全国土地整治规划.docx

1、全国土地整治规划全国土地整治规划20112015年目 录前 言第一章 土地整治面临的形势 第一节 土地整治取得的成就 第二节 “十二五”时期面临的形势第二章 指导思想和基本原则与目标任务 第一节 指导思想和基本原则 第二节 规划目标 第三节 主要任务第三章 统筹推进土地整治 第一节 推进全域土地整治 第二节 统筹区域土地整治 第三节 完善统筹推进土地整治机制第四章 大力推进农用地整治 第一节 大规模建设旱涝保收高标准基本农田 第二节 切实加强耕地质量建设 第三节 适度开发宜耕后备土地 第四节 积极推进其他农用地整治第五章 标准推进农村建设用地整治 第一节 统筹规划乡村土地利用 第二节 稳妥推进

2、村庄土地整治 第三节 严格标准城乡建设用地增减挂钩试点第六章 有序开展城镇工矿建设用地整治 第一节 积极开展旧城镇改造 第二节 积极开展旧工矿改造 第三节 稳步推进“城中村”改造第七章 加快土地复垦 第一节 积极推进生产建设活动损毁土地的复垦 第二节 及时复垦自然灾害损毁土地第八章 土地整治资金与效益 第一节 资金供需 第二节 预期效益第九章 切实保障规划实施 第一节 严格执行规划第二节 加强规划实施的公众参与 第三节 健全规划实施管理制度 第四节 创新土地整治激励机制 第五节 加强基础和能力建设前 言 为了深入贯彻科学发展观，落实党中央、国务院关于积极稳妥推进土地整治的精神，促进耕地保护和节

3、约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展，依据土地管理法、国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和全国土地利用总体规划纲要20062020年，在编制实施全国土地开发整理规划20012010年的基础上，制定全国土地整治规划20112015年以下简称规划。 规划主要阐明国家土地整治战略，确定未来五年土地整治的指导思想和基本原则与目标任务，明确土地整治重点区域，统筹安排土地整治重大工程和示范建设，明确规划实施的保障措施，是指导全国土地整治工作的纲领性文件，是标准有序开展土地整治工作的基本依据，是各地大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据。 规划以2010年为基期，2015年为规划目标年。规

4、划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。第一章 土地整治面临的形势 第一节 土地整治取得的成就 1997年，中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发199711号)提出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。”1999年修订的土地管理法明确规定：“国家鼓励土地整理。”为了贯彻落实土地管理法规定和党中央、国务院要求，2001年，国土资源部会同有关部门组织编制了全国土地开发整理规划20012010年。10年来，特别是“十一五”时期，各地各部门密切配合、积极推进，土地整治工作不断发展，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效

5、。 促进了耕地保护和旱涝保收高标准基本农田建设，保障了国家粮食安全。2001年以来，通过土地整治，新增耕地万公顷4142万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁的耕地面积，保证了全国耕地面积基本稳定，对坚守18亿亩耕地红线发挥了重要作用。同时，建成高产稳产基本农田超过万公顷2亿亩，其中“十一五”时期万公顷亿亩，新修建排灌沟渠493万公里，建成田间道路460万公里，经整理的耕地平均亩产提高1020，实现新增粮食产能130多亿斤，农田机械化耕作水平、排灌能力和抵御自然灾害的能力显著提高，农业生产条件明显改善，促进了新增千亿斤粮食工程的实施，保障了粮食连年增产。 优化了土地利用布局，促进了城乡统筹发展。

6、通过开展农村建设用地整治，既增加了耕地面积，又优化了城乡用地结构和布局，拓展了城乡发展空间。利用节约出来的一部分农村建设用地，依法依规发展乡镇企业和非农产业，壮大了集体经济；通过实施城乡建设用地增减挂钩试点，并按有关规定将农村建设用地整治节余的建设用地指标在县域内调剂使用，获得的建设用地增减挂钩指标收益返还农村，有力地促进了新农村建设和城乡统筹发展。2006年以来，通过增减挂钩，实际复垦还耕面积万公顷万亩，实际建新占用耕地面积万公顷万亩，确保了耕地面积有增加，建设用地总量有减少、布局更合理。 改善了农村生产生活条件，促进了农民增收、农业增效和农村发展。土地整治改善了农业生产条件，促进了农业规模

7、化、产业化经营，降低了农业生产成本，增加了农民务农收入。“十一五”期间，通过土地整治，农民人均收入年均增加700余元，仅农民参加土地整治工程一项的劳务所得全国就合计超过了150亿元。通过村庄整治，改善了农村散、乱、差的面貌，农民居住条件、农村基础设施和公共服务设施大为改善，生活水平逐步提高。 改善了土地生态环境，促进了生态文明建设。通过采取工程、生物等整治措施，控制了土地沙化、盐碱化，减轻了水土流失，提高了土地生态修养能力。通过工矿废弃地复垦，改善了矿山生态环境，“十一五”时期，全国复垦了15%的工矿废弃地。通过禁止生产使用实心粘土砖，关停粘土砖企业，并加强土地复垦，促进了土地节约集约利用。通

