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1、论城乡差别与平等保障专业论文论城乡差别与平等保障摘要 城乡之间的差别是市场经济发展的必然产物，本无可厚非，其存在在一定程度上对处于弱势地位的农村、农民带来了许多利益上的不平等，这是与平等的内涵和我国宪法要求相违背的。合理的差别对待是被允许的，是为了实现实质上的平等，然而，差别对待不同于歧视对待，分清之间的界限，才能保障城乡差别。关键词 城乡差别；农民；平等；平等保障；宪法 一、城乡差别概述 城乡差别，英文翻译是Urban-rural divide，是城市和乡村的差别的简称。指城市和乡村之间在经济文化水平和社会经济关系上的不同和差异。城乡差别随着社会分工、阶级分化和城市的形成而产生。随着生产力的

2、巨大发展和农业、工业、科学技术现代化的实现，城市和乡村之间的本质差别将日渐消失。其中，城乡差别集中体现在处于弱势地位的农民身上。 所谓农民，根据现代汉语词典，他们是“长期参加农业生产的劳动者”。但实际生活中的情形远比这种解释复杂的多。城市中大量已长时期不参加农业生产的的劳动者的家庭，在他们的户口薄“户别”栏仍然注明他们是“农业家庭户口”，既农民家庭。陈锡文认为，如果“按户籍计，农业户口的居民占中国全国总人口的73.17%”。中国农民的数量和规模，一直比世界上任何一个国家在任何一个历史时期都大得多。农民的问题事关国家的稳定，农民问题一直是我国的基础性问题。我国城乡差别在农民身上主要体现在以下几个

3、方面： (一)在就业方面 普遍存在着农民的平等劳动权备受漠视，很多农民工因其身份被限制就业的情况是屡见不鲜，更有部门规章和地方规章对农民工就业设置的种种限制。如上海市出台的农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定，确定了“先城镇、后农村、先本地、后外地”的政策。“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的现象也非常普遍。现实中拖欠农民工工资的现象随处可见，农民工为讨薪而跳楼或违法犯罪的报道屡见于报端。还有很多严重侵犯农民工的生命保障权、健康权等合法权益的事件，广西省丹东县煤矿事故中的“生死条款”就是有力的证明。平等就业是宪法平等权在农民劳动权上的反映，这些针对农民就业的不平等规定以及歧视行为，是

4、一种不“合法”的制度性歧视和侵害行为，是对平等权的破坏。 （二）在教育方面 虽然近些年来国家在农村教育上投资很大，但毕竟限于条件落后等诸多原因，难以在短期内改变农村教育的现状。全国每年为数不多的教育经费大多用在城市，农村还有相当部分的教育经费需要自筹。有关资料显示，2001年农村人均预算内教育公用经费只有28元，农村小学仅为城市平均水平的31%；全国30%的农村县（市）人均公用教育经费低于28元，10%的县根本没有教育经费。目前中西部地区还有1.1亿人口没有实现两基，有2400万名贫困学生，大学生出身地域越来越向城市高度集中；还有300多万农民工子女得不到平等的待遇，就学困难。2010年6月的

5、一篇报道“上海一所公立中学将农民工子弟与本地生隔离”如是写道：“这本是上海市政府自2008年以来“关停并转”农民工子女学校行动的结束，本被认为是消除歧视的良方，实现“公平正义”的本义，殊不知，校园外的围墙拆了，校园里却筑起看不见的墙。一个篮球场和小足球场，这个在视觉上并无明显隔断的空间，却成功地分化出两种封闭的运行秩序，这两种秩序分别对应了 “东部”和“西部”的两类学生，前者是本地生源，后者是农民工子弟。”这种毫无合理性可言的区别对待正是城乡差异在教育方面的体现。 （三）社会保障方面 宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

6、占全国人口大多数的农业人口也是中华人民共和国公民这一点是毫无疑问的，但共和国成立半个多世纪以来现实生活中宪法的这一规定面对他们一直处于虚置状态这也是现实存在的。大多数农民在“年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”，仍主要是通过子女赡养、亲友邻里间互助等办法予以解决，而不是通过社会保障体系从国家和社会获得相应物质帮助，或者是难以获得实质意义上的帮助。城乡在人均拥有医院、医务人员、床位和医疗设备上都存在巨大差异，此外城市职工还享有不同程度的公费医疗，国家每年因此要承担的巨额财政支出，个人因病花公款成千上万元成为理所当然，而农民看病只能自费。综合看来，我国农村社会保障不仅滞后于城镇的社会保障体系也远远

