如何保障实现4投入目标.docx

1、如何保障实现4投入目标如何保障2012年实现4%投入目标 财政性教育经费占GDP4%作为国家投入目标已有17年,在新一轮国家中长期教育改革和发展规划纲要(公开征求意见稿)(以下简称“纲要征求意见稿”)中还在继续讨论这一目标。科教兴国和人才强国是国家战略,为什么给教育增加投入如此困难?财政部一再解释,财政性教育经费占GDP的比重过低是因为财政收入占GDP的比重过低。那为什么在财政收入占GDP比重如此低的条件下,一般公共服务支出(行政事业费)占GDP的比重还在不断上升呢?2001年2007年间,一般公共服务支出占GDP的比重由9.46%上升到17.1%。由此可见,财政收入占GDP比重低并不是财政性

2、教育经费占GDP比重低的唯一原因。换言之,即使财政收入占GDP比重偏低是财政性教育经费占GDP比重低的一个重要原因,为何大量的预算外资金可以不纳入预算不受人大监督在体制外被使用呢? 纲要征求意见稿提出,2012年本届政府任满时要实现4%的目标。根据教育部、国家统计局、财政部关于2008年全国教育经费执行情况统计公告称,国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48%。这一比例是以第二次全国经济普查前公布的300670亿元GDP为标准计算所得的数值,第二次全国经济普查后2008年的GDP调整为314045亿元,按此数据计算2008年国家财政性教育经费占国内生产总值比例仅为3.33%。2009年我

3、国的GDP为33.5万亿元,按照8%的发展速度测算到2012年我国的GDP将达到39.4万亿元。如果财政性教育经费占GDP的比重达到4%,需要投入的财政性教育经费约为1.6万亿元,而2008年全国财政性教育经费约为1万亿元,这意味着从2009年开始用在教育上的财政投入平均每年要增加1500亿元左右。 制约教育投入增长的关键在于制度安排 17年来,我国经济总量和政府收入大幅增加,各级政府落实每年新增1500亿元教育资金从总量上并不困难,但制约教育投入增长的关键原因不在于政府资金总量短缺,而在于制度安排滞后。 我国财政性教育经费占GDP比重长期偏低主要有以下三个方面的原因:一是财政体制存在问题,主

4、要在于财政不统一和预算缺乏有效的监督;二是官员的考核和监督机制有缺陷,导致政府行政成本过高;三是4%属于全国性目标,没有分解到各级政府,导致责任不明确。前两个问题是体制问题,后一个问题是技术问题,同时也涉及到体制。所以,导致教育投入增长缓慢的关键原因还在体制。 首先,财政不统一直接导致了财政收入占GDP的比重过低,这不利于提高财政性教育经费占GDP的比重。世界各国财政性教育经费在财政支出的比重大体维持在1/6,我国财政性教育经费占财政支出的比重大体也在这一水平。所以,政府教育投入不足的主要问题并不在于预算内的经费,而在于同样属于政府收入的预算外资金不能按照相同比例投入教育。按照2006年数据测

5、算,即使保持当前财政性教育经费占财政支出的比重不变,只要把财政支出占GDP的比重提高到25%,财政性教育经费占GDP的比重就可以达到3.92%。但当前我国财政体制中财政不统一的状况,影响了财政支出占GDP比重的提高。预算不统一意味着政府收入没有全部纳入预算变为法定支出,在财政部门以外的其他政府部门仍然掌握并使用着部分收入。这部分收入不列入预算,不受立法机关的监督,使用比较随意。一些地方政府出于自身利益的考虑愿意保有这部分收入。久而久之,预算内收入管吃饭,预算外收入管建设在很多地方已成为不成文的惯例。 当前,这部分收入已为数不小。2006年我国财政预算外收入达到6407.88亿,当年的财政收入为

6、38760.20亿,预算外收入占财政收入的比重已经达到16.53%。事实上,预算外收入的实际数量及其占财政收入的比重还远不止这个水平,很多地方政府为了增加自主权刻意隐瞒了部分预算外收入,特别是土地出让金。从这个角度讲,根据财政支出占GDP比重的标准来衡量财政性教育经费应占GDP比重的观点,在我国并不是很合适。即便如此,如能把已统计的预算外收入列入预算,并按照当前财政性教育经费占财政支出的比重分配给教育,我国公共教育支出占GDP的比重也会有所提高。比如2006年我国财政支出为40422.73亿元,国内生产总值209407亿元,如果把预算外收入6407.88亿元也列入预算,并按照当前的分配比例分配

