我国城市社区养老的必然性与可行性分析人力资源.docx

1、我国城市社区养老的必然性与可行性分析 人力资源一、我国城市社区养老基础理论（一）相关概念界定1.社区社区这一概念最早是1887年德国社会学家费迪南多滕尼斯首先在社区与社会一书中提出，他认为社区是具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体。1933年，费孝通等人将共同体翻译成“社区”，并逐渐形成了中国社会学的通用术语。由于社区具有地域不确定性、复杂性等特征，因此学者在进行相关研究时，对社区概念得出不同定义。唐忠新认为社区是居住在某一特定区域的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体。伴随学科研究的发展，当前社区的定义已达

2、100多种，至今没有统一的定义。中共中央在组织学者调查研究并结合我国城市基层政权建设的实际，认为“社区是聚集在一定地域范围内人群通过多种形式的互动，逐步形成的在生活方式和文化心理上具有一定同质性和彼此依存性的社会生活共同体”。2. 社区养老有关社区养老的概念学界有很多定义。万永彪、魏海安、张丽霞在其文章中认为社区养老源于西方的社区照顾，指老年人居住在家，在社区通过科学的组织管理向社区的老年人提供社会化服务以实现养老目标的养老方式，日渐弱化的家庭养老功能、机构养老的缺陷和社会经济的快速发展，使得社区养老成为老年人安度幸福晚年的重要方面。王雪认为社区养老是相对于家庭养老和社会养老而提出的是指以居家

3、养老为主，以社区为依托，结合社会养老方式中社会化的供养经济来源、专业化水平的服务质量、专业化的服务人员等因素，在熟悉的社会环境里，使老年人得到全面的、符合老年人需求的社区养老服务模式。依托社区的地缘性、亲缘性特点，使老年人对社区养老更具认同感，符合以人为本的养老理念，有利于进一步完善我国养老保障体系。严琳君在我国城镇社区养老问题研究认为社区养老是一种新型养老模式，它是指既能满足不同阶层老年人传统的“恋家”的情感需求，充分发挥家庭的养老功用，又能体现社会福利与社区养老“以人为本”的现代理念，从而显示出家庭养老与机构养老综合优势的新型养老方式。本文所提到的社区养老概念是指相对于传统家庭养老和社会养

4、老而言，并结合现有学者的观点而得出的。“社区养老”是指老年人居住在家中，以社区为中心，养老服务由社区为依托的各种社会力量来提供，在熟悉的社区环境里，使老年人得到全面的、符合老年人需求的一种新型社区养老模式。社区养老的目的是使老年人在熟悉的环境中得到专业化的生活照料、医疗保健等服务，在满足老年人物质需求的同时，依托社区的地缘性、亲缘性特点，使老年人对社区养老服务具有认同感，有利于缓解和弥补家庭和机构养老存在的不足和矛盾，符合现代养老需求，有利于完善我国养老保障体系。3. 人口老龄化的概念人口老龄化一词，源于英文“aging”，通常被理解为“population aging”。联合国人口委员会人口

5、学词典编写委员会编写的多种文字人口学词典，认为“当老年人在人口中的比例增加时，我们称之为人口老龄化”。另外还有人将其定义为一个国家或地区人口总体中的中老年人所占比例不断增加。或青少年人口所占比例不断递减的一种渐进过程。人口老龄化是指是指老年人口占是指老年人口在一个国家或地区因人均寿命的不断延长使得老年人数量比重上升和年龄结构老化的社会发展必然过程。对于人口老龄化和老年人口的划分标准，随着人们生活水平和人口寿命的延长而有所改变。瑞士人口学家在1900年出版的人口年龄分类和死亡率研究文章中见50岁作为老年人口年龄的下限，其认为老年人口达到30%才成为老龄化。1956年委托法国学者撰写了人口老龄化及

