“两规”衔接背景下的用地现状调查方法探索以武汉市为例.pdf

1、“两“两规规”衔接衔接背景下的用地现状调查方法探索背景下的用地现状调查方法探索 以武汉市为例以武汉市为例 方可，唐梅 摘要：本文阐述了用地现状调查中进行“两规”衔接的重要意义，通过剖析目前“两规”在衔接中存在的主要差异，分析其问题产生的主要原因，在此基础上明确“两规”现状衔接的基本原则，提出衔接的实施路径，同时结合武汉市的工作实践，提出“两规”现状调查衔接的重点，并提出改进“两规”衔接工作的相关建议。关键词：现状调查，城乡规划，土地利用规划，衔接 1.1.前言前言 随着中央关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见中提出“新时期的城市工作应从重生产空间转向统筹“三生”空间的要求，各地规划和国

2、土部门逐步认识到“两规”衔接的重要性，多地均已开展“两规”或“多规”融合规划的编制工作。通过“两规”在用地性质判读中存在的差异，建立“两规”衔接原则，形成“两规”衔接用地现状调查成果，探索一条城乡规划与土地利用规划用地性质判别的路径对实现真正意义上的“两规”对接具有重要意义。首先，通过“两规”充分衔接，有利于统一市域范围土地空间资源状况的统计口径，满足国土资源“一张图”建设的需要，确保国土资源“以图管地”科学监管目标的实现。其次，通过全市层面的“两规”信息汇总和全面衔接，将能够较为集中地反映出土规和城规口径的批而未供、已批待建、已批在建、甚至是未批在建的用地情况，从土地资源的利用角度来说，最大

3、限度地覆盖了土地资源审批投放的信息面，并辅以多年度信息的连续分析，能够全面地反映出城市建设用地增长幅度，有利于掌握建设用地增长的重点方向，为城乡规划实施引导提供重要支撑。同时，通过现状调查形成一整套现状用地统计数据，以此为基础研究城市空间拓展、用地变化规律和特征，并建立全局统一、“两规合一”的现状用地数据库和用地现状信息动态更新系统，为各类城市规划的编制奠定技术储备和研究基础。2 2.“两“两规规”现状调查存在的主要”现状调查存在的主要差异差异及原因分析及原因分析 2 2.1.1 差异情况差异情况 住房和城乡建设部 2012 年颁布的城市建设用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-201

4、1），考虑了与土地利用现状分类衔接的客观需要，用地的定义与划分上存在较多相似之处，部分地类能建立起对应关系。但由于两者的出发点和侧重点不同，对用地的细分程度不同，导致部分地类不能一一对应。通过对武汉市近年来“两规”对接实践中的总结，“两规”用地主要表现在以下几方面的差异：图 1：“两规”在山体水域统计上的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 图 2：“两规”在村庄统计上的差异 图 3：“两规”在菜地林地统计上的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 一是土规中的水库水面和城镇内部的部分水域、山体，土规计入建设用地，城规不计入建设用地。二是土

5、规中村庄用地包括宅基地前后的林院等，城规未计入建设用地；城规中村庄包含被大片村庄包围的菜地林地，土规不计入建设用地。三是城市建成区外部分水工建筑、港口码头、风景名胜用地、采矿用地，土规计入建设用地，城规不计入建设用地。图 4：城规中村庄包含被大片村庄包围的菜地林地，土规不计入建设用地 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 四是水上桥梁、高尔夫球场、院墙内部的非建用地等，土规不计入建设用地，城规计入建设用地。图 5：“两规”在水域桥梁统计上的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 五是土规中水库水面，及土规中备注未建用地，土规计入建设用地，城规不计

6、入建设用地。图 6：“两规”在水库水面统计上的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 六是土规强调已批用地，城规中无法判别用地实际建设情况。按照每年更新的土地审批数据落实已批用地，但无法判别用地实际建设情况，区分已批已建用地和已批未建用地。图 7：土规无法区分已批已建用地和已批未建用地的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 2.22.2 原因分析原因分析 2.1.1 各类基础资料起始时间不统一 地形图、影像图、审批数据及土地变更调查等基础资料是城规和土规用地现状调查工作开展的前提，这些资料直接影响现状调查的工作质量。然而，实际工作中，由于各