7、滞后于农村居民的迫切需要。农村社会保障体系总体不健全，保障项目较少，工伤，生育和事业保险制度至今未在农村建立。据统计，全国农村合作医疗的覆盖率只有10%多，80%以上的农民属于自费医疗群体。 (四) 选举方面 选举权作为政治权利的重要组成部分，也是实现其他基本权利的重要基础。从1953年选举法的农村每一代表所代表人数4倍、5倍乃至8倍于城市每一代表所代表的人数到1995年农村选民的选举权统一规定为城市选民选举权的1/4，虽然修改后的选举法相较之前有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等。尤其是在2004年的新选举法中并未对城乡选举权的差异进行调整，这是对乡镇居民平等权的侵犯，也是违背宪

8、法本义的。二、平等与合理差别自古以来，无论是处于统治者的主观自觉还是历史客观推动，农村问题一直备受关注，新中国成立以来也是如此，这是由我国国情决定的。然而，农村问题的核心则是农民问题，农民问题最根本的是农民的权利问题，其中尤以农民平等权长期处于缺失状态为最突出的问题。将农民问题纳入法治的轨道，对于我国13亿人口中9亿农民的权利进行制度化的保障，才是解决农民问题的根本途径。诚如有学者所言，“从宪法的角度去研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护，是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题，是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。”本文拟从宪法中平等权的角度对农民这一弱势群体进行粗浅的分

9、析，以中国农民平等问题即城乡差别问题之解决提供一己之见。 根据我国宪法第 33 条的规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等权是我国宪法所确认的一项公民基本权利，但是我国宪法中并没有“平等权”的明确规定，宪法中的平等权是指公民依法平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家给予同等保护的权利。 平等权是我国宪法的基本权利之一，而且法律面前人人平等也是我国社会主义法治的基本原则，是法治国家的根本标志之一。 平等权至少应包括以下几个方面的内容：首先，所有公民都平等地享有宪法和法律规定的权利。 就是说,凡是宪法和法律规定公民应享有的权利,

10、他们都平等地享有,并在行使权利时受到同样待遇； 然后，所有公民都平等地履行宪法和法律规定的义务； 其次，国家机关在适用法律时, 对于所有公民的保护或者惩罚, 都是平等的,不得因人而异，即无论是司法机关、行政机关或者其他机关,在适用和执行法律时,对所有公民都应一律平等对待。 平等对待的内容应当包括“保护”和“惩罚”两个方面；再次，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；最后，平等并不是公民间权利义务的完全相等，它还意味着根据公民资历和能力的不同而在法律待遇上有所区别，也就是所谓的差别对待。在社会竞争中，妇女、儿童、老人和有残疾的人处于相对弱势的地位，法律必须为他们提供特别的保护。 在一些特

11、定的情况下，享有同等法律待遇的人也会被置于弱势地位，同样也需要法律的特别保护。 公民平等权是我国宪法中一项十分重要的权利，对于保证公民平等权利义务的实现，维护社会公共秩序具有重要作用。诚如法国学者皮埃尔勒鲁描述的那样：“平等是一切人类同胞所具有的权利，这些人同样具有知觉感情认识。他们被置于同等条件下，享受与他们存在的需要和官能相联系的同样的财富，并在任何情况下都不受支配，不受控制。平等被认为是一切人都可以享受的权利和正义。”平等有两种表现形式：形式上的平等；实质上的平等。形式上的平等是指机会平等，即在各种社会生活和活动中，每个公民的出发点都是一样的，其主旨是反对“差别对待”。但“强者恒强，弱者