6、其社会经济后果一书，将65岁定义为老年人口年龄的下线，并将人口划分为年轻型、成年型、老年性，年轻型是指65岁及以上人口低于4%，成年型在4%-7%之间，老年型指超过7%。1982年联合国维也纳召开的老龄问题世界大会通过维也纳老龄人口问题国际行动计划，提出将60岁定义为老年人口年龄下线，老年人口达到10%为人口老龄化的临界点。按照国际权威标准将人口老龄化划分标准为两个：其一是60岁及以上老年人口占总人口的比重大于10%；其二65岁及以上老年人口占总人口的比重大于7%。由于各国经济水平、政治环境、人口本身发展状况、历史文化传统等不同，因此人口老龄化在发展原因、起步时间、发展速度等存在显著差异。但随

7、着生活水平、医疗卫生条件的不断改善，人的寿命越来越长，老年人数越来越多，人口老龄化已成为一种人口发展趋势，也成为人类面临的重大社会问题。（二）社区养老基础理论1.需求层次理论根据美国科学家马斯诺所提出的需求层次理论，将人的需求划分为生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求、自我实现需求。这些需求是按照从低层次向高层次不断发展的趋势，但他们的次序并不是完全固定的，具有递进性的特征。首先是生理需求。随着年龄的增加，老年人的生理机能和劳动能力日渐衰退，在此过程中不仅需要合理的膳食、方便的住房和交通条件，而且更加注重身心健康；其次是安全需要。由于脑力、体力和精力在一定程度上弱化，处于相对弱势的人群，因此

8、他们更希望安全感。家庭和谐、子女孝顺、老有所依、老有所养，这些方面都在很大程度上增加老年人的安全指数；再次是归属需求。老年人对亲情、友情、爱情更加重视和需要，把子女和老伴当成自己的精神寄托，更加渴望得到家人更多的沟通、关怀和照顾；最后就是尊重需求。每个人都希望受到别人的认可和尊敬，由于老年人处于社会角色转变时期，如果处理不妥当就会造成情绪低迷，产生被抛弃的观念，严重的可能诱发身心健康；另外就是自我实现需求。虽然老年人受年龄状况影响，但是他们仍希望做一些能所能及的事情，实现晚年人生价值。从马斯诺需求层次理论出发，更能分析出老年人需求的变化，进而通过社区养老使老年人的需求进一步得到满足。2.福利多

9、元主义理论福利多元主义起源于欧洲，一方面强调福利服务由政府、营利机构、非营利机构和家庭社区等共同承担，改变政府作为福利供给的唯一，让更多的民间资本有更多机会参与到福利服务的提供，另一方面积极引导非营利组织的参与，弥补政府与个人需求之间的空白，促进福利的供给效率。在计划经济体制下，“单位办福利”的社会保障模式成为国家的包袱，在目前市场经济体制下，随着人口老龄化、家庭规模小型化、养老需求多样化，我国应采取福利多元化的策略，使得政府在提供养老服务方面的单一角色得到有效转变。伴随着社会保障制度的改革好完善，越来越多的专家认识到，城市社区养老作为介于社会和家庭养老的一种新型养老模式，有利于充分利用城市养

10、老资源的优势，提高居民参与度，增加社会效益。我国人口老龄化呈现出“未富先老”的特征，经济发展水平相对比较低、人口老龄化速度不断加快，因此福利多元化理论适合我国的国情，有助于减轻国家负担，也符合构建社会主义和谐社会的要求。3. 城市社区保障理论我国城市社区保障理论起源于20世纪90年代，社区作为城市社会保障制度的实施主体之一，将是新型社会保障体系的重要基础。不管是社区最低生活保障制度，企业退休职工的社会保障，还是失业人员的社会保障，优抚对象优待抚恤，都要靠社区组织实施，都要通过社区第一落实。随着经济发展和人们生活水平的提高，居民保障需求将更加多样化、个性化，特别是对社区服务的需求。社区将凭借着其

11、独特的基层工作优势和完善的组织，为城市社区居民提供社区服务，成为社会保障的基层主体。随着城市社区管理体制的不断改进和社区服务的蓬勃开展，特别是社区福利性服务内容的不断拓展，社区的保障功能也得到了越来越好的体现，以民政部门为主导，以街道、居委会为依托，以社区服务站为骨干，以为老年人、残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容，以志愿者互助服务为主要标志的社区服务格局的形成，较好地发挥了社区的保障功能和作用。许多社区设立残疾人服务站、康复站，组织实施“老年福利服务星光计划”，以及通过对社区内无收入保障的社区成员提供一定的生活保障和服务，来体现社区保障功能。通过社区服务全面的开展，使社区在“老有所

