央地关系.ppt

1、中央与地方政府关系（央地关系）,主要内容,中央地方关系的基本模式与类型我国中央-地方关系的历史演进理顺中央-地方政府间关系的思路,第1节 央地关系的基本模式与类型,央地关系的基本模式:（一）单一制 基本特点：全国只有一部宪法、一个中央机关体系各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力地方的权力没有宪法的保障，中央可以以一定的形式加以改变。,（二）联邦制 基本特征：两套政府;权力明确;成文宪法;保护性地方权力.例如：美国在中央与地方的权限划分上属于地方分权制类型。美国宪法第十条修正案规定：“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”,央地关系的类型

2、,1、中央集权型：地方最高行政首脑由中央任命；中央在权力分配上具有绝对优势。2、地方分权型：a 地方议会和行政机构由选举产生；b 地方中央间的权力分配主要通过法律；c 地方政府在原则上接受中央各方面的监督。3、均衡型。中央与地方权力配制的适度性与选择性。,在众多的中央与地方关系模式中，中央与地方关系的实质是一样的。中央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与地方关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。,第2节 我国央地关系的历史演进,新中国的中央与地方关系发展历程：计划经济时期：（一）初创时期（19491955）（二）放权时期（19561958）（三）集权时期（19

3、591964）（四）失范时期（19661976）（五）调整时期（19771979）市场经济时期：（六）改革时期（19801993）（七）成熟时期（1994至今）,计划经济时期的央地关系,初创时期(19491953年)：以中央的集中统一领导为特征规范时期(19541955年)：逐渐趋向于中央集权，中央一些部门的业务管理职能得到扩充，并加强了中央对财权的控制与集中。放权时期(19561958年)：划分中央与各省级政府的管理权限，划分省级与县级政府、县级政府与乡镇级政府的行政管理权限，并扩大了地方各级人民政府的行政管理权力和财政权力。中央各部门也将部分企业事业单位下放给省市区。论十大关系,集权阶段(

4、19591961年)：中央进行了大收权运动，再次出现了高度集权的政府间纵向关系态势。党集权时期(19621965年)：横向上建立党政不分的体制；纵向上将50年代后期政府及其所辖部门下放的权力收归到党的系统。失范时期(19661976年)：“文化大革命”，党中央高度集权，地方政府却处于无政府状态。调整时期(19771979年)：走向有秩序的集权。,小结：,计划经济时期的央地纵向关系的扭曲：（1）政企一体化 中央与地方关系变成生产性关系（2）党政企三位一体 政府间关系变成党内组织关系（3）上下职能的一致性 中央与地方之间的集权与分权随意性：基于履行统一职能（组织国民经济）、实现统一目标（国家的国民

5、经济发展计划）过程中，中央分配给地方的权力大小而形成。,市场经济时期的央地关系,改革时期（19801993）：1、政治关系的调整（1）行政管理权限 1982宪法规定：遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。（2）立法权限 扩大地方立法权限，形成三级立法系统：-全国人大、国务院及其所属部门：1982年宪法颁布前唯一立法层级-省级人大和省级政府：“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”“省级人民政府可以制定规章。”-省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和政府：“省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人

6、大及其常委会，可以制定地方性法规;省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章。”,（3）干部人事制度中央政府下放和扩大地方政府的干部管理权限，干部管理权限由过去的各级下管两级改为下管一级；酝酿、试行国家公务员制度。2、经济关系的调整：放权、让利（1）中央政府扩大地方政府经济管理的财权。“划分收支、分级包干”（2）中央政府扩大地方政府经济管理的事权。审批权、外贸和外汇管理权、物资定价权，增加地方统配物资的品种和数量等 经济管理“特权”：经济特区等,调整中出现的主要问题及其原因,主要问题：（1）中央政府的权威一度被削弱。主要表现为中央政府财政汲取能力降低、宏观调控能力弱化

7、；（2）地方政府角色错位，行为失范。主要表现为地方主义泛滥、地方政府功能膨胀、地方与中央博弈。主要原因：根本原因：中央和地方关系上的非制度化和非法律化。,成熟时期（1994至今）：分税制,“分税制”改革首要目标：提高中央财政收入占全国财政收入的比重。实质：根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。内容：1、中央与地方的事权和支出划分；2、中央与地方的收入划分；将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并 分设中央与地方两套税收机构分别征管；3、政府间财政转移支付制度；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政

8、对地方财政的税收返还和转移支付制度等。分税制的核心：分权、分税、分设机构,分税制成效,实际效果：遏制了财政收入占GDP比重下降的态势，中央收入比重以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，而且中央财政收入的增加是在保证地方既得利益不受损失的情况下进行的增量调节；中央和地方事权和支出范围划分仍不清晰；中央和地方政府之间税收管理权限划分不合理（一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税）；财政收入层层上移，下层政府收支矛盾突出。,第3节 理顺央地关系的思路,一、转变观念，正确认识地方分权的理论意义和现实意义。不要再把单一 制同中央集权等同起来。二、构建相应的激励约束机制。在政绩考核时加强对地区经济

9、发展的外部 性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察；正确划分中央和地方的事权，进一步完善分税制。三、发展民主政治，实行中央地方政府关系民主化。建立中央与地方的适度分权体制；在强化中央地方政府自上而下监督的同时，更应通过完善民主政治以强化来自民众与社会对地方政府自下而上的制约。,四、中央地方政府关系法治化 迄今为止，中国的中央地方政府关系调整都是中央与地方政府谈判妥协的结果，缺乏内在的稳定性和法律保障。1、地方政府面对的是随时会发生变化的职权配置格局，不可避免地滋生不负责任的短期行为。2、中央与地方政府以一对多的博弈要付出高额成本和巨大代价。3、应该考虑将中央地方政府职权配置和职权调整的程序以法律形式固定下来。,