7、类基础资料的提供部门相关数据整理发布的时间并不一致，导致对现状用地进行判读时时间上不能吻合。以武汉市 2016 年开展用地现状调查为例，至 2016 年底所收集到的数据中，土地变更调查数据更新至 2015 年 10 月，城市规划管理审批数据更新至 2016 年 8 月，影像图资料为 2015 年 12 月采集的资料，以上三类数据只是开展现状调查所需的部分基础资料，而城规、土规和管理部门的数据时间节点不一致，给用地现状的判读和对比分析带来了很大的困难。图 8：“两规”基础资料时间起始点不能完全对应 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 2.1.2“两规”用地统计范围和工作精

8、度不一致 根据武汉市城市总体规划，市域范围内分为外围农村地区和都市发展区，其中都市发展区范围内主要按照城规用地统计口径进行现状用地统计，比例尺精度为 1:2000，外围农村地区主要按照土规现状用地统计口径进行现状用地统计，比例尺精度为 1:10000。两个不同范围内的现状调查采用他的基础地形图比例尺精度的不同，导致对两个工作范围内的基础地物最小尺度标准的判定存在差异，难免造成部分用地统计的遗漏和误差。图 9：“两规”基础资料的精度不一致 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 2.1.3“两规”用地统计口径不能完全对应 城规统计口径为城乡建设用地，以城镇建设用地作为重点统计

9、对象，对外围乡村地区统计未实现全覆盖。土规统计口径为城乡建设用地，以外围农村地区为重点统计对象，对城镇建设用地更新不足。城规用地现状统计主要根据地形图、遥感影像、地籍、审批数据等，结合实际用地确定现状用地边界。土规城镇土地调查中，以宗地为单位统计现状建设用地。在城规用地现状调查成果中只需统计面状各类用地，土地变更调查成果中包括图斑、线状地物、零星地物，其统计也要比城规数据复杂，各类用地面积由图斑地类面积+线状地物+零星地物面积组成，其中图斑地类面积=图斑面积-扣除地类面积（耕地图斑内的田坎面积）-线状地物面积-零星地物面积。图 10：“两规”在用地统计口径上不能完全对应 资料来源:武汉市规划研

10、究院2016 年度武汉市用地现状调查 2.1.4“两规”对未利用地的界定标准存在差异 城规和土规对未利用建设用地的判读存在概念上的差异，以武汉市为例，城规口径的未利用地分为存量和增量两种类型，其中存量未利用地指原先的城市建设用地，当前因拆迁改造而实际处于场平或未建设状态；增量未利用地指经过城规口批征供环节合法获得土地使用权属，而当前尚未实际建设使用的土地。相比城规口径较为具象的法定认定手续，土规口径的土地合法性概念较为抽象和复杂，与城规口未利用地概念较为接近的是土规口“批而未供土地”的概念，依据 1999 年颁布的土地管理法，“批而未供土地”是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转

11、用，而未供应出去的土地，或者是有些建设项目没有及时申请供地造成已审批建设用地指标无法按计划落实的土地。同时，根据土地管理法，对闲置土地的概念也可概括为：指应该利用却因各种原因被闲置，没有得到利用的土地。通过城规和土规口径 图 11：“两规”在未利用地统计上存在差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 的概念辨识，可以看到，城规对土地法定化认定能落实到具体地块，而土规口径对土地法定化认定偏向于指标性认定，土规强调已批用地，难以在空间上落实，无法判别用地实际建设情况，城规以实际建设状况为准界定现状用地，以 2016 年武汉市都市发展区统计数据为例，此类差异用地约 176.4

12、 平方公里，导致在全市层面的现状用地量化统计中存在着巨大的出入。3.3.“两“两规规”现状衔接的基本原则”现状衔接的基本原则 针对“两规”现状用地调查侧重方向、调查标准、调查成果的差异，按照以下基本原则开展“两规”衔接工作：一是遵循“全域覆盖、分步判定”的总体原则开展全域“两规”现状用地衔接；二是突出审批性质，兼顾实际性质，客观反映城市建设实际状况；三是抓住主要矛盾，最大限度地运用法定依据有针对性地解决疑难地块的判读问题；四是强化成果的易读性，围绕衔接后的数据建立系统性的成果体系。4 4.“两“两规规”现状衔接的实施路径”现状衔接的实施路径 图 12：“两规”现状衔接的技术路线图 资料来源:作

13、者自绘“两规”现状调查衔接工作总体分为六个步骤完成：步骤一：基础资料分类整理步骤一：基础资料分类整理 按照土规、城规和基础地理信息三大类分类收集基础资料。其中，土规需重点收集全国土地调查成果、土地变更调查成果以及土地管理部门的审批信息；城规需重点收集用地现状调查成果和规划管理部门的审批信息；地理信息资料主要包括卫星影像和地形图资料。步骤二：资料起始时间匹配步骤二：资料起始时间匹配 在各类资料收集的基础上，需进一步对相关资料成果的采集和成果呈现时间进行匹配，以确保“两规”和基础地理信息分析在时间上的一致性，主要包括地理信息、用地现状和审批信息三类数据的时间吻合性。其中，地理信息的时间匹配是指确保