12、恒弱”的趋势，却可能促使社会整体的两极分化。正如皮埃尔指出的“在平等的名义下，实现的反而是不平等、非正义、不公平”。实质上的平等则是要求：1.某种待遇在这一特定场合是恰当的，那么在与这种待遇在一种特定的场合是恰当的，那么在与这种待遇相关的特定方面是相等的所有情况，必须受到平等的对待；2.在于这种待遇相关的特定反面是不相等的所有情况，必须受到不平等的对待；3.待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例。简单说来，就是指为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所导致的事实上的不平等，根据各个人的不同属性采取分别不同的方式。综合说来平等应是形式平等和实质平等的统一，并且平等是相对的，应当体现合理的差

13、别待遇。法律规定了人们行为的统一尺度，但人与人之间毕竟在性格、能力、知识、环境等因素上存在差别，如按同一个标准，则会导致事实上的不平等，因此，要对这种形式上的平等导致的事实上的不平等进行一定程度的纠正，给人民提供一种实质上的平等，就必须在法律规定中规定合理的差别待遇。实质平等表现在宪法上即给予差别待遇以合法地位，允许对弱势群体采取特殊的保护措施以及根据事物本身性质需要给公民之间的差别予以适当考虑。但是，这种差别待遇要有合理的理由，采取差别待遇的方式、程度要能被社会的理念容许，同时不能出现反向差别待遇，形成另一种形式的不平等。首先对弱势群体进行特殊保护要针对各个弱势群体的特殊性进行区别待遇，需要

14、对各个弱势群体的特点及造成权利弱势的原因进行针对性的对待；其次应当明确进行倾斜保护的对象应限于由于遭受偏见和歧视，使本人所应有的权益不能得到充分享有甚至被完全剥夺，从而在社会中处于不利地位的少群体。因此，我们要形成一种关于公正与平等的观念，它是和经济发展的水平、文化历史传统相联系的。在现阶段，我们必须坚持法律面前人人平等的原则，坚持形式平等；另一方面，又必须通过差别对待原则，对那些弱势群体（本文指包括农民在内的农村群体）在法律和政策上给予特殊待遇和特殊保护。罗尔斯则以一种更为抽象的社会契约论提出一种处于词典式序列中的两个正义原则。“第一个原则：每个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的

15、类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理的期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”第一个原则是平等自由原则，第二个原则则包括机会的平等原则、差别原则。其中第二原则的差别原则实际上代表这样一种安排：“把自然才能的分配看作是一种共同的资产，一种共享的分配的利益。”社会上和经济上的不平等实际的存在于社会之中，要改变这种不平等，罗尔斯提出运用“差别原则”，尽可能的缩小差别，是社会经济利益分配在许可的范围内让最少受惠者得到他的最大利益。而另一位美国哲学家诺齐克则认为差别原则将把评价社会制度的问题还原为最不幸的受压迫者如何发展的问题。

16、他指出，人们实际的不平等不是偶然的，而是不可更改的事实，没有理由对弱者进行补偿，能力大者获得更大的利益。依据诺齐克的理论，他认为最开始的资源分配已经达到了公平，而再分配才是不平等的开始。但是在现代竞争社会，已经不可能完全通过社会自己来保证公平，而需要国家系统的形成一个合理倾斜的保护来制止这种不平等所带来的可能的社会震动。可见，差别原则正是我们所需要的。三、歧视的法律规制我们应该认清，差别原则与歧视性对待有着不同的本质和特性，是两个完全不同的概念。因为，对于歧视来说，差别对待其内涵与本质是平等。具体的说来，有以下几点： （一）废除现行户籍制度，实现迁徙自由，打破城乡二元格局二元结构的最大问题是一

17、个社会中的成员在政治、经济、文化等各方面不能整体性的均衡发展，这样就势必导致现代化过程中的两极化倾向严重。改变农村的落后现状，改变农民的不平等现状，还农民以国民待遇，就必须打破二元化的城乡社会经济体制。户籍制度是计划经济条件下的产物，对于当时维护社会稳定和确保农业的基础地位的确起到一些积极的作用，但时至今日，这种身份制度人人为地将农村人口和城市人口分为两个不同的身份阶层，国家对两种身份的居民在各方面实行不平等的待遇，严重侵犯了法律赋予的平等权和自由权，伤害了农民的感情，损害了农民的利益。这种来自国家层面的歧视是令人不能接受的。有学者尖锐地指出：“户口歧视是与社会主义伦理道德原则格格不入的，甚至

