专题之四：基础教育办学体制改革研究（二）.doc

1、专题之四：基础教育办学体制改革研究 专题之四基础教育办学体制改革研究 英国比较教育家萨德勒曾指出。“校外的事情甚至比校内的事情更加重要，校外的事情制约并且说明校内的事情。” 在市场经济条件下，随着利益主体多元化和竞争的出现，清一色的公办体制已严重不适应社会发展和教育自身发展的需要，办学体制改革势在必行，这就要求改变单一的办学模式，实现办学主体多元化。 一、我国基础教育办学体制现状 （一）办学体制及我国基础教育办学体制 什么是办学体制呢。办学体制的本质就是谁是办学的主体。需要区分两个概念。一个概念认为谁投资谁就是办学的主体。另一个概念认为办学权在谁手里谁就是办学的主体。越来越多的人赞成后一个概念

2、，主张把投资者与办学权分离开来，不以投资者而以办学权作为决定谁是办学主体的主要根据。 我国的基础教育，尤其是九年义务教育，历来实行的是国家（通过政府）办学体制，国家是办学的主体，实践证明是有效的。 对基础教育来说，投资者和办学权是统一的，统一到各级政府。这就是国家办学体制。中国教育改革和发展纲要规定：“在现阶段，基础教育应以地方政府为主”，“继续完善分级办学、分级管理的体制”，并“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。” （二）我国基础教育办学体制的局限 目前，我国基础教育办学体

3、制虽然呈现出一定的生机，但更多地表现出不足。首先，非公有学校严重不足。教育领域的市场化运作成份不够，各教育阶段非政府部门和私人办学比重过小。其次，学校法人制度建设滞后。公办学校法人资格并未使学校办学权责获得有效释放。法律对民办学校的有关规定较为笼统，民办学校法人属民办非企业单位法人，民办学校在经营过程中有一定风险，甚至可能破产，可能损害各方利益。其三，学校运行机制不良，竞争缺乏公平性。 民办学校缺乏公办学校同等的法律地位与政策环境。在民办教育的政策法规方面，由于对民办教育的认识偏差，以及由此而产生的明显不同于公办学校的规定，影响了民办教育的健康发展，使其在市场竞争中处于不平等地位。其四，办学评

4、价缺乏科学性、公正性和真实性。在教育领域对办学状况开展的评估、评审和评优中，虽然有政府制定的一些标准，但市场和社会的评价与反馈机制并不健全，以致众多评估、评审和评优乏科学性、公正性和真实性。 二、我国基础教育办学体制的主要弊端 （一）依附性 1.依附的类型及表现长期以来，我国办学体制的主要弊端就是学校对政府的依附，而多年教育体制改革的重要目的就是为了摆脱这种依附状态。但就目前得状况看，这一问题远没有解决。 依附状态分为直接依附和间接依附。公办学校一般呈现直接依附状态，而民办学校则表现出间接依附状态。 2.公办学校的依附 一般来说，公办学校对政府的依附，其状态可以分为两种：一种是在传统体制惯性下

5、的依附；另一种是在新的改革状态下的“改革依附性”。 从下表中罗列的现行基础教育权项中，可以看出目前学校权力运作状态和框架。在列出的27项权力中，有22项权力属于地方政府、3项属于学校、2项属于“中介组织”（属于政府直接管理的下属机构）。 按照一般组织理论，组织权力是一种结构性存在，权力与权力之间是一种关联性的功能联系，某种权力如果不能配套，便难以行使。 3.民办学校的依附 就目前我国民办教育发展状况看，依附性是其最大特征之一。 这种依附性集中表现为民办学校对政府有着不同程度的间接依附。我国的民办教育是在中断几十年、缺少慈善机构的支持以及私营及民间资金非常有限和薄弱的情况下发展起来的。 其发展环

6、境，可以说是处于计划经济向市场经济转轨、公办教育一统天下被逐步打破的时期。 由于其在整体布局中所占比例非常小，加之体制环境尚未根本转变，自身力量还十分弱小，其依附性特征因此比较明显。 （1）物质方面。民办教育发展一般都需要政府在物质资源方面给以支持或“公助”。 （2）人员方面。在许多民办学校的起步阶段，由于校长和教师都非常紧缺，需要公办学校的支持，经常需要利用名牌公办学校的牌子和教师进行办学，这就体现了他们对公办学校的依附。实际上是对政府的依附。 （3）观念方面。许多民办学校的校长和教师原先多为公办学校的校长或老师，绝大部分是退休后发挥余热，所以在办学理念方面很大程度上沿用公办学校的一套做法，