14、现状调查中使用的地形图和卫星影像图的成果时间相吻合；用地现状时间匹配是指尽可能使城规的年度用地现状调查与土规的年度土地利用变更调查成果能在时间上对应得上；审批信息的时间匹配是指“一书三证”信息、城规批征供用信息和土规供地信息尽可能在时限上能对应上。步骤三：“两步骤三：“两规规”地”地类类初步对接初步对接 住房和城乡建设部 2012 年颁布的城市建设用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011），考虑了与土地利用现状分类的衔接，在用地的定义与划分上存在较多相似之处，大多数地类均能建立对应关系。“两规”地类初步对接就是基于以上标准，重点对土规中农用地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水利

15、设施用地、水域滩涂和未利用地等六类与城规有明确对应关系的用地，按照城规的用地分类标准进行转换。步骤四：疑难地块逐一甄别步骤四：疑难地块逐一甄别 由于“两规”的出发点和侧重点不同，对用地的细分程度不同，导致部分地类不能一一对应。如城规用地中拆迁用地和场平待建用地，在土规中不能找到相应的地类，土规用地中小类基本能对应到城规用地分类中，但根据其内涵又存在多对一情况，具体用地在对应关系判读过程中还需根据实际情况逐一判读。结合“两规”衔接中容易出现的疑难之处，重点分为建设用地认定和未利用地认定两大类别进行甄别，其中，对建设用地的认定中，桥梁、高尔夫球场、村庄农舍院墙内部的非建用地、已建成但无合法手续的用

16、地和年度土规漏变更的用地参照城规认定的边界进行用地范围界定；部分水工建筑、港口码头、风景名胜和特殊用地参照土规认定的边界进行用地范围界定。对未利用地的认定中，根据“两规”审批资料，分存量批而未建用地、增量批而未建用地和未批待建用地三类进行范围界定。步骤五：用地现状调查成果展现步骤五：用地现状调查成果展现 通过多元化的成果表达形式，旨在全面反映用地的静态和动态、显性和隐性、表象和内涵上的变化情况，使得经过“两规”衔接后的用地现状既能够反映土规指标控制要求，又能够反映城规用地分类情况，同时还能反映“两规”所认定的合法用地的依据来源，从而能够切实服务于“两规”的管理实践。具体包括以下四个方面的内容：

17、一是通过“一表”能看得懂。“一表”即现状数据一览表，是指将衔接后的用地按照城乡规划的用地分类标准建立用地平衡表，全面掌握细化后建设用地使用情况，在对接规划管理的同时，还便于建立持续性的数据跟踪统计情况。通过“两规衔接”，2016 年武汉市都市发展区建设用地共计 1031.7 平方公里，城镇建设用地 740.1 平方公里（含批而未建存量用地 47.54（完全在黄色里面），算到具体用地分类了）二是通过“一图”能对得上。“一图”即“两规”衔接后的市域用地现状图，作为统一对外发布的基础图件，直观地反映都市发展区建设用地情况和外围城镇建设用地的边界情况；三是通过“一库”能辨得明。“一库”即“两规”衔接后

18、的现状用地数据库，依托 GIS 平台技术，全面反映用地的地籍信息、审批信息、历年土规现状、卫星遥感信息、地形图、土地变更调查和建筑量等相关基础信息，也为用地的相关演变分析提供基础；四是通过“一书”能说得清。“一书”即武汉市用地现状信息蓝皮书，以说明书的条目形式，详细描述全市域用地现状的基本情况和演变分析情况。步骤六：年度数据更新维护步骤六：年度数据更新维护 在“两规”衔接现状用地数据库的基础上，建立年度数据更新维护的工作机制，重点包括标准层、辅助层和数据更新包的维护。其中，标准层维护是指经过“两规”衔接后的用地现状数据的整体维护和发布；辅助层维护是指包含地籍信息、审批信息、历年土规现状和卫星遥