12、养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮”等方面得到一定程度体现。二、我国城市社区养老的必然性与可行性分析（一）我国城市社区养老的必然性1.人口老龄化日益严重按照国际通用的比例，一个国家60岁以上的老年人口占总人口的比重大于10%或65岁以上的老年人口占总人口的比重大于7%即称为老龄化国家。人口老龄化有两方面含义：一是老年人口在总人口中比例呈现动态上升过程；二是社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。与发达国家相比，我国人口老龄化起步晚但速度快。如法国用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，英国用了45年，日本用了25年，而我国仅用了18年（19811999年），并且老龄化

13、速度也加快。从两方面分析我国人口老龄化的发展：老龄人口数量的变化和社会结构的变动。从图一65岁以上老年人口占总人口的比重可看出65岁以上老人数目呈现递增趋势，人口抚养比也不断增加，从2005年至2012年65岁以上老年人占总人口的比重都大约7%，说明我国已经入老龄化社会。另外从社会人口结构角度分析我国人口老龄化的发展变化，如表一所示：表一联合国颁布的人口年龄类型的划分标准项目年轻型成年型老年性65岁及以上人口比重4%4%-7%7%以上0-14岁儿童比重40%30%-40%30%以下老少比15%15%-30%30%以上年龄中位数20岁以下20-30岁30岁以上资料来源：1965年联合国发表的人口

14、老龄化及其经济社会含义所谓年龄中位数是指将年龄按大小排列，位于中间点的人的年龄。如表一所示年龄中位数在20岁以下的为年轻型人口；20-30岁之间为成年型人口；年龄中位数在30岁以上为老年型人口。由于我国65岁及以上人口总总人口比重远大于7%，养老抚养比不断增加、养老压力增加，在这种状况下必须寻找一种一种新型的养老模式，社区养老应运而生。2.传统家庭养老功能弱化由于20世纪80年代我国计划生育政策的实施，人口出生比例大幅度下降，家庭结构趋于小型化，家庭养老功能正在被弱化，子女在照护老人方面呈现出心有余而力不足的特点，尤其是城市更加明显。更多家庭形成了“四二一”的结构，使得子女在赡养老人方面面临更

15、大困难。尽管家庭养老模式依然发挥必不可少的作用，但存在的问题也是显而易见的。子女们在满足老人物质需求的同时不能全面的顾及到老人的精神需求，传统家庭养老功能弱化使得我国养老保障压力加剧，是我国人口老龄化过程中一个突出的问题。3. 机构养老压力巨大首先机构养老数量不足。根据相关调查数据，2007年全国约有1400多万老年人要求进入养老机构，按我国每年16万张床位的速度建设养老机构，对机构养老床位的潜在需求量从2000年的1821万张上升到2006年的2261万张。但我国社会养老机构现有的床位仅149万张，尚不及需求的1/12，供需矛盾突出。其次政府养老财政负担加大。政府兴办福利机构，床位费大约是1

16、0001200元左右，而入住人员大部分是孤寡老人、生活自理能力差、收入低或有慢性疾病需要看护的老人，因此部分财政缺口必须靠财政弥补，几句了政府财政压力。再次养老机构服务不完善。服务水平相对低、服务人员服务质量差、服务项目极为有限、服务人员专业性水平不高，是的老年人养老服务需求得不到满足。4.社区养老具有强大优势由于需求层次具有递进性，老年人需求也逐渐由物质向精神需求递进，老年人精神赡养重要性不亚于物质上的供养。作为一种新型的家庭养老和社会养老相结合的养老模式，社区养老存在巨大潜力，能广泛的扩大养老覆盖面，更好满足老年人养老服务需求。（二）我国城市社区养老的可行性在当前我国传统家庭养老和机构养老

