行政管理行政许可法释义行政许可的实施程序审查与决定.docx

1、行政管理行政许可法释义行政许可的实施程序审查与决定行政许可法释义-行政许可的实施程序 审查与决定第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。【释义】 本条是对行政机关对申请予以审查的规定。行政机关受理申请以后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。1.形式审查所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审

2、查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。例如，民办教育促进法第十八条规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”根据这一规定，民办学校的登记机关，不需要对民办学校的设立是否符合条件作实质审查，即不需要对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动部门等进行过审查。民办学校登记，目的仅是确立其法人资格，因此，只要取得了审批机关颁发的办学许可证，登记机关就应当即时予以登记。由于形式审查不对申

3、请材料的内容进行审查，因此，本法规定，对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。2.实质审查所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。例如，食品卫生法规定，食品卫生监督机构对食品生产经营企业和食品摊贩的申请材料进行初审后，应在规定的期限内委派食品卫生监督员深入现场进行卫生审查，对不符合卫生要求的环节，提出意见，给予指导，待改正后再进行审查，直至符合

4、国家规定的卫生要求。又如，液化气体铁路罐车(罐体)运输许可证发证规则第七条规定：“在对液化气体铁路罐车办理审查发证或复审过程中，必要时可实地核查液化气体铁路罐车。”对于需要采取实地核查的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关工作人员在进行实地核查时，应当向当事人或其他有关人员出示执法身份证件，以表明自己正代表国家执行公务，否则当事人可以拒绝接受核查。例如，无公害农产品认证程序第九条规定：“申请材料符合要求的，但需要对产地进行现场检查的，中心应当在10个工作日内作出现场检查计划并组织有资质的检查员组成检查组，同时通知申请人并请申请人予以确认。检查组在检查计划规定的时间内完成现场检查

5、工作。”要求行政机关派两名以上工作人员进行核查，主要是为了保证核查工作的公正性。对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关应当采取极为慎重的态度，行政机关的负责人应当集体讨论决定。情况复杂的或者重大的行政许可，一般是指涉及公共利益或者利害关系人的重大利益，对于这类行政许可，除适用一般审查程序，给申请人或利害关系人以陈述和申辩的机会，对符合听证条件的，应当按照听证程序举行听证。在作出行政许可决定前，行政机关的负责人应当集体讨论，对于审查过程中的情况进行深入分析、研究，再作出行政许可决定，从行政程序上最大限度地保障公民和组织的合法权益。第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的

6、行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。【释义】 本条是对行政许可需要先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序的规定。对于一些行政许可事项，法律、法规规定了先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序。对于一些重要的行政许可事项，需要由级别较高的行政机关作出最终决定;还有一些许可事项，由于需要有数量限制，需要较高级别甚至国家级的行政机关统筹考虑、合理布局。由于对这些行政许可的审查，都需要了解相关的实际情况，有的还需要进行实地核查，由级别较低的行政机关先进行初步审查，有利于了解情况，作出判断，因此

7、法律、法规规定先经下级行政机关审查。例如，水生野生动物保护实施条例规定：“(一)需要捕捉国家一级保护水生野生动物的，必须附具申请人所在地和捕捉地的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门签署的意见，向国务院渔业行政主管部门申请特许捕捉证;(二)需要在本省、自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的，必须附具申请人所在地的县级人民政府渔业行政主管部门签署的意见，向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门申请特许捕捉证。”对于法律、法规规定应先经下级行政机关审查的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。下级行政机关的审查意见，只是初步的，供上级

8、行政机关参考的，不是终局的行政决定。上级行政机关作出的决定，才是正式的决定。申请人如果对行政许可决定不服，提出复议和诉讼，只能就上级行政机关作出的决定提出。下级行政机关应当将收到的全部申请材料直接报送上级行政机关，不能要求申请人再提交申请材料或由申请人向上级行政机关提交。作出许可决定的上级行政机关不得要求申请人重复提交已向下级行政机关提交过的申请材料，但上级行政机关如果认为申请人提交的材料还不足以证明其已经符合行政许可的条件，需要申请人进一步补充的材料，可以要求补充。第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有

9、权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。【释义】 本法是对申请人、利害关系人陈述权和申辩权的规定。一、听取申请人、利害关系人陈述和申辩的意义行政许可的设定和实施，应当遵循公正原则。行政许可事项直接关系第三人重大利益的，利害关系人享有知情权，申请人、利害关系人享有陈述权和申辩权，正是公正原则的体现。首先，行政相对人享有知情权以及程序的参与权是行政程序公正的基本要求。行政机关在对行政许可申请进行审查的过程中，当发现行政许可事项直接关系第三人重大利益的，行政许可决定的作出会对第三人的利益产生影响，行政机关应当在合理的期限内，及时告知利害关系人，给予申请人、利害关系人充分表达自己意