7、他们在民办学校的办学一般都是对公办学校的传承和复制。 （4）管理体制。不少民办学校依旧采用原有的运作模式，对政府的依附性甚至比公办学校还大。政府和民办学校关系没有理顺，使得原来的行政联系变成一种办学人员和政府官员之间的利益联系，而且民办学校在发展过程中受人为因素干扰很大。 （5）政策方面。按照一般道理，民办学校是独立法人办学，可以有自己独特的办学体制和运营机制。但由于政府掌握的办学资源包括物力、人力、信息和审批权等非常集中，政府的政策可以决定民办学校的“生死”，因而在事实上，民办学校不得不依附政策。 （二）过渡性 基础教育办学体制中的过渡性特征，在公办学校、民办学校与转制学校中有着不同程度的表

8、现。 由于我国教育体制改革并没有确定的框架设计，学校发展的制度环境也没有合理地确定，因此，各类学校制度仍然处在探索之中。没有确定的制度，必然带来各类学校发展中的过渡性状态的出现。 由于教育发展规模不断改变，没有相对稳定期，因此教育资源长期匮乏。教育发展与教育改革所需要的成本呈现出极端的过渡性特征。其成因在于： 其一，从整个转型社会背景来说，社会的转型和变动自然会波及到教育领域。社会转型本身要完成从领域合一向领域分离、从利益合一向利益多元、从关系社会向法治社会的多种转型，这是一个长期的过程，其过渡性特征自然影响到教育领域。其二，从发展手段来说，就连民办学校的依法办学也没有真正实现。民办教育促进法

9、虽已出台，但很多事关民办教育发展的根本问题依旧不明。教育发展主要还是依靠政策。而政策的不确定、不稳定与多变，必然使教育发展的整个状态呈现出一种过渡性。 其三，从体制改革来说，一些办学尝试或实验，本身就带有不成熟性和过渡性。比如股份制办学、集团办学、转制办学、“名校办民校”等，即使是现代学校制度的建设（新纲要也着力强调此点），也还是处于一个不断探索过程之中，都有明显的“摸着石头过河”的自然过渡性。 其四，从市场机制来说，由于我们还处于一个市场经济不断完善的转轨过程中，经济领域很多方面的规则都还处于创建、改善阶段，教育体制改革中引入的竞争、交换、价格、成本、经营、收费等还处于摸索之中，这必然凸显教

10、育改革与发展的过渡性。 （三）外在化在我国，学校管理体制改革表现出学校政府化的外在特征。这种特征是学校的组织性质与政府性质在运作逻辑上的同一，学校成了政府的一个下级机构或部门，学校内部组织部门设计与政府职能部门对口设置，学校作为专业性组织的运行逻辑被政府作为行政组织的运行逻辑所替代。 造成学校政府化或外在化的原因，除了经济、政治因素外，从理论上看是由于学校作为公益服务性的专业组织，一直被看作是为政府公共组织的延伸，学校的专业性特征被淡化或漠视。 三、国外基础教育办学体制的变革 联合国教科文组织1993年世界教育报告指出：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公共开支的增长。没有

11、几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响，虽然还没有一个国家走得那么远，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择，响应市场支配力量，尽管传统上（教育）是国家自主的活动，但使它少一点官僚主义，多一点效益的观念在世界各国已经得到普及。”国外办学体制的探索正是这种响应的结果。 （一）美国基础教育办学体制的变革 20世纪90年代以来，一些国家和地区己经在“把国立学校像国营工业企业那样加以私有化”的道路上积极变革。特别是在美国，很多公司、企业、社会团体和个人纷纷与地方政府签订协议，“承办”基础教育阶段的公立中小学校，公立学校私营化日益广泛。 自70年代的社会政治和经济危机迫使人们重新审视公立学校的功能。

12、公立学校并非万能，它不但造就不出适应国际、海内社会需要的学生，而且学校内部存在着重大的种族隔离。公立学校在批驳面前非常淡定，质量拙劣、纪律凌乱（“垃圾坑”、“暴力学校”）的沉疴依然故我。 2.美国公立学校私营化的形式 美国公立学校的私营化是指在不改变目前公立学校性质（实施免费义务教育、不传播宗教、不分种族实行教育机会均等）的前提下，由私营机构或教师团体承办经营公立学校。主要形式有特许学校（charterschool）和契约学校（contractschool）。 （1）契约学校。私营公司承包经营公立学校这是公立学校私营化的主要模式。 这一改革始于1992年，“教育选择公司”（eai）签订了管理佛

