”，而把居住地发生了变化而户籍没有随之变动的人口叫做“流动人口”。从1949年10月新中国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，在这30年期间的大部分时期，从总体上看，中国通过各种行政手段对人口流动的数量、性质和方向进行了有力的干预，流动人口的数量和构成与政府政策变动和经济政治发展状况息息相关，人口流动在不同的历史阶段呈现出不同的特点和流向。新中国成立之初，中国政府没有采取严格限制人口流动的政策。这一时期人口流向有两个显著的特点：一是农村人口

5、向城镇流动，二是全国范围内人口从东部沿海向内地一些开发程度较低的省区和当时重点工业建设区(如东北)流动。随着国民经济的恢复和发展，从农村向城镇流动的人口日渐增加。20世纪50年代中期以后，中国政府开始实行严格控制人口流动的政策。在当时资本十分稀缺的条件下发展资本密集型的重工业，政府采取了一系列扭曲产品和要素价格的办法来压低重工业发展的成本，其中之一就是通过扭曲农产品价格来压低城市的工资水平。隔断城乡人口迁移的户籍管理制度是与之相配套的一种制度安排，其目的是：防止劳动力从农业中转移出来；并把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内。尽管严格控制人口流动的措施并没有完全消除人口流动，但总的看来

6、，20世纪60年代至80年代初的时间里，中国的人口流动在大多数年份处于一个较低水平。20世纪80年代开始，中国流动人口的数量不断增长。从农村看，农村联产承包责任制的实施、人地关系的紧张、农产品购销制度的改革和农业生产持续稳定增长为农民流动提供了动力和可能；从城镇看，城镇的改革开放和经济发展为吸纳来自于农村的劳动力提供了空间；此外，市场经济的发展、限制人口流动政策的松动、城乡之间和地区之间的发展差异也使人口流动的动力进一步加大。20世纪80年代是中国人口流动发生重要转变的阶段，延续数百年的向北方的人口流动和迁移转换为向东南沿海流动；城镇化进程加速，尤其是小城镇得到迅速发展；向稀疏地区进行开发性流

7、动和迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动。20世纪90年代之后，中国流动人口的增长进入了新的高峰阶段，中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动，形成规模性和浪潮式的冲击，即形成所谓“民工潮”。同时，城市间的人口流动也大幅度增加。人口流动的速度大大加快。由于不同的调查活动对流动人口的界定和数据收集方式不一致，这导致不同时期人口调查得到的有关中国流动人口规模的数据从严格意义上讲并不具有可比性。尽管如此，可以肯定的是，改革开放以来，中国流动人口的规模明显呈现出不断扩张的态势(如图1)。1982年，流动人口数量仅为657万人，只占全国总人口的0.66%。2000年，全国流动人口数量超过1亿。进入21世

8、纪以后，流动人口继续保持快速增长的势头。2005年，全国流动人口数量达到14735万人。2010年，全国流动人口数量已经达到22142万人，占全国总人口的16.16%。数据来源：段成荣等：改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势，载人口研究2008年第6期；国家统计局：2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)，载人民日报2011年4月29日。当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。从人口流动的距离上看，流动人口以近邻流动和中程流动为主体；从地区间人口流动看，人口流动主要是从经济欠发达地区向经济发达地区流动；从城乡间人口流动看，人口流动主要是从乡村向城镇流动。流动人口的快速

9、增长使得这一群体要求在公共服务、社会福利和子女教育等方面享有平等权利的呼声越来越高，越来越强烈；并且，也使得通过户籍制度及其相关政策对他们的权利进行限制，从而试图严控和管理流动人口的政策措施面临许多问题。这样，逐步实现流动人口管理政策从限权到平权的转变具有十分重要的意义。二、限制流动人口权利存在严重问题改革开放以来，尽管流动人口的数量越来越多，但是，各地对流动人口管理的重点是维护社会治安和保持社会稳定，大多数城市是管制多于服务，防范多于保护，没有给予流动人口与当地户籍人口同等的权利。也就是说，在相当长的一段时期内，各地政府试图通过限制流动人口的权利(包括社会权利、政治权利、经济权利和文化权利等