19、感信息在内的涉及用地相关信息的更新维护，以全方位获取用地的各类信息；数据更新包维护是指对存量建设用地性质变化地块、新增建设用地地块和未批已建用地地块信息的更新维护，通过此信息的持续跟踪，能全面掌握城市用地的变化流向情况和主要的空间拓展方向。5 5.“两“两规规”现状调查”现状调查衔接重点衔接重点 针对目前“两规”用地调查成果存在用地分类和“两规”判读标准不一致的问题，武汉市在“两规合一”编制方面开展了一系列研究，按照“城镇建设用地和区域设施用地，参照城规用地边界；村庄建设用地和非建设用地，参照土规用地边界”的总体原则，采取“两规合一、全域覆盖、分步判定”的工作路径，建立起“两规衔接”的地类对接

20、体系。5 5.1 1 确保严谨性，分区域建立用地界定标准确保严谨性，分区域建立用地界定标准 基于“全域覆盖”的“两规”对接原则，为最大限度地确保“两规”统计口径的一致性，结合土规重规模，城规重空间的量化统计特点，采用分圈层的模式分别进行“两规”用地的衔接。具体而言，即根据武汉城市总体规划中对全市域所划定的都市发展区和农业生态区，分别进行现状用地的界定农业生态区内基于每年度的土规用地变更调查，在土规用地现状空间边界内，按照城乡规划用地分类对地块进行性质界定，确保“两规”完全一致；而都市发展区内，采取逐区逐片的方式对“两规”用地现状进行对接，确保“两规”在图数上衔接一致。5.1.1 农业生态区 对

21、于农业生态区，针对“两规”现状用地调查侧重方向、调查标准、调查成果的差异，按照“城镇建设用地和区域设施用地，参照城规用地现状调查用地边界；村庄建设用地和非建设用地，参照土地变更调查用地边界”的总体原则，采用土地变更调查数据，依据两规用地分类转换，土规转换为城规用地分类。对于区域性设施水工建筑、港口码头、风景名胜及特殊用地和采矿用地，依据用地权属，参照土规边界调整。图 13：“两规”在农业生态区内现状用地衔接方法 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 5.1.2 都市发展区 都市发展区内，城乡规划的建设用地与土地利用规划的非建设用地有冲突时，以城乡规划的建设用地确定用地边界

22、;土地利用规划的建设用地与城乡规划的非建设用地有冲突时，以土地利用规划确定用地边界;城乡规划的城镇建设用地和区域建设用地与土地利用规划的村建设用地有冲突时，以城乡规划的城镇建设用地确定用地边界;城乡规划中的区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地范围小于土地利用规划的港口码头、水工建筑、风景名胜及特殊用地、采矿用地时，以土地利用规划为标准确定用地边界;由于“两规”调查精度不一致造成的“两规”拼接处的漏缝或重叠之处，应根据精度较高的数据确定用地边界。图 14：“两规”在村建设用地上的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 图 15：“两规”在采矿用地统计上

23、的差异 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 5 5.2.2 强化操作性，建立“两强化操作性，建立“两规规”衔接一致的用地对应关系”衔接一致的用地对应关系 建设用地地类的对接中，除城规和土规完全对应的用地地类以外，还存在“多对一”和“一对多”两种情况。具体而言，“多对一”即多种城规用地分类对应一种土规地类，如城规中 H13 乡建设用地、H14 村庄建设用地对应土规中村庄，城规中 H41 军事用地、H42 安保用地对应土规中风景名胜及特殊用地；“一对多”即一种城规用地分类对应多种土规地类的情况，如城规中 H24 机场用地对应土规中民用机场用地和风景名胜及特殊用地，城规中 H

24、3 区域公用设施用地对应土规中风景名胜及特殊用地和水工建筑用地等情况。由于城规用地分类较为细致，已达到小类的深度，出现多种城规分类对应一种土规分类的“多对一”情况，原则上城规用地以中类分类与土规衔接；而一种城规用地分类对应多种土规地类“一对多”的情况，由于城规分类与土规分类存在概念上的不完全对等，原则上需要结合实际用途进行逐一甄别界定。表 1：土规现状用地对应与城规用地关系表 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 5 5.3.3 突出现势性突出现势性，细化未利用建设用地判读标准细化未利用建设用地判读标准 用地现状调查的基本工作原则和出发点就是要客观掌握全市的土地资源实际使

25、用状况，未利用建设用地反映出的是土地的基本流向变化趋势，为城市空间的拓展和发展方向的判读提供依据。基于以上出发点，未利用建设用地的判读应重点突出土地的实际状态和现势情况，结合法定手续细化判读标准。城规中的拆迁用地、场平待建设和土规批而未建用地，统称为待建用地，其中属于城市更新区域内的待建用地计入建设用地，其余计入非建设用地。根据以上分类情况，武汉市在国家建设用地分类标准上，进行补充细化，出台了地方用地分类补充标准，增加 F1、F2、F3 三类用地分类，具体分为以下三种情况进行处理：表 2：F 类用地界定标准 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 一是已经确认为建设用地的拆