13、罗里达州达得县一所小学的协议;尔后又签订了管理马里兰州巴尔的摩市12所公立学校的合同以及康涅狄格州哈特福得市32所公立学校的合同。 （2）特许学校：教师个人或群体承包、管理公立学校特许学校是美国20世纪90年代出现的一种新型学校。特许学校的出现体现了美国教育改革的一种新思路。特许学校的“特许”，最早是由美国教师巴得（raybudde）在其特许教育：学区新模式的关键一书中提出的。他建议给一些教师特殊的权力，让他们以自己认为合适的方式从事教育教学活动。 美国教师联合会主席阿.申克尔对此非常重视，他建议地方学校董事会和工会可以共同特许一些教师或其他人员在自己的校园内建立“自治学校”，这种学校叫“特许

14、学校”。 3.特许学校的种类、特点及问题（1）特许学校的种类 经过几年发展，目前，特许学校种类繁多，形式多样，大致分为4类：a.新建的商业、技术学校。这类学校多由公司、企业、社会团体开办，主要向学生传授专业技术。 b.由原来公立学校改建而成的特许学校。这类学校多是原来条件较好的学校，师资力量强，教学设施好。 c.特殊教育学校。因移民儿童、残疾人或弱智儿童在普通公立学校常遭歧视，家长愿意把孩子送到此类特许学校。 d.“示范学校”。地方教育局把这类学校视为教改基地，允许学校有较大的自主性。 （2）特许学校的特点 特许学校作为美国当前中小学教育改革的产物，还处在探索阶段。尽管如此，特许学校还是具有一

15、些共同点： 其一，特许学校都得到政府的大力资助。大多数美国人认为它属于公立学校。特许学校不属于任何宗教派别，它们向各类学生开放，不收费，也没有入学考试。特许学校的经费来源与美国其它公立学校相同，即由政府提供，但各州资助力度不同。一些特许学校还接受来自州以外的公司、企业、团体及个人的捐助。其二，特许学校拥有更多的办学自主权。这类学校拥有相当多的办学自主权，在教职工聘用、经费使用、课程设置及学生个性培养等方面表现尤为突出。 其三，特许学校规模一般不大。美国的特许学校多数为小型学校。2021年所有特许学校的平均注册生为242人，传统公立学校的平均注册人数则为539人。其四，多数特许学校是新建的。现在

16、美国的特许学校中，60%是新建的，30%从公立学校改制而来，10%从私立学校改制而来。 （3）特许学校的问题 特许学校存在一些问题，主要包括三个方面： 一是经费问题。尽管政府给予特许学校大力资助，但最新资料表明，有60%左右的特许学校缺乏启动资金，其中新建的特许学校尤为突出。 二是教师问题。特许学校的某些做法与教师工会的协议和学校的有关制度相冲突，如有权选拔和解聘教师，直接威胁到了一些教师的工作机会和职业保障，因此受到反对。 三是教育机会均等问题。一些人认为，特许学校的出现，加剧了学校之间的不平等，择校的结果减少了学生之间相互学习、相互交流的机会。 （二）英国基础教育办学体制新进展1.基础教育

17、学校有公共和独立之分 在英国，基础教育学校系统包括公共教育系统和独立学校系统两个部分，二者各自为政，互不牵制。直到20世纪80年代初，公立学校学生才开始有机会转入独立学校。 2.建立直接拨款公立学校加强家长对学校的影响 1988年教育改革法规定，任何愿意成为直接拨款公立学校的郡立学校或民办公助学校，都可以就该问题举行家长投票，在取得绝大多数赞成票的情况下，必须由该学校董事会向教育大臣递交申请，经教育大臣批准后，即可脱离地方教育当局控制而成为直接拨款公立学校。 3.兴办城市技术学院增加城市家长的中学选择性 1988年教育改革法还规定，在大城市人口集中的地区建立侧重技术、科学、数学及其他应用学科的

18、城市技术学院，作为招收当地1118岁年龄层学生的新型中等学校，招生规模在7501000人之间。 城市技术学院的毕业生可与其他中学生一起参加现有的公共考试，也可参加各类专业证书的考试。 （三）澳大利亚基础教育办学体制的多元化 不同的文化交融汇聚，形成了澳大利亚社会生活的多元化，教育也不例外地颇具多元化特色。 1.办学主体上的多元化 澳大利亚基础教育时间为13年。 小学预备班1年，为非免费教育，自愿就读。 小学各州规定不同，有6年的，也有7年的，中学或6年或5年；小学和中学共12年，1一10年级为免费义务教育。 澳大利亚基础教育阶段的公立学校占70%，2/3的学生就读于公立学校。2.办学形式上的多