8、过推进农民住宅向镇区和中心村集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中，减少了生活污水和生活垃圾的排放，增强了工业废水、废气、废渣处理能力，提高了能源使用效率，保护并改善了生态环境。 形成了良好的工作格局，奠定了土地整治持续发展的基础。探索完善土地整治组织方式，形成了“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的工作机制；加强土地整治标准和标准建设，先后颁布土地开发整理规划编制规程、土地开发整理项目规划设计标准、土地开发整理工程建设标准等技术标准；部署开展农村土地所有权登记发证，并依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管；

9、制定了一系列规章制度，完善土地整治专项资金使用管理；加强了队伍建设，截至2010年，31个省区、市和新疆生产建设兵团成立县级以上土地整治机构2060个。土地整治工作基本形成了规划体系比较完善、资金使用比较标准、科技支撑有力、全面全程监管的工作格局，为持续深入推进土地整治奠定了坚实基础。 第二节 “十二五”时期面临的形势 土地是人类生存和发展的重要物质基础，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，加强和改进土地管理，对确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展假设干重大问题的决定指出：“我国总体上已进入以工促农、

10、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。” “十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。我国人多地少的基本国情没有改变，随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，用地供求矛盾将更加突出，耕地保护和节约用地任务更加艰巨。在新形势下，必须将保护耕地、节约集约用地放到国家发展改革全局的重要战略地位，深刻把握工业化、城镇化、农业现代化同步加快推进对土地管理和利用的新要求。 加快推进农业现代化，对耕地保护和土

11、地整治提出了更高要求。2010年，我国人均耕地面积约公顷亩，不到世界平均水平的40%。水土资源空间匹配性差，耕地质量总体不高，受生态环境制约，宜耕后备土地资源匮乏，补充耕地能力有限。耕地细碎化问题突出，全国现有耕地中，田坎、沟渠、田间道路占了13%；农业基础设施薄弱，有灌溉条件的耕地只占45%，农田防护林网建设不成体系。根据全国农用地分等定级成果，优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。此外，一些地区土壤污染严重，主要城市周边、部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。目前，我国耕地的基础条件与建立规模化、集约化和机械化现代农业生产体系的要

12、求存在差距。 加快推进城镇化、工业化，对节约集约用地提出了更高要求。农村居民点散、乱、空现象比较普遍，土地浪费严重，实心粘土砖大量使用，全国农村居民点用地万公顷亿亩，农村人口人均居民点用地为259平方米，超过现行人均150平方米的高限。城镇工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题仍然存在。土地利用效率低下，在一定程度上加剧了建设用地供需矛盾。 保持经济社会平稳较快发展，土地供需矛盾日益加剧。我国地形气候条件复杂，土地资源利用限制条件多，集中连片分布的耕地后备资源万公顷6683万亩,主要集中在生态环境脆弱的西部地区，随着人口持续增长和经济快速发展，土地需求刚性上升与供给刚性制约的矛盾日益

13、加剧。我国土地生态环境退化趋势尚未根本扭转，全国土地沙化、盐碱化面积达13500万公顷亿亩，水土流失面积达35600万公顷亿亩。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，受气候极端异常影响，局地地质灾害呈易发高发态势，因自然灾害和生产建设活动损毁土地约万公顷亿亩，待复垦土地面积约万公顷6635万亩。土地资源禀赋条件相对较差，对可持续利用提出了更高要求。 促进土地节约集约利用，全国土地整治具有一定潜力。据调查测算，全国补充耕地潜力约为1050万公顷亿亩。其中，农用地整理补充耕地约420万公顷6300万亩，产能提高潜力约为9300亿斤，主要分布在东北、西北和西南地区；土地开发补充耕地潜力约为270万

14、公顷4050万亩，主要分布在耕地后备资源较多的西部地区；土地复垦补充耕地潜力约为360万公顷5400万亩，主要分布在山西、内蒙古等煤炭资源开发集中的省份。全国农村建设用地可整治规模约为800万公顷亿亩，主要分布在东北和中部地区。全国城镇工矿建设用地可整治规模约为50万公顷750万亩，主要分布在东部地区。 土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元

15、结构、加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。当前和今后一个时期，大力推进土地整治的条件已经具备。深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，加快建设资源节约型、环境友好型社会，既对开展土地整治提出了更高要求，也为其创造了有利条件。 尤为重要的是，党中央、国务院高度重视土地整治在保障国家粮食安全、统筹城乡发展、促进经济社会全面协调可持续发展中的重要作用。党的十七届三中全会通过的决定指出： “要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。”十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议进一步强调：“严格保护耕地，加快农