18、也背离了人类社会关于人人生而平等和非歧视的基本道义，在世界各国的各类社会偏见和歧视（种族的、民族的、宗教和性别的等等）都在日趋消亡的今天，户口歧视的存在的确是一件令信封社会主义理论和具有基本正义感的国人汗颜的事情。”为此，建议我国废除行户籍制度，建立起城乡有序流动的机制，恢复公民的迁徙自由。实现户籍平等统一原则，废除等级差别和身份特权，不再区分农业人口和非农业人口，以经常居住地标准建立全国统一的一元化户籍制度；实现迁徙自由，包括迁入和迁出自由；彻底废除户籍与利益挂钩，对城乡居民实行不同待遇的制度，恢复户籍本来面目和功能，使户籍成为登记人口、统计人口信息的手段而已。 （二）政治方面，完善公民政治

19、权利，实现公民选举权的“国民待遇”化，进一步完善农村自治“宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”农民权利的保护，除了宪法和法律的规定外，还需要农民自身具有强烈的权利意识，要有为争取自己的权利而斗争的思想观念。权利意识不等于权力自身，要使强烈的权利意识真正变为实实在在的权利实有，更重要的是将权利意识变为权利实有的力量，这一力量就是农民的自我组织，尤其是政治权利。农民由于缺乏利益表达机制，使他们的平等权呼声无法传达。发达国家的实践证明，农民组织特别是农民工会组织的建立、发展离不开政府的鼓励和支持。因此，建议在广大农民中设

20、立农会等各类型的农民组织，在进城务工人员中设立进城务工人员协会或农民工协会，赋予其合法地位，以增强其自治和博弈能力，维护期权利，保障其平等权的实现。这样，对于农民而言这些农民组织是农民维护自己权益的重要组织；对于农村而言，它是农村社会中的非政府组织，与村委会等自治组织构成完整的农村社会体系的一部分；对农业而言，它可以整合各类农村力量和农村资源，提高农业的组织化程度和产业化经营水平。这样就能更有效的表达来自农村、农民的声音。 （三）社会就业方面，建立促进平等就业的专业机构，开放劳动力就业市场，促进劳动力有序流动，保障农村劳动力平等就业权在市场经济下，劳动力资源应该像其他资源一样得以自由流动，才能

21、实现其合理配置。因此，保障农民的充分就业，是推进我国城市化和现代化的重要举措。在一个农业人口占人口总数近80%的社会，要建立现代化不是一朝一夕的。所以，借鉴域外做法， 有必要成立一个独立性的促进平等就业的专业机构，致力于劳动者的平等就业保护工作。 （四）社会保障制度方面，建立并逐步完善农村社会保障，将农民纳入社会保障体系中社会保障的基本理念就是当社会成员沦为社会弱势群体时，国家和社会提供一种援助性措施，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。社会保障制度通过该国民收入的再分配来保证全体公民平等的生活保障，是减少和化解社会矛盾的重要途径，是社会的安全阀和减震器。现行社会保障制度对农民的不平等待遇，

22、非但起不到应有的作用，反而激化了社会对立的矛盾，并且阻碍了城市化和现代化的进程，因为它人为地强化城乡分割，将农民排斥在社会保证体系之外，牢牢的圈在农村和土地上，难以得到社会保障体系的真正益处。因此，建议社会保障应坚持“以人为本”的观点，逐步建立起城乡一体的高水平的社会保障体系，对广大农民提供平等的社会保障。并且应当根据我国的经济发展水平和各地的具体情况，逐步建立并完善农村社会保证制度，最终实现城乡统一。就现阶段而言，就应当以“低水平、广覆盖、多层次、共负担”为基本方针，有目的、有重点的建立和完善相应的保障制度，尤其是农村医疗卫生保障制度、养老制度、农民工最低工资标准、工伤保险制度等保障制度，以

23、及农村突发事件特别是公共卫生事件的应急保障体系。 （五）教育方面，进一步完善农村义务教育，改革教育投资体制，加大对农村教育的财政投入；建立农民工子女教育机制，保障农民工子女的受教育权 教育是发展之本，落后的教育导致落后的经济，落后的经济又催生了落后的教育，如此便坠入一个恶性循环之中。农民受教育权的不平等，导致其人格和权能发展不健全、不完善，缺乏足够的参与社会决策、管理和竞争的素质和能力，而素质与能力缺乏反过来又阻碍和限制了其参与。因此，要改变农村的落后面貌，必须大力完善农村教育制度和文化建设，在文化教育上实现平等。政府要加大对农村教育的支持力度，增加农村教育投资，改善农村办学条件，提高农村义务