10、方面)，以期达到控制人口流动和降低城市公共服务成本的目的。1.通过户籍制度限制流动人口的流入与一般意义上的户籍制度主要是登记人口基本信息、确认公民身份、掌握人口统计数据，从而为社会管理提供重要依据不同的是，中国户籍制度表现出一些显著的特色。其表现为：一是对人口迁移流动进行严格的行政控制，国家先后发布了一系列限制农村人口向城镇迁移流动的政策和规定，从而在相当大程度上杜绝了农村人口自主向城市迁移流动的可能性；二是户口性质带有浓厚的“世袭”色彩，并强化了社会的不公平；三是将户籍制度与公共服务、社会福利制度挂钩，即按户口性质和户口地域来分配社会资源，从而使不同户口性质、不同地域人口在权利上出现了极大的

11、不平等，客观上形成了城乡对立和城乡分割。改革开放以来，尽管大规模的人口流动对户籍制度形成了强大的冲击，通过户籍制度已经根本不能实现限制人口流动的目的，但是户籍制度改革的步伐却十分迟缓，户口迁移仍然被严格控制。在改革开放初期，许多城市实施的暂住证制度和收容遣送制度也是基于户籍制度基础之上的政策，其目的都在于控制流动人口的流入。而户籍制度之所以成为社会结构变动的障碍性因素，其根本原因就在于，在社会管理过程中，往往偏重于发挥户籍制度的控制功能，而淡化了其社会服务功能。正是借助于户籍制度，管理者很方便地把社会群体划分为农业人口和非农业人口，或者本地人口和外地人口。户籍制度与种种特权，特别是与政府应当提

12、供给居民的公共产品相联系，也使其控制人口流动的动机不断增强，并难以被破除。非常明显，把尽可能多的流动人口排除在流入地的社会福利和公共服务之外，可以减轻当地政府在社会福利和公共服务方面的投入，这也导致当地户籍居民享有的社会福利和公共服务成为一种特权。然而，控制人口流动与经济发展和社会发展的趋势是相违背的。中国人口流动的大幅度增长是中国社会主义市场经济发展的必然结果，人口流动有利于人才交流和劳动力资源的市场化配置。并且，迁徙自由也是公民的基本权利，是现代社会人们谋求自由发展的现实要求。基于对迁徙自由的进步意义和无害性的社会公认，迁徙自由同生命权、财产权等权利一道被世界各国普遍视为不可转让和不可限制

13、的基本人权。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的发展，传统户籍制度赖以产生的经济基础和社会基础已逐渐丧失，人口大规模迁移流动已经成为客观的社会事实。并且，限制流动人口权利明显不利于对流动人口的有效管理，反而使流动人口管理工作面临诸多困境，并使大量流动人口被严重“边缘化”。在流动人口难以获得流入地的正式认可、而流动人口数量不断增加、并成为一个重要的社会群体的情况下，应该放弃对流动人口的不合理控制和限制，尽可能保障流动人口的迁徙自由权和其他权利，以适应经济发展和社会进步的要求。2.在就业方面对流动人口实行限制性政策中国传统的就业体制是计划经济体制下的产物，传统的就业体制是与重工业优先发展战

14、略及其相应体制模式相适应的。由于产业结构的扭曲减少了对劳动力的需求，如果听任企业自行决定雇用多少工人，将会造成整个社会失业现象加重，引起政治上的不稳定，干扰工业化目标的实现。因此，当时实行了城市全面就业保障的政策，通过计划渠道把劳动力配置到相应的部门。在改革开放过程中，中国城镇就业体制演变成两个完全不同的就业系统：一个是与计划经济相匹配的统包统分的就业系统；一个是与市场经济相适应的市场化就业系统。在中国劳动力市场上，这两个系统呈现出相互封闭、独立运行的格局。户口状况成为城镇劳动力市场准入的重要标准，户口状况是形成行业与职业分层的重要因素，不同的户口所在地或户口性质决定了劳动力进入何种行业或部门

15、。从就业政策层面来说，直到21世纪初，许多城市都对流入人口的就业总量和行业进行过严格控制，并采取行政干预和控制性措施来限制企事业单位对外来劳动力的使用，特别是在一些与本地劳动力存在竞争的岗位限制使用外来劳动力。以北京为例，企业在招聘员工时必须遵循“城市工人优先于农民工，本地工人优先于非本地工人”的原则；企业雇佣外来务工人员需要得到劳动行政部门的许可，并办理相关手续；并对允许和限制使用外地务工人员的行业和工种进行了详细规定。类似的规定和政策在天津、南京、武汉、长春、西安等许多城市都广泛存在。从就业情况看，一直到现在，城市劳动力市场都事实上存在对流动人口就业的排斥机制，这导致流动人口在就业方面一直