7、给教育,相应的财政性教育支出占GDP的比重就可达到3.51%。 但有些地方政府不愿把预算外收入投入教育,而更愿投入到城建、交通等领域。这与当前的官员考核和任免制度有关。过去政府对官员的考核主要侧重于经济发展方面,加之官员一届任期很短,因此要显示政绩最好的办法就是把钱投到可以看得见变化的地方。另外,城建和交通建设的投资数量巨大,容易从中获得权力寻租机会。因此,尽管预算外资金几乎年年在增加,但增加的预算外收入却很难被投入到教育领域。国家统计局公布的数据显示,近年来我国预算外收入在逐年增加。把预算外收入列入预算,把原来由政府各部门直接支配的预算外收入变为由人大表决分配的财政经费,对于提高财政性教育经

8、费占GDP的比重有重要意义。 其次,政府对官员的监督机制也不是十分有效,导致行政成本居高不下。财政资金的使用具有竞争性,用在一般公共服务方面的支出多了,用在教育等方面的经费自然会减少。当前我国一般公共服务支出占财政支出的比重总体呈上升趋势。1993年这一比重仅为9.15%,到2007年这一比重已上升为17.1%,上升了近8%。2007年底,我国政府财政支出占GDP的比重为19.95%,已接近20%。这意味着只要把一般公共服务支出的比重降低5%并用于教育,就可以使财政性教育经费占GDP的比重提高1%,从而实现4%的目标。由此可见,削减行政事业费对于实现4%的目标具有重要意义。尽管在政府的各项支出

9、中,最有压缩空间的是一般公共服务支出,但最难压缩的也在于此。很多地方政府不愿意公开详细的预算,导致人大和舆论对政府预算的监督作用没有充分发挥。有地方政府竟以预算涉及国家机密为由回绝了民众要求公开预算的申请。 第三,4%本身是一个全国性的目标,没有分解到各级政府,导致责任主体不明确。在我国,中央、省、市和县都承担教育事权,按照财权服从事权的原则,这四级政府都应承担相应的财政责任。2008年中央财政教育支出1603.71亿元,占同年全国财政性教育经费总支出10449.63亿元的比重约为15%。如果中央财政和地方财政分担的教育经费比例保持不变,未来3年中央财政只需平均每年增加225亿元即可,对于中央

10、财政而言完成这一任务没有太大的困难。2009年,中央财政教育支出1981亿元,比2008年增加了378亿元。所以,实现2012年4%投入目标的关键在于地方各级政府。 但省以下各级政府的财力状况差异很大。由于省政府对市政府和县政府也进行了分税,所以政府层级越低,财力状况相对越差。县级政府的财力状况相对较为薄弱,却承担着基础教育事权和主要的财政责任,所以增加财政性教育经费压力最大的是县级政府。为了增加省级政府对教育投入的责任,新义务教育法第四十四条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”法律虽然明确了省级政府的统筹责任,

11、但并未明确省级政府的财政投入责任。实现财政性教育经费的稳定增长,必须明确各级政府特别是地方政府的教育财政责任。 但这在实践操作中面临很大困难,最大的困难并不在于技术,而在于制度。由于政府在社会保障支出、支农支出、卫生和科技等其他方面的支出和教育支出一样都不足,除教育法有“三个增长”的规定外,农业法和科技进步法中也有类似的规定。所以,政府明确教育经费责任必然会诱发其他领域同样的经费诉求。而这可能会影响到地方政府的GDP总量和城市建设,这对地方官员而言难以接受。所以,在现有体制下如果不改变官员晋升考核制度,实现4%的教育投入目标就有相当大的现实困难。 2012年实现4%投入目标的对策性思考 第一,

12、按照各级政府所负担的当量学生数(拨款中经折算后的标准学生数,如以普通学生为标准,有特殊需要的残疾学生折合1.2个标准学生)占全国当量学生数的比重及其财政支出占全国财政支出的比重,共同确定其应分担的财政性教育经费的比例和数目,建立规范的专项转移支付制度,明确实现4%投入目标的技术路径。 各级政府所负担的当量学生数占全国当量学生数的比重反映了各级政府应当承担的教育经费责任,而各级政府财政支出的比重占全国财政支出的比重则反映了各级政府承担教育经费责任的能力。对这两个指标进行比较,对财政能力不足以承担教育经费责任的地方政府应给予适当的转移支付;对于财政能力足以承担教育经费责任但实际投入不足的地方政府实