10、见并为自己辩解的机会，行使其知情权和陈述权。第二，公正的程序要求程序参与人在程序中受到平等对待。行政机关在行政许可中应保持一种超然的态度和地位，不得对申请人和利害关系人任何一方存有偏见和歧视。行政许可的作用，不仅是行政机关对社会事务进行事前管理，同时也是依法解决许可申请人与利害关系人之间就公共物品的使用或分配的问题，防止利害关系人利益和公众利益受到许可申请人的侵犯，维护社会的平等和公平。当事人享有陈述权和驳斥不利于自己的证据的权利，行政机关必须充分听取他们的意见并予以认真考虑，这就有利于行政机关发现事实真相，作出公正的决定。当然，程序公正并不直接决定结果的公正，但程序公正同结果公正之间具有深刻

11、的内在联系。公正程序尽管不能满足全体当事人的要求，但公正程序具有疏导、容纳功能，使决定易为各方接受，从而使决定易于执行，因而也能体现提高行政效率的作用。二、听取申请人、利害关系人陈述和申辩与听证程序的区别听取申请人、利害关系人的陈述和申辩，与听证程序都是行政机关听取当事人的意见的程序，都是程序公正原则的体现。这两种制度的区别在于：第一，听取意见的时间不同。听取申请人、利害关系人的陈述和申辩的时间范围较大，行政机关在对行政许可申请进行初步审查后，直到作出行政许可决定前，行政机关只要发现行政许可直接关系第三人的利益，都应当及时告知申请人和利害关系人;在此期间内，申请人、利害关系人也都有权向行政机关

12、进行陈述和申辩。除行政机关依职权主动举行的听证外，听证程序是在行政机关对行政许可形成了审查意见，在作出行政许可决定前，告知申请人、利害关系人有听证的权利，申请人、利害关系人必须在被告知的5日内决定是否申请听证，否则即视为放弃听证权利。第二，听取意见的程序不同。听取陈述和申辩的主体是与审查行政许可申请的人员是同一的，听取的方式既可以是书面的，也可以是口头的，听取的程序也比较简单。听证程序与之相比则更为复杂和正式，听证一般应当公开举行，听证主持人必须是审查行政许可申请的工作人员以外的人员，申请人和利害关系人如认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避，听证不能仅为书面的，申请人和利害

13、关系人应当有机会与行政许可机关当面对质，听证过程中审查行政许可申请的工作人员必须提供审查意见、证据和理由，申请人和利害关系人可以进行质证。第三，听取意见的结果对行政许可决定的拘束力不同。听取申请人和利害关系人陈述和申辩，行政机关应当予以记录，但记录对于行政许可决定不具有绝对的拘束力，行政机关听取意见后，还可以自行调查取证，并据此作出许可决定。听证程序中，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，也就是说听证笔录对行政许可决定具有拘束力。第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外.应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。【释义】 本条是对行政机关必须在法定期限

14、内作出行政许可决定的规定。行政机关对行政许可决定，必须在法定期限内作出。行政许可是一种对社会进行管理的手段，行政机关对经济事务设定和实施行政许可，本质上是对市场机会资源的一种分配行为。对于行政相对人来说，政府对个人或者组织从事某种活动的申请作出准予或者不准予的决定，直接关系申请人的利益，许可本身为被许可人创造了一种“事实上的财产权”。正因为如此，行政许可决定何时作出，行政相对人何时能够获准从事其申请的活动，是他们极其关注的问题。在以往的行政审批中，一些行政机关力、事效率低下，对于审批事项的审查久拖不决，导致申请人无法开展经济活动，甚至影响他们的正常生活。个别工作人员以“拖”为手段，向当事人暗示

15、索要财物，当事人为尽快取得许可，不得不经常“跑步钱进”。有的时候，申请人虽然取得了行政许可，但由于时间拖得过长，市场的情况已经发生变化，行政许可的取得对其已经变得没有实质意义。对行政机关来说，一些客观上的情况，也妨碍其工作效率。如机构设置不合理，造成重复审批、多头审批;审查的流程设计不合理，等等。制定行政许可法的宗旨之一，就是要简化行政许可的程序、减少环节，方便群众，强化服务，如本法规定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理、统一送达，依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理