17、面临巨大养老压力和挑战下，社区养老吸收了家庭养老和机构养老的优势和可操作性，以其低成本、高效率、功能齐全成为现阶段适合我国国情的养老方式，推行社区养老具有现实性和可行性。1.推行社区养老服务模式的政策支持推行社区养老离不开政策的支持，1982年联合国通过老龄问题国际行动指南，指出社区福利服务以社区为依托，为老年人提供预防性、补救性、发展性方面服务，使老年人尽可能生活在熟悉的社区环境下。1992年联合国第47次大会提出：“把社区作为改善养老环境的目标，支持以社区为单位，为老年人提供必要的照顾。”2006年12月12日，国务院第一次发表中国老龄事业发展白皮书，提出“要初步形成以居家养老为基础，社区

18、服务为依托、机构养老为补充的老年人养老服务体系，在不断改善居家养老支持环境的同时，大力发展社区养老服务模式。2008年1月29日，民政部、全国老龄委、财政部等10部门联合发布关于全面推进居家养老服务工作的意见，它是我国发展社区服务，建立养老服务体系的重要内容。这都说明发展社区养老具备政策依据和支持，进一步促进了我国社区养老服务事业的发展。2.更好的弥补家庭养老的不足当前我国家庭呈现出“四二一“的结构，家庭养老功能弱化，而社区养老则满足了老年人对家庭的需求。社区养老具有其他养老服务所不具有的地缘优势，使老年人在熟悉的环境中获得养老服务。社区养老服务在满足老年人物质需求的同时，满足了对亲缘和地缘的

19、需求，体现出以人为本的养老方式。3. 缓解机构养老的压力我国“未富先老“的国情，使得在面对高成本的养老机构时，老年人存在经济紧张的状况，机构养老也面临资金不足困境，政府财政压力也巨大。发展社区养老，有利于充分整合、利用政府资源和社区资源，引导社会力量的参与。社区养老根据老年人的不同需求提供无偿和低偿服务。一方面减轻了家庭养老的压力和政府财政负担，另一方面机构养老高成本的状况。作为一种新型养老服务模式，社区养老对于完善我国的养老保障体系建设具有重要意义。三、我国城市社区养老发展的现状及存在的问题 就目前我国城市社区养老而言，它是一种即适合当前我国国情，又能够最直接、有效解决人口老龄化日益加剧社会

20、化现象的方法。由于我国社区养老服务模式起步、发展相对较晚，因此在实际的运行当中必然存在一定的矛盾。（一）我国城市社区养老发展的现状1.我国城市社区养老服务的发展历程我国城市社区养老源于20世纪80年代，起步较晚。伴随着经济的发展、人口数量的剧增、生活水平的不断提高以及需求结构的多元化。单一的养老模式已无法满足老年人日益增长的养老服务需求。1987年民政部提出“社区服务”的理念；1989年的全国城市社区服务工作经验交流会，要求在全国的街道和居委会开展社区工作；1991年召开的全国社区服务工作研讨会，进一步将社区服务界定为福利事业，主要内容是老年人、残疾人、便民服务；1996年颁布的中华人民共和国

21、老年人权益保障法，其中第35条明确规定“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的医疗、娱乐、生活服务设施；2000年全国福利社会工作提出：努力建设以居家养老为基础，以社区为依托，福利机构为补充的老年福利服务体系。2006至2008年老龄委、民政部相继下发关于加快发展养老服务业的意见和关于全面推进居家养老服务工作的意见，服务对象面向所有老年人，服务内容不断丰富，城市社区养老发展得到社会广泛关注和支持。2.我国城市社区养老发展取得的成效首先是政府部门对城市社区养老关注和支持度增加。在推进城市社区养老的进程中，政府扮演者规划、发展、组织等角色，稳步制定和出台社区养老政策，推动养老事业的健康发展。201

22、0年民政部窦玉沛副部长指出，我国将建立政府养老服务补贴制度，为社区、居家和养老机构养老提供支持。把老年人对养老、医疗等需求在以社区为平台的基础上得到解决，并对社区老年人开展上门服务、日托服务等，积极探索适合我国国情的社区养老服务模式。其次我国城市社区养老服务内容多样化。服务内容的多样化更能满足社区老年人的不同需求。中国老年学会会长张文范在总结我国社区养老服务表示，我国部分大中城市已初步形成以设施服务、定点服务、上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗和心理保健、文化娱乐等为主要内容的社区养老服务体系。再次就是社区养老服务体系逐步完善。截止2008年，社区养老服务设施已达23.8万个，社区志愿者