24、教育；建立并完善针对农民工的职业培训体系，完善农民工的技能，推动充分就业；保障流动人口子女的受教育权，将流动人口子女的义务教育纳入城镇义务教育的范围；各级政府要加强对农村文化建设的投入，加强农村公共文化设施建设，发展农村信息资源系统，逐步建立农村公共文化服务体系；保护和发扬农村传统文化，创新农村文化生活方式，促进农村文化生活的多样发展，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求。 四、结语 认真对待权利，就是认真对待每一个个体的权利，其中既包括认真对待“多数”中的每个个体的权利，也包括认真对待“少数”中的每个个体的权利，尤其是在后者为前者付出代价的后者进行补偿的完善机制。一个公正的社会，应当是一

25、视同仁地认真对待每一个个体权利的社会，应当是一视同仁地认真对待每一个个体权利的社会。任何法律都不是绝对的平等或绝对的不平等，都是按照一定的标准分类以后的相同对待和区别对待的统一。在现代民主政治中，提倡在实施大多数人的意志时，尽可能多的尊重和保护“少数人”中的个体权利，已成为制度设计或完善民众制度的一项重要内容。特别在构建和谐社会的今天，我们必须要加大对弱势全体权力的保护，“救助”“关怀”和“让步”等诸如此类具有道德意味或人文主义精神的政策、策略和举措需要得到实施。 中国的现代化，归根到底是实现从传统的农业国家演变成现代工业国家的过程，是农民获得公民身份的自由过程，是人的现代化。社会主义和谐社会

26、，归根到底是人的和谐，社会主义新农村建设，最根本的是主体的建设即农民的建设。中国的法制没有理由，也没有必要对农民的平等权保持缄默。我国的城乡差别是长期历史形成的，不是社会主义制度固有的，缩小乃至最终消灭城乡差别是社会主义的重要目标。正如马克思所言，充分实现农民的平等权利需要一定的物质前提。但绝不能简单一句“权利受经济基础的制约”，把一切存在都当成理所当然，否定农民的平等权利。就中国现实情况看来，长期历史造成的不平等状况不可能一下子消失，在一夜之间充分实现农民的平等权利是不现实的，长期造成的城乡差别注定要靠长期的努力来消除。而且即使城乡差别消失了，也未必就能保证农民享受了真正的平等。因此，国家和

27、社会应尊重农民、善待农民，不但要在政治、经济、文化教育等各方面支持、扶持农民，更重要的是站在法律尤其是宪法的高度，真正把农民当作公民来看待，尊重农民作为公民的基本权利，使农民实现法律上的解放，在法律上享受真正的平等，实现“从身份到契约”的根本转变。“英明的法律，究其本质来说，是要把幸福普及给所有的人，不让它只为少数人所有；否则，在一边全是实力和幸福，而在另一边只是软弱无力和贫困。”参考文献：1王立彬,张毅：城乡差距表明中国经济存在巨大增长空间，桂林日报，2003-04-09.2李长健：论农民权益的经济法保护以权益与利益机制为视角，载中国法学2005年第3 期.3美 皮埃尔勒鲁：论平等，王允道译，商务印书馆1996年版.4 英 AJM 米尔恩：人的权利与人的多样性人权哲学，中国大百科全书出版社1996年版.5美 约翰罗尔斯.：正义论，何怀宏译，.中国社会科学出版社1988年版.6中国“三农”形式跟踪调查课题组,中汉经济研究所农村发展研究部编：小康中国痛来自底层中国的调查报告，中国社会科学，出版社2004年版，第334页.7王峰，盛于兰:弱势群体需要差别对待,湖南冶金职业技术学院学报，2006-3.8张燕青:合理区别对待：一个变化着的概念,法制与社会，2009-7.9黄学贤，赵中华:从农民到公民：宪法视野中的农民平等权及其保护.