16、村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。”近几年的中央一号文件均对开展土地整治提出了明确要求。土地整治已经上升为国家层面的战略部署，成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台。第二章 指导思想和基本原则与目标任务 第一节 指导思想和基本原则 指导思想：坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，围绕深入贯彻落实科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，加快农村土地整理复垦，着力加强耕地质量建设，以基本农田整治为重点，在严格保护生态环境的前提下，建设旱涝保收高标准基本农

17、田，积极开展城镇工矿建设用地整治，建立健全长效机制，全面提高土地整治工作水平，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。土地整治要遵循以下基本原则： 坚持促进“三农”发展。落实最严格的耕地保护制度，按照有利生产、方便生活、改善环境的要求，以基本农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件；有条件的地区，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，整体设计，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，促进农民增收、农业增效、农村发展。 坚持统筹城乡发展。落实最严格的节约用地制度，按照建设资源节约型社会和推进社会主义新农村建设的要求，标准推进农村建设用地整治，积极开展城镇

18、工矿建设用地整治，挖掘存量建设用地潜力，在保护生态环境的前提下，因地制宜利用低丘缓坡进行工业和城镇建设，优化城乡用地结构与布局，加强农村基础设施建设和公共服务，推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡一体化发展。 坚持维护农民合法权益。始终把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位，按照以人为本、依法推进的要求，保障农民的知情权、参与权和受益权，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意。 坚持土地整治与生态保护相统一。按照稳固和提高农业基础地位的要求，加快农村土地整治。在严格保护生态环境的前提下，适度开发宜耕后备土地，禁止毁坏森林开垦耕地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止将列入

19、保护范围的自然湿地开垦为耕地。在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境，充分发挥土地整治的经济、社会和生态效益。 坚持因地制宜、量力而行。立足地方经济社会发展实际，顺应人民群众改善生产生活条件的期待，统筹安排、因地制宜，突出重点、循序渐进，合理调整村镇建设、产业发展、农田保护、生态修养等用地布局，统筹农村生产生活基础设施、服务设施和公益事业建设用地，促进经济社会全面协调可持续发展。 第二节 规划目标 按照全面建设小康社会的总体要求，根据国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和全国土地利用总体规划纲要20062020年，提出规划期土地整治主要目标： 高标准基本农田建设成效

20、显著。与有关规划衔接，建设旱涝保收高标准基本农田万公顷4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，粮食安全保障能力明显增强。 补充耕地任务全面落实。土地整治补充耕地160万公顷2400万亩，确保全国耕地保有量保持在12120万公顷亿亩。其中，农用地整治补充耕地72万公顷1080万亩，损毁土地复垦补充耕地万公顷425万亩，宜耕未利用地开发补充耕地万公顷895万亩。 农村建设用地整治标准有序推进。在严格标准管理的前提下，整治农村建设用地30万公顷450万亩，加强散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整治，农村建设用地格局得到优化，土地利用效率得到提高。 城镇工矿建设用

21、地整治取得重要进展。整治城镇工矿建设用地，重点加大旧城镇、旧工矿、“城中村”改造力度，促进单位国内生产总值建设用地降低30%，降低经济增长对土地资源的过度消耗，土地节约集约利用水平显著提高。 土地复垦明显加快。推进损毁土地复垦，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，历史遗留损毁土地复垦率到达35%以上，促进土地合理利用和生态环境改善。 土地整治保障体系更加完善。土地整治工作机制更加健全，制度标准更加完善，科技支撑更加有力，公众参与更加充分，监督管理更加有效，为土地整治持续推进提供有力保障。 专栏1 “十二五”土地整治规划控制指标单位：万公顷 指 标2015年 指标属性 旱涝

22、保收高标准基本农田建设规模40000约束性经整治的基本农田质量提高程度 1个等级 预期性 补充耕地总量 1602400 约束性 农用地整治补充耕地 721080 预期性 损毁土地复垦补充耕地425 预期性 宜耕未利用地开发补充耕地895 预期性 农村建设用地整治规模 30450 预期性 注：表中括号内的数据单位为万亩。 第三节 主要任务 以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力推进农用地整治。加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。科学划定基本农田集中区及整备区，有效引导耕地集中连片，优化耕地多功能布局。建立基

23、本农田建设集中投入制度，加强500个高标准基本农田建设示范县建设，改造提高116个基本农田保护示范区，新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区。组织实施基本农田整治重大工程。适度开发宜耕后备土地，强化补充耕地的质量建设与管理，加强国家粮食战略后备区建设。合理引导农业结构调整，提高其他农用地利用效率。 以改善农村生产生活条件为前提，稳妥推进农村建设用地整治。科学编制乡村土地利用总体规划，优化乡村土地利用。以“空心村”整治和乡镇企业用地整治为重点，尊重农民意愿，维护农民权益，稳妥推进农村建设用地整治，加强农村基础设施与公共服务设施配套建设。严格控制城乡建设用地增减挂钩试点的规模与范