16、面临就业环境差、就业层次低等问题(见表2)。但是，有研究表明，在北京等大城市，通过行业、职业和个人特征限制进行流动人口“规模控制”的就业管理模式不仅不符合社会发展的要求，在流动人口强烈的就业意愿面前也收效甚微。现行以“出租屋管理”为重点的居住管理模式存在很大局限性，效果也令人怀疑。也就是说，这种对流动人口的限制性和歧视性政策带来的只是负面效应，而没有任何积极效果，应当废止。3.在社会福利和公共服务方面对流动人口进行限制户籍是获得社会保障的基本条件，传统的社会保障制度基本上是以城镇人口为基础的，绝大部分地区的城镇社会救助体系只覆盖当地城镇户籍人口。社会保障最为重要的意义在于对社会成员基本生存底线

17、的确保，社会保障体系对于社会稳定起着安全阀的作用。郑功成认为：“社会保障既是现代社会防范和控制社会风险的必要机制，也是整个社会协调发展的安全机制与稳定机制，是不可或缺的精巧的社会稳定器。”尽管改革开放30多年的时间里，流动人口的数量有了大规模增长，但是，以户籍定身份的规则没有发生根本性变化，附着在户籍身份上的资源分配的不平等成为一个严重的社会不公平问题。流动人口没有当地户籍，虽然与其他社会群体一样，为当地社会经济发展做出了贡献，但是，就是不能享有在流入地平等的教育文化、医疗卫生、养老保险、社会福利、甚至于买车买房等权利。这样，一方面，人口流动的速度在加快，流动人口的数量不断增长，另一方面，绝大

18、多数流动人口没有被纳入到流入地的社会福利与公共产品分配体系中，由此导致流动人口成为一个特殊的社会群体，他们被排斥在流入地的社会福利和公共服务领域之外。在教育方面，绝大多数劳动年龄流动人口既无技术职称，也没有接受过职业培训，相当多的流动随迁子女上学难，甚至无法在流入地接受义务教育的问题仍然显著存在，他们接受教育的平等权利难以得到有效保障。在医疗卫生方面，面向流动人口的公共卫生服务和医疗服务非常薄弱，现行疾病预防控制措施难以覆盖流动人口，流动人口的传染病发病率相对较高。在社会福利方面，流动人口社会保险参保率低(见表3)，养老保险异地转移接续难。4.流动人口的生存状况堪忧流动人口尽管为中国经济发展注

19、入了活力，做出了贡献，但是，他们的生存状况却十分堪忧。从收入状况看，流动人口的收入相对偏低。郭菲、张展新利用2008年“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据进行的研究表明，在北京、天津、上海、广州等4个城市中，本市居民、外来市民、农民工三个群体的月工资之间存在一定差异。外来市民与本地居民的月平均工资分别为3082元和2907元，而农民工的月平均收入较低，只有2310元，相当于本地居民的80%。把月平均工资换算成小时工资，农民工的差距更大，只有本地居民的73%。对流动人口而言，工作时间长，劳动强度大，甚至一些人正常的休息时间也难以保证。目前就业的流动人口中平均每周工作58.2小时，其中每周

20、工作时间高出劳动法规定的44小时的75.2%。从居住条件看，流动人口的居住条件也比户籍人口差，部分流动人口居住条件十分恶劣，这在大城市显得特别突出。从实际消费水平来看，流动人口消费水平相对较低。从社会关系看，尽管有87.4%的流动人口表示愿意融入到当地人中，但是，流动人口与流入地户籍人口之间在社会交往、相互认同方面存在很大的心理障碍，流动人口与流入地户籍人口之间的社会融合存在很大问题。特别应当重视的是，作为流动人口主体的“农民工”实际上受到双重排斥：一是乡村社会的排斥，二是城市社会的排斥，并在事实上成为一个被严重剥夺的社会群体。他们流入到新的地方后，对社会的不信任感非常强。当他们的合法权利受到