23、组织15.8万个，民办福利机构1600多家。就社区养老服务设施而言，目前我国已建老年福利设施街道4534个，占街道总数的77%，居委会35544个，占总数的33%。此外相关地区建立了市、区、街道、社区或区、街道、社区的服务网络，为城市社区养老服务的开展提供了有利支持和组织保障。（二）我国城市社区养老存在的问题1. 社区养老法律法规不健全国家颁布关于在全国推进城市社区建设的意见关于加强和改进社区服务工作的意见等一系列政策文件，采取积极措施，加大投入的力度和广度，加强社区建设和服务工作，为包括广大老年人的社区居民提供多种便民服务，使老年人居家养老的服务环境不断的改善。2005年，全国平均每个街道有

24、1.32个城市老年福利机构，每9.8个社区居委会有1个城市老年福利机构。但尽管如此，但由于我们城市社区养老的概念被提出较晚，社区养老目前仍处于发展阶段，而且发展的不尽完善。因此国家在城市社区养老方面的相关法律法规还不健全，缺乏完整、规范、详细的法律法规的指导。2.资金缺口大且资金来源渠道相对单一目前在现阶段状况下，城市社区资金不足，来源不稳定。资金是社区可持续发展的基本条件，“社区资金来源的方式包括政府补助、社会筹资、个人捐赠、适当收费等几种类型。目前政府的补助在不断的增加，但是社区需求来讲，还存在着很大的资金缺口。目前城市社区还没有很好的启用利用社会筹资和个人捐赠机制。因此，社区资金主要以自

25、筹为主，一方面这即消耗了社区集中于专项养老事业的经历，另一方面也使的社区养老服务的资金非常有限并且具有不稳定性。3. 服务项目供需矛盾突出当前城市社区养老服务的服务项目和类型单一，供给和需求矛盾突出。在事实上，这种供需突出的矛盾也是目前社区养老服务模式上的一个“共同点”。目前社区的服务项目主要有简单的医疗卫生服务和设施设备健身服务（健身器材等），这些简单的养老服务项目不能满足社区老年人的养老服务需求和层次。 笔者认为城市社区养老服务就是为老年人提供服务，建立适合老年人需要的社区养老服务项目，社区养老服务项目一定要从生活上、精神上各个方面满足老年人的养老需求。4.专业化、职业化服务人才缺乏社区养

26、老服务队伍严重缺乏专业的养老服务人员。目前的社区养老服务人员主要由两类群体构成：一是有社区党员带头、青年志愿者、少先队员积极参与的服务队；二是有拥有一技之长的下岗职工组成的服务队伍。虽然这些服务队伍在开始社区养老服务之前也进行岗前培训，但是由于相关培训经费少，培训时间较短等制约条件，在一定程度上造成这些服务人员都未能充分的掌握专业的社区养老服务知识和技能，个别服务人员甚至缺乏职业道德和必要的卫生常识知识。除此之外，由于社区养老服务人员流动性比较大，在很大程度上增加了建立一支稳定、高水平服务队伍的难度。其原因主要有二方面的因素:首先就是城市社区养老刚刚起步，发展相对缓慢，社区养老服务的职业化不高

27、，因此造成建设一支稳定、高素质的养老服务队伍面临困难；其次就是社区养老资金有限且服务人员工资水平不高，这直接影响到了社区养老服务的服务质量和水平。5.社区养老服务设施不完善 随着人口老龄化不断加快，老年人对生活质量的要求更多、更高。社区养老服务设施设备的完善与否是判断社区养老能力和社区养老服务发展较为成熟的重要指标之一。在当前人口老龄化大背景下，发展社区养老对中国老龄事业举足轻重。但社区服务设施设备还存在很多不足，不能充分满足老年人差异化需求。不足主要表现为：（1）服务设施种类不全，老年服务设施单一，（2）服务设施布局不合理，（3）社区养老服务设施功能设置不合理，（4）服务设施实用性比较差等。