19、元化 有的学校实行年级制，从低年级开始读起，一年一级往上升，读完12年级，便可获得类似于我们高中毕业证书的一种证明文件。 有些学校实行能力分班制，也称能力分组制。不规定入学年龄，在与家长共同协商的基础上确定其入读班级，可以插班，允许跳级。还有一些学校实行层次学习制。3.教育国际化上的多元化 澳大利亚联邦政府鼓励教育出口，该国的海外学生教育服务法起到了保护海外学生权益、方便海外学生求学的作用。 在留学生中，接受基础教育的学生占1/3以上。 四、基础教育办学体制改革的理论基础 改革开放以来，我国经济体制改革，非义务教育改革收效显著，对变化不大的基础教育产生了不小的冲击。 基础教育办学体制改革有一定

20、的特殊性，显然既不能照搬经济改革的经验，也不能沿用非义务教育改革的模式，还要与国外特别是发达国家发展基础教育的道路有所区别。 简言之，既要符合中国国情，具有中国特色;还要有独创性，体现基础教育的特点。 （一）基础教育办学体制改革的统一性国家为了达到自己的社会经济发展目标，必然要求其公民具有一个最低标准的科学文化索质。 从“社会本位论”的角度看，基础教育反映的是国家对其公民素质的基本要求。不论学校是“公办、“私立”还是“民营”，各种办学形式的基础教育都必须统一服从服务于这一基本要求。 既要鼓励社会积极参与办学，又要加强政府的统筹力度，对基础教育统一规划、统一管理。 既要鼓励办特色学校，又要坚持社

21、会主义、全民教育的办学方向，还要统一规范公民素质教育、基础文化教育为核心的内容。 （二）基础教育办学体制改革的公益性 基础教育属社会公益事业，就其性质而言，是一种“纯公共产品”。发展基础教育应以政府办学为主体，特别是经费方面，政府对所有基础教育学校，不管什么属性（公立、私立），都予以足够的资助，奠定公共性的坚实基础。改革基础教育办学体制，政府的基础教育办学责任不仅不能减轻，还要进一步加强。 即使财政比较紧张，各级政府也要承担基础教育所需的基本经费，并保持“三个增长”，从而不仅使公办中小学在数量上占主导地位，还要使其具有较高的办学水平和教育教学质量。 （三）基础教育办学体制改革的普及性 推进基础

22、教育办学体制改革，要有利于基础教育在全体适龄儿童少年中的普及，要保证每位公民拥有平等的受教育权益和受教育的机会。 要通过办学体制改革，努力形成规范化、标准化教育的基本格局。 要将通过实施办学体制改革节省和获得的经费按一定比例用于加强薄弱学校的建设，不断缩小乃至消除校际之间的差距。 要重点在薄弱学校中选择有条件的学校进行“民办公助”的改革试验，以利于薄弱校的改造。 在深化办学体制改革过程中，要加人县级以上政府的宏观统筹力度，努力缩小因地区经济文化发展不平衡所造成的基础教育发展水平的地方差距。 （四）基础教育办学体制改革的系统性 办学体制改革与教育管理体制改革可以良性互动，也应该协调共进。 要以办

23、学体制改革为契机，深化教育管理体制改革，进一步理顺政府与学校的关系，减少微观领域过多过细的不当干预，加强宏观统筹。 要深化学校内部人事制度、分配制度等项改革，扩大学校在用人、经费、教改、招生等方面的自主权，调动领导教师的积极性，增强学校的办学活力。 五、基础教育办学体制改革的策略探讨 （一）正确把握义务教育办学体制改革的方向 义务教育阶段办学体制改革，必须坚持政府办学为主、社会广泛参与的原则，最大限度地调动政府和社会对义务教育阶段办学的投人。1.政府主导，多方参与 普及义务教育主要是政府的责任，必须以政府办学为主，主要依靠公办中小学实施义务教育 在义务教育阶段办学体制改革的过程中，政府不能把义