21、侵害时，存在采取非法自力救济行为的明显倾向，他们或者自残要挟加害人进行补偿，或者采用以暴易暴的方式惩罚加害人，或者纠集同乡同伙迫使加害人就范。其主要原因在于，相对于非农业流动人口，农业流动人口遭到更多的剥夺，他们的生存处境更加艰难。从城乡二元社会结构的角度看，作为身份为“农民”的一个群体，在城市社会中，他们本身就是一个边缘性群体，而由于居住地(或者工作地)与户籍地的脱离，他们作为“农民”的基本权利实际上也难以保障。这样，这一群体对社会的不信任感自然要更强烈一些。在这种状况下，试图对流动人口进行控制的手段和方法已经难以发挥作用。三、流动人口管理政策从限权到平权的演变从21世纪初开始，在中央政府和

22、各级地方政府的努力下，流动人口管理理念和管理政策发生了较大的变化，对流动人口进行权利限制转向给予流动人口平等权利，也就是说，出现了流动人口管理政策从限权到平权的演变过程。这具体表现在，户籍制度逐步松动，就业政策转向公平，公共服务开始均等化。1.由严控户口转向松动户口2001年，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍制度改革意见，从国家政策层面放开了小城镇的户口。此后，大中城市的户口也开始松动，一些城市为了吸引人才和资金的流入，对专门人才实行“居住证”制度，并开始采取有限的户籍制度改革措施。近两三年来，户籍制度改革迈出了更大步伐。成都市的改革被称为最为“激进”的户籍改革，2010年成都市政府出台关于

23、全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见，将在2012年实现城乡统一户籍，居民在本市内可自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。还有一些省市开始取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”。这样，在一定区域内实现了居民身份的统一，有利于人口流动和城乡统筹发展。2012年初，国务院办公厅发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，这意味着除了少数大城市之外，全国绝大多数大中小城市的户口已经出现松动，符合一定条件的流动人口都可在居住地或者工作地落户。户籍制度改革将更全面推进，也是适应中国经济发展的举措。在中国经济迎来刘易斯拐点，即劳动力作为生产要素出现稀缺现象之后，对户籍

24、制度改革的需求更加强烈，而各级政府进行改革也具有了激励更加相容的条件，因此可以预期未来户籍制度将迎来更为彻底的改革。同时，也应当注意到，完全放开户口，实行彻底的平权改革仍然有很长的路要走，不可能一步到位。河南郑州的改革由于没有充分考虑当地承载能力和流动人口规模，结果城市人口迅速增加，致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门的压力增加，社会治安问题凸显，最终以失败告终。上海的户籍改革为市民身份的转变提供了明确的通道，但申请者必须同时具备几个条件才能入户，任何一个条件不符合就可能被“一票否决”，不具备可行性。而河北的改革新政进一步降低了城市落户门槛，取消了必须具有稳定生活来源和稳定职业的限

25、制条件，省内人员只要在河北省县城以上城市购置住房就可落户，这种局限于省内人员的改革政策对于沿海很多省外流动人口的地区并无借鉴意义。考虑到中国农村人口过多，现有城市资源和公共服务能力的有限，如果完全取消对人口迁移和流动的限制，农村人口短时间内大规模地向城市流动可以带来许多意想不到的后果，可以考虑由逐步放宽城市准迁标准，扩大准迁范围，最终取消基于户籍制度的限制性措施，使公民获得迁徙自由的权利。2009年，广东省中山市开始了一种全新的户籍改革探索，中山市人民政府率先出台中山市流动人员积分制管理实施细则(试行)，通过积分构建一套新的量化标准作为流动人口享受城市基本公共服务和入户的依据，为打破户籍坚冰提

26、供了一种比较务实的路径选择。2010年，该办法在广东省内开始全面推广实施，广东省出台关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)，计划从2010年起到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。这种积分制改革有利于突破城乡二元结构的桎梏，打破以户口为标准决定能否享受城市社会保障和公共服务的制度，开始建立一种流动人口享有城市公共服务和社会福利的新制度。当然，积分制同样存在一定的问题，其实施过程也是一个不断探索和改进的过程。2.由就业歧视转向就业公平在经济体制改革的进程中，就业体制转换具有相对滞后的特点。这不仅因为传统就业体制所形成的既得利益格局相对顽固，还由于近