24、围，合理使用节余指标，确保增减挂钩所获土地增值收益及时全部返还农村，促进城乡一体化发展。 以推进土地节约集约利用为出发点和落脚点，积极开展城镇工矿建设用地整治。鼓励有条件的地区开展旧城镇改造，加强配套设施与节地建设。积极开展旧工矿改造，优化工矿用地布局。有计划有步骤地推进“城中村”改造，加强土地权属管理，切实改善“城中村”人居环境。在保护和改善生态环境的前提下，充分利用荒山、荒坡进行城镇和工业建设。 以合理利用土地和改善生态环境为目的，加快土地复垦。加大历史遗留损毁土地的复垦力度，全面推进生产建设新损毁土地的复垦，及时复垦自然灾害损毁的土地，努力做到“快还旧账、不欠新账”。完善土地复垦质量控制

25、标准，加强土地复垦监测监管，推进土地生态环境整治，不断提高生态环境质量。 以制度建设为基础，切实保障规划实施。统筹区域土地整治，构建整体推进土地整治的工作模式。完善规划体系，充分发挥规划对土地整治的管控作用。加强规划实施的公众参与，切实维护人民群众合法权益。健全规划实施管理制度，加强规划实施监测监管和考核评价。探索市场化运作模式，创新土地整治激励机制。加强土地整治法制、科技和队伍建设，夯实规划实施基础。第三章 统筹推进土地整治 突出“全域规划、精细设计、综合整治”，坚持田、水、路、林、村综合整治，统筹区域土地整治，完善土地整治统筹推进机制，发挥土地整治的整体效益。 第一节 推进全域土地整治 加

26、强市、县土地整治的总体谋划。以耕地面积增加、耕地质量提高，建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动。构建区域土地生态安全格局，强化生态核心区建设，保护和恢复自然山水格局，维护土地生态系统的整体性。统筹区域内水利、电力、交通等基础设施建设，促进区域土地利用协调。严格标准城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，推进城乡统一土地市场建设，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动，推动城乡一体化发展。 专栏2 以示范建设构筑全域整治新机制 采取政府主导、国土搭台、

27、部门联动、公众自主参与的组织方式和统筹规划、整合资源、整体推进的工作模式，推进以田、水、路、林、村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。发挥中央留成新增建设用地土地有偿使用费的示范、引导作用，按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计成效”的原则，聚合各项涉农资金，切实提高资金的整体效益。 2008年以来，中央支持开展了10个土地整治重大工程和在10个省份开展农村土地整治示范建设，总投资1090亿元，整治规模达万公顷6157万亩，补充耕地面积万公顷1054万亩。今后示范建设省份每3年一轮，每一轮安排57个省份。 第二节 统筹区域土地整治 落实区域发展总体战略，实施差异化土地整治。东部地区要积极开

28、展城乡建设用地整治，着力提高土地资源利用效率，化解土地资源瓶颈制约，积极探索土地整治新机制。中部地区要加强田、水、路、林、村综合整治，稳步提高粮食综合生产能力，稳固提升全国重要粮食生产基地地位，保障科学发展用地需求。东北地区要大规模开展基本农田整治，切实保护好黑土地资源，建设稳固的国家粮食战略基地，加大资源枯竭地区土地复垦力度，积极开展旧工业区整治。西部地区要推广生态型土地整治模式，加强坡耕地整治，促进国土生态安全屏障建设。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区土地整治扶持力度，加强生态退耕地区基本口粮田建设，强化生态保护和修复，发展特色农林牧业，切实改善老少边穷地区生产生活条件。 适应

29、主体功能区建设要求，加强土地整治管控。优化开发的城市化地区要积极开展城镇工矿用地整治，大规模开展基本农田整治，发挥农田的生态景观功能，改善区域生态环境。重点开发的城市化地区要大力推进田、水、路、林、村综合整治，保障农业和生态发展空间，促进人口集中、产业集聚、用地集约。农产品主产区要强化耕地保护，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，推动农业的规模化、产业化、机械化，改善农村生产生活条件。重点生态功能区要以保护和修复生态环境为首要任务，积极开展坡耕地整治，实施土地生态环境整治示范工程，加强小流域综合治理，保护生物多样性。 专栏3 区域土地整治方向东北地区：以耕地尤其是基本农田整治为主要方向。增加有效耕地面积，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；加快工矿废弃地复垦，促进资源枯竭型城市转型。 京津冀鲁区：以土地综合整治为主要方向。积极开展农村土地综合整治，标准推进城乡建设用地增减挂钩，稳步开展城镇工矿建设用地整治，优化城乡用地结构和布局；加强耕地质