26、迁、场平用地 用地性质记录为存量待建用地（用地代码F1），计入城市建设用地统计，备注记录其审批性质。图 16：存量待建用地界定 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 二是原先为非建设用地，用地现状调查当下年份新增为城市建设用地的，其用地性质确定为增量待建用地（用地代码 F2），计入非建用地统计，备注记录其审批性质。图 17：增量待建用地界定 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 三是未经审批的，其用地性质确定为未批待建用地（用地代码 F3），计入非建用地统计。图 18：未批待建用地界定 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 5

27、5.4.4 提升科学性提升科学性，建立完整的成果表达形式建立完整的成果表达形式 为了全面反映“两规”衔接后的现状用地情况，同时确保多年积累的现状数据的延续性，在传统图纸表达和数据统计的基础上，应进一步发挥 GIS 平台相对成熟的数据库技术优势，全面完整地反映现状用地的系统信息。按照以上思路，武汉市在市域“两规”衔接的用地调查中，采用“一表、一图、一库、一书”的成果形式，确保用地现状调查成果的完整性和科学性。图 19：“一表、一图、一库、一书”的成果形式 资料来源:武汉市规划研究院2016 年度武汉市用地现状调查 6 6.相关相关建议建议 6 6.1.1 建立建立跨部门的跨部门的“两两规规”协调

28、保障机制协调保障机制 由于目前国内大多数城市城乡规划和国土规划分别隶属不同的部门垂直管理，两者在管控内容、技术标准和法规上各自成体系。要实现“两规”真正意义上的对接，必须突破现有体制的制约，强化“两规”衔接的制度建设，建立住建部门与国土资源部门的对接交流机制，从“两规”编制体系和法规体系上加强协调，尽早明确“两规”各自的管控核心和衔接程序，出台经“两规”主管部门共同认可的衔接技术标准体系，从根源和体制上为“两规”衔接提供保障。6 6.2.2 尽早实现尽早实现“两两规规”指标指标调整的联动调整的联动 由于当前我国国土部门对土地资源的管控是通过两种主要方式来实现的，即土地的增减挂钩政策和机动的土地

29、利用规划指标分配政策。在编制体系上，土地利用总体规划主要关注土地资源“有多少”，而不考虑土地指标在空间上是怎么落地的，在这一点上两者没有对应关系，因此，土规指标的分解不能在城规图上具体体现，导致对一些未利用地的判读和认定存在较大困难。笔者认为，要转变这一状况，必须在部门有效对接的基础上，建立一套科学的“两规”反馈认定机制，土地利用总体规划中的增减挂钩必须经过城规落实，解决“放哪里”的问题。只有实现了“两规”之间的反馈互认，才能为实现真正衔接提供可能。6 6.3.3 推动相关部门推动相关部门出台出台统一的统一的“两“两规规”用地界定标准”用地界定标准 目前，“两规”用地界定的矛盾焦点主要集中在三

30、类：一是需要依据审批信息进行判定的批而未用用地、未利用地；二是需要根据实际情况进行甄别的“两规”不能完全对应的独立建设用地、区域公用设施用地、风景名胜设施用地、特殊用地和水工建筑等类用地；三是“两规”分类中缺少对城镇建设用地内的农用地、水体的等扣除标准。在实际工作中，处理以上三种主要矛盾需要花费大量的人力和精力进行人工判读，而且在缺乏统一甄别标准的情况下，主观判读的结论往往缺乏说服力。因此，急需有关部门尽快出台统一的，操作性强的“两规”用地界定标准，为实际用地判读工作提供强有力的支撑。7 7.结语结语 “两规”现状衔接对提升土地管理水平，科学支撑城乡规划和土地利用规划的编制具有重要而深远的意义。随着我国多规融合探索的不断深入推进，技术标准的不断完善，新技术、新方法的不断涌现，保障机制的不断健全，有理由相信“两规”衔接的深度和成果的科学性将进一步加强，将为城市发展发挥更大的作用。参考文献 1城市建设用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）2武汉市新版城市建设用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）实施指南 3土地利用现状分类 GB/T 21010-2007 4全国土地变更调查工作规则（试行）5陈百明，周小萍 土地利用现状分类国家标准的解读 作者简介作者简介 方可，主任工程师，武汉市规划研究院；唐梅，工程师，武汉市规划研究院。