27、年来失业现象的严重化以及政府反失业政策取向不当，使就业体制的转换面临很大的困难。从就业制度改革层面而言，建立城乡统一、就业平等、自由择业并有完善保障机制的现代就业制度，是就业制度改革的基本方向，它要求使中国劳动力市场具备统一性、流动性、开放性、自由竞争性和有效保障性等诸多功能，在实践中体现出市场经济体制下劳动要素优化配置的高效率，并促使严峻的就业形势在符合市场经济规范的轨道上逐步得到缓解。2008年开始施行的就业促进法明确规定：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。”在这种大背景下，有关流动人口的就业政策由就业歧视转向就业公平是大势所趋

28、。进入21世纪以来，流动人口就业政策发生了一些积极的变化，突出表现为，取消对流动人口就业的各种不合理限制，增强劳动力市场的一体化，流动就业开始朝公平方向发展。具体措施包括：在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，尊重他们就业选择的自由权；取消了对流动人口就业的不合理收费，包括：暂住费，暂住(流动)人口管理费，计划生育管理费，城市增容费，劳动力调节费，外地务工经商人员管理服务费和外地(外省)建筑(施工)企业管理费等；重视和开展流动务工者的职业培训，提高他们的工作技能和就业竞争力；建立健全职业中介机构，为流动人口就业提供信息；完善流动人口的信息管理，帮助流

29、动人口解决居住问题，对进城购买或者租赁城镇住房者给予一定支持。3.由公共服务排斥转向公共服务均等化由于长期以来，中国社会二元结构的存在以及其他一些原因，不同社会群体享有的公共服务存在严重的不平等，从而形成了一种碎片化的公共服务体系。当前，中国已经进入调整经济结构、转变发展方式、推进现代化进程和建设服务型政府的重要阶段，推进基本公共服务均等化成为社会改革必须解决的重要问题，加强流动人口基本公共服务均等化已经成为各级政府推进基本公共服务均等化的重点任务。流动人口基本公共服务均等化是指通过社会管理体制创新，合理配置公共服务资源，向流动人口提供与城市户籍人口均等的基本公共服务，逐步消除流动人口在就业、

30、社会保障、子女教育、住房、计划生育、医疗卫生、精神文化等方面与当地户籍人口之间的差异，促进流动人口的社会融合。特别是，在现代社会，社会保障是公民的一项基本权利，是政府对公民的责任。运用财政手段进行收入再分配，保障低收入阶层的经济利益是政府促进社会公平职能的体现。流动人口作为中华人民共和国的公民和纳税人，各级政府应当改变在社会保障和公共服务方面对流动人口的排斥性政策，增强对流动人口的公共服务能力，把流动人口纳入当地社会保障和公共服务范围之内。进入21世纪以来，各地开始采取各种措施保障流动人口的社会权益以及加强对流动人口的公共服务，特别是在流动人口社会保障方面采取了不少有力的措施。作为流动人口最多

31、的广东省，他们率先在流动人口中推行社会保障措施，2000年颁布的广东省社会养老保险实施细则和广东省社会工伤保险条例实施细则明确规定，固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工、机关事业单位的全部职工均应参加社会养老和工伤保险。一些城市开始在流动务工者中推行强制性社会保险，大力推广养老保险。许多城市开始实行居住证制度，逐步加强对流动人口的服务与管理，并在一些公共服务领域开始打破户籍、人群和地区的界限，逐步实现社会保障的全面覆盖。一些省市也在流动人口基本公共服务均等化领域开始采取了一些有效的政

32、策措施。在“十二五”期间，国家将扩大流动人口在医疗卫生、计划生育和文化活动等公共服务的项目和范围，完善流动随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，并建立覆盖流动人口的社会保障体系，包括工伤保险、医疗保险和养老保险在内的社会保障体系。这些变化表明，流动人口管理政策正在发生重大变化，出现了从限权到平权的明显趋势。为什么非要等天黑？与其控制不如顺应哲理的故事：第二次世界大战期间，苏德双方激战正酣。一天，苏军统帅朱可夫接到斯大林密电，必须在一周内的某个夜晚，要对人数远远超过自己的德军发起袭击，彻底摧毁他们的防线。接到密令后，朱可夫马上开始筹备，当他发现天气预报显示下周有一天晚上是阴雨天时，他决定就将偷袭定在那天。但就在一切准备就绪的时候，当天晚上却并没有下雨，反而月光照亮了整个天空，此时苏军如果出击肯定会立马被德军发现，而一旦正面交火，德军人数众多，无疑是以卵击石。就在一筹莫展之际，朱可夫突然说道：“为什