13、行问责。这样就可以建立起实现4%目标的明确的技术路径。 第二,改变地方官员绩效考核体制,按照科学发展观的要求把地方民生领域的投入和发展作为考核官员政绩的重要指标。 2006年,中共中央组织部下发了体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法,据此,地方党政领导班子及其成员的实绩包括:上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面的统计数据和评价意见,上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见,此外还包括

14、群众评价等。 该文件改变了以往单纯强调经济增长的考核方式,但落实起来还有很多问题需要解决。尽管基础教育发展被列入了地方党政领导班子和领导干部综合考核评价指标体系,但被列入考核指标体系的还有很多其他领域。财政资金的使用具有竞争性,即使把基础教育列入官员考核指标,也未必能保障基础教育投入得到根本改善,只有真正落实中央“教育优先发展”的大政方针,确实把基础教育投入作为对官员考核的优先指标,至少列为和本地人均生产总值和人均财政收入同等重要的地位,才会改善教育投入状况。 第三,规范土地出让金,严格清理小金库,坚决遏制预算外收入快速增加的势头,尽快把预算外收入纳入预算,实现财政统一,提高财政支出占GDP的

15、比重。 当前,政府预算外收入的渠道很多,土地出让金是其中非常重要的一项。根据国家审计署2008年第4号“国有土地使用权出让金审计调查结果”显示,2004年至2006年北京、天津、上海、重庆等11个市及其所辖28个县(市、区)国有土地使用权出让金管理中,有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理,占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。2009年,中纪委、监察部、财政部、审计署联合印发关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法,专门对2007年以来的小金库进行集中清理。为确保预算外资金使用受到监督,政府采取了很多措施。2001年,国务院转发了财政部关于深化收支两条线改革

16、,进一步加强财政管理意见的通知,从2002年起选择部分单位对预算外资金管理进行“收支两条线”改革试点。全国人大也要求在2011年实现将所有的预算外资金纳入预算。解决财政统一问题是一项非常艰巨的任务。如果短时间内不能实现,至少要实现把预算外收入的1/6投入到教育的目标。 第四,加强“三公”支出治理,降低一般公共支出在财政支出中的比重,提高教育支出在财政支出中的比重。 在一般公共服务支出中,“三公”支出即出国(境)经费、车辆购置及运行费用和公务接待费用等支出,一直得不到有效的治理,这是一般公共服务支出长期居高不下的一个重要原因。在目前的财政支出占GDP比重水平的前提下,只要降低一般公共支出占财政支

17、出比重的5%,并用之于教育,就可以实现4%的投入目标。而且即使把我国目前的一般公共支出占财政支出的比重降低5%,其占财政支出的比重与发达国家相比仍然偏高。发达国家一般公共支出占财政支出的水平往往小于10%,有些国家只有5%,2007年我国的这一比重高达17.1%。2009年,中办、国办下发了关于党政机关厉行节约若干问题的通知,要求各地区各部门因公出国(境)经费支出要在近3年平均数基础上压缩20%,各级党政机关车辆购置及运行费用支出要在近3年平均数基础上降低15%,公务接待费用支出要在2008年基础上削减10%。如果削减的“三公”支出能用于教育,那么财政性教育经费占GDP的比重无疑会上升。 实现

18、财政性教育经费占GDP4%的目标是上世纪90年代我国政府确立的重要的战略目标。这次纲要征求意见稿又重申了该目标,并明确了时间表。作为一个中长期规划,纲要不仅应有规定到2012年的投入目标,还应该有更为长期的规划。未来10年,我国经济和社会发展将会达到一个更高的水平,教育投入也应该达到更高的水平。如果2012年4%的目标实现,那么到2020年财政性教育经费占GDP的比重应在此基础上稳步提高。按照2000年2009年我国财政性教育经费占GDP比重的变化情况,平均每年提高0.75个百分点。在2012年4%的基础上,到2020年,我国财政性教育经费占GDP的比重应达到4.6%,这一投入水平基本接近当前世界各国公共教育支出占GDP比重的平均水平。这一水平相对于我国2020年的经济和社会发展程度而言,并不是一个很高的要求。只要坚定不移地朝着正确的方向努力,这一目标就一定能实现。 (作者单位系北京师范大学教育学部) (责任编辑任国平)