28、这些设备上的不足和缺陷严重影响到了老年人多样化需求的获得和满足。四、国外社区养老服务经验及其对我国的启示相对中国城市社区养老服务模式来讲，国外在社区养老服务方面不仅发展比较早，而且已经步入了成熟阶段和壮大阶段，最典型的有日本、英国和美国。（一）日本社区养老服务中心 日本早在20世纪60年代就开始关注社区养老服务，并且在不断地完善和发展基础上，形成了较为完善的法律和政策体系，多样化的组织形式以及丰富的服务内容。1.完善的法律和政策体系从60年代初至今，日本先后共出台了有关社区养老的法律与政策近十部，构成了日本社区养老服务的政策支持和立法保障系统。如1963年，日本政府颁布保障老年人利益的老人福利

29、法第一次对社区养老服务做出规定，其主要内容为：政府出资修建养老院，为迟到、卧床不起等老人提供服务；并且不断探索和逐步确定老年人养老的方式和体制，强化对养老服务人员的专业培训和建设；并且在1982年、1992年和2000年相继通过老人保健法福利人才确保法和护理保险制度，形成了多方位的老年福利体系，同时也从法律上保障了服务人员应有的经济地位和社会地位及服务人员的培养。2.多样化的社区服务项目日本社区养老服务的内容主要有：首先上门服务。对于社区内的老年人家庭，社区服务人员会定期上门服务，了解连年人的健康状况并做详细记录，并给与家人饮食、锻炼等方面的指导对于身边无家人照料的老人，社区提供长期服务事业，

30、派遣家庭服务员，其任务是护送老人看病、购物、料理家务、养护委托、电话咨询和护理等；其次就是提供日托和短托服务。即将白天本鞥进行日常生活的老人接到单独设立的“日托护理中心“为其提供照料服务，晚上将其送回。如子女临时外出，还可将老人托付社区护理中心，有工作人员照护老人的生活并帮助老人做康复训练；再次就是提供保健咨询服务。社区内设有老年心理咨询中心、开通热线电话为老人免费提供咨询，定期开展保健和防疫检查，并建立老年人俱乐部，丰富老年人的精神文化生活；再次就是长托服务。社区设有专门的养老机构为生活不能自理、孤寡老人提供专业的照护服务。3.组织形式多样化日本社区养老组织形式有四种：首先是以政府为主导，由

31、政府和公职人员组成，占60%70%；其次是福利协会和商社；再次是非营利组织，志愿者、大学生等；最后就是以营利为目的的养老机构想老年人提供服务。（二）英国社区照顾1987年，英国政府发表公共照顾白皮书，提出“社区照顾是指为那些年长的、有精神病的、智力残障的人们提供服务和支持，使他们尽可能的生活在他们的家庭或者家庭附近所在地的社区”.社区照顾使被照顾着能够在自己的家中或者“像家似得”环境中收到帮助和照料，而不会产生被抛弃感。社区照顾主要包含两方面的内容:一方面的社区内的照顾，运用社区资源，由社区专业工作人员提供服务。如老年人可以随时享受社区中的各类服务设施设备；另一方面由社区照顾，即由家人、朋友、

32、邻居和社区志愿者提供服务。1.社区照顾的多样化的服务类型 英国的社区照顾以下几方面的内容：首先是居家服务，指针对居住在家中，有部分自理能力的老年人提供一种免费或者低廉的服务。其内容主要为老年人上门送饭、做饭、保洁、帮助老年人理发、购物和陪同老年人去医院等。其次是家庭照顾，是对生活不能自理、卧病在床的老年人，在家接受家人照顾的养老形式。英国政府给予老年人与住院同等的费用补贴，此举使老年人在居家养老时家庭有了一定的经济保障。再次就是老年人公寓，其主要是针对社区内“空巢家庭”当具有自理能力的老年人提供的一种照顾方式。老年人公寓收费低廉，生活设施齐全且设有“生命线”。一旦感觉不舒服，拉动生命线就可获得救助。最后就是定期保健及心理咨询服务。社区内专门的医生上门提供医疗保健服务，家庭护士上门为老年人护理。与此同时，英国政府还规定了为老年人提供视力、听力、牙齿、精神等方面的特殊服务项目和类型。另外就是整体关怀，即改善