24、务教育的责任推向社会、家庭。 各级政府要一如既往地依法保障对义务教育的投人，保证每一个适龄儿童少年按“免收学费”、“就近入学”、“平等教育”的原则，接受到基本标准的义务教育。 社会、家庭对普及义务教育具有义不容辞的责任。义务教育阶段办学体制的改革要广泛调动社会、家庭参与办学的积极性，以各种形式参与办学与助学，增加义务教育投人。 对民办学校继续采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。在大中城市创办各种形式的民办中小学，在农村边远、贫困、人口稀少的地区创办民办公助小学，以补充国家办学之不足。 2.学校搞活、学区优化 义务教育阶段办学体制改革，必须坚持学校微观搞活、学区整体优化的原则，

25、最大限度地提高义务教育阶段办学的整体效益 义务教育阶段办学体制改革要在各种形式学校中适当引入竞争机制，促进内部管理体制改革，调动办学主体以及广大教师、学生的积极性，充分挖掘学校人、财、物的潜力，最大限度地提高广大中小学的办学效益，使每一所学校都充满生机活力。 义务教育阶段办学体制的改革必须是一个以学区为单元整体优化的系统工程，政府要统筹规划，宏观调控。在义务教育办学体制改革的过程中，要从本地区的适龄儿童少年人口、经济水平、教育现状、地理分布的实际情况出发，做好学校布点、学校数量和规模的整体优化工作。要通过公办学校的改制和大力发展民办学校，实现本地区教育资产的优化配置，达到提高本地区义务教育的总

26、体功能和办学规模效益的目的。 “撤点并校”的是是非非。 3.平等优先，兼顾效益 义务教育阶段办学体制改革，必须坚持平等优先、兼顾效益的原则，最大限度地促进义务教育的普及、巩固和提高 义务教育阶段办学的首要任务是普及九年义务教育。 政府办学与投资要优先保证每一个适龄儿童少年都能平等地接受“免收学费”、“就近入学”的基本标准的义务教育，对公办薄弱学校，老、少、边、穷地区的学校实行投入倾斜政策。 国家有政策提倡有条件（。）的地方，政府对负有义务教育责任的民办学校给以必要的义务教育津贴（理应参照公立学校拨款标准全额补贴）。 实施义务教育的各类学校必须优先保证每一个班级，每一个学生受到平等的基本标准的义

27、务教育。 为部分学生提供超义务教育基本标准的高标准教育是义务教育阶段学校的另一项任务。 在保证完成普及任务的前提下，允许部分公办学校和所有民办学校以教育和经济效益原则为指导，试行“优教优价”，“因财择校”，“因才择校”。 政府、公办学校、民办学校都要设立足够的奖学金、助学金以支持品学兼优的贫困家庭学生，接受超过义务教育基本标准的提高教育。 4.普及为主，提高为辅 义务教育阶段办学体制改革，必须坚持保证以公民素质教育为主、兼顾英才素质教育的原则，有利于中小学实施全面素质教育 素质教育从本质来说是以提高国民素质为目标的教育，而国民素质包括公民素质和英才素质。 素质教育贯穿于各级各类教育之中，在义务

28、教育阶段，素质教育的任务主要是实施公民素质教育，同时也兼顾实施英才素质教育。 义务教育阶段办学体制多元化的改革，首先要确保每所学校都能按照国家制定的义务教育的课程标准、质量标准，为全体学生提供全面而基本的公民素质教育，并在此基础上办出各自的特色。其次，要鼓励和扶持部分基础较好、水平较高、特色明显的中小学校按因材施教、“因才择校”的原则向学生实施各具特色的英才素质教育，为培养大批具有创新精神、创新能力的高层次人才打下坚实的基础。 （二）大胆探索基础教育阶段符合各地实际的多样化的办学形式 1.以政府为主体，依托现有公办学校，创办公办公民（普及）学校和公办英才（提高）学校 公办公民（普及型）学校由政府主办，政府投资，财产归政府所有，它的主要任务是对适龄儿童少年实施国家规定的基本标准的义务教育，培养学生的公民素质。学校对学生实行“有教无类”、“免收学费”、“就近入学”，面向全体学生平等的、全面的、基本的素质教育。 公办公民学校是义务教育阶段办学的主要形式，也是政府办学的主要形式，是实施义务教育的主力军。各地政府要采取措施，加大投人，合理布局，办好每一所公办公民学校，保证本地区适龄儿童少年均能就近接受良好的公民素质教育。 公办英才（提高型）学校由政府主办，政府重点投资，财产归政府所有，它的主要任务是对适龄儿童少年中的优秀分子实施国家规定的基本标准的义务教育的同时实施英才素质教育。