16、申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理或集中办理等。此外，本法还规定了行政机关要积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段。除上述规定，规定期限制度，对于促进使行政机关提高管理水平和效率，保障行政相对人的权益具有重要作用。本法在下一节对作出行政许可的期限作出了具体规定。本条规定的“按照规定程序”，是指行政机关审查决定行政许可的工作程序，如哪些问题由主要领导或者主管领导决定，哪些问题需要请示报告，哪些问题需要由负责人集体讨论决定等等。行政机关可以本着行政首长负责制原则作出具体规定。第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面

17、决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。【释义】 本条是对行政机关作出准予行政许可决定的规定以及作出不予行政许可决定时说明理由义务的规定。一、行政机关作出准予行政许可的决定行政许可是一种事前控制的制度，是行政机关依法对个人和组织的特定活动在事前作出一定的限制。个人和组织从事法律、法规设定行政许可的行为，需要经过有权机关的批准，但行政机关的这种限制并不是对社会中的个人和组织从事有关活动的绝对禁止。因为，从事设定行政许可的有关行为，原本是他们的权利，而且行政机关的限制并不一定是因为该行为本身对社会秩序造成危害，而是为了防

18、止因实施该行为的人、场所、设备、时期和方法等的不同而对社会产生危害。例如，对餐馆的营业许可，开办餐馆为社会提供餐饮服务本身对社会没有危害，但由于餐馆的经营场所和设备以及厨师、服务员的健康状况直接关系顾客的饮食卫生和身体健康，因此，餐馆必须办理卫生许可证，厨师、服务员必须进行体检;经营场所是否符合消防规范，直接关系顾客的消防安全，因此，餐馆应当事先经过公安消防机关的许可。只要申请人符合法律规定的有关要件，不存在不予许可的特别理由，行政机关原则上应当予以许可。有人将这一制度称“原则许可制”。这一制度对于限制行政机关的自由裁量权、保障申请人取得行政许可的权利具有重要作用。这一制度还要求法律、法规在设

19、定行政许可时，应当对许可的条件和标准作尽可能具体的规定。原则许可制一般来说适用于没有数量限制的行政许可。对于有数量限制的行政许可，并不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关可以依法按提出申请的顺序或者招标、拍卖等公平竞争的方式等，决定获取许可的被许可人。行政许可是要式行政行为，行政许可决定应当以书面形式作出，并应以正规的文书、格式、日期和印章等形式予以批准和证明。二、说明理由的作用和意义行政机关作出不予行政许可决定，应当说明理由，并告知申请人享有的权利。说明理由作为行政程序的一项制度，具有以下重要功能：一是说服功能。行政机关基于民主的要求，应将行政决定的理由明白、易懂、

20、令人信服地向行政相对人说明，可以增强公众对政府的信任感，避免对立。二是自律功能。对于行政许可机关而言，通过说明理由，可促使其事先充分考虑行政许可决定的事实根据和法律依据，在理由充分、推理严密的情况下形成自己的判断，慎重地作出决定，避免职业性的草率，防止行政专断，促进行政机关的自我监督，从而保证行政决定的正确性。三是保护功能。行政机关作出行政决定，特别是对行政相对人作出不利处理后，要考虑到行政相对人可能会对行政决定不服。行政相对人只有通过行政机关了解其作出该决定的理由，才能认真考虑请求行政救济的可能性，确定是否提起和如何提起行政复议或者行政诉讼，从而增强对行政相对人权益的保护。四是证明功能。对于

21、行政复议的受理机关或者人民法院来说，通过行政决定的理由，可以了解行政机关作出该决定的动机和依据，便于对其进行审查。五是引导作用。在行政许可决定中说明理由，还可以使行政机关在以后处理同类案件时有据可循，促成平等保护。公众也可以通过了解行政机关对特定事务在事实上和法律上的意见或态度，提高其预测的可能性，对公众的行为具有一定的引导的作用。三、说明理由的范围说明理由制度主要适用于对相对人合法权益产生不利影响的行政行为，但说明理由也不是绝对的。有的国家行政程序法或其他法律在规定行政决定应说明理由的同时，也都规定了例外情况，如情况紧急、行政行为所指定或所涉及的人已经知道或者可以知道的、法律规定保密的事项、

22、行政行为没有限制公民权利的、大量作出的同种类行政行为或以自动机器作成的行政行为、有关专门知识、技能或资格考试、检定或鉴定的程序等。说明理由适用的行政行为范围，应取决于如何协调维护个人权利与行政效率之间的关系。我国在行政许可法中，将行政机关说明理由的义务，限定于行政机关作出不予行政许可的书面决定。这主要是考虑到，说明理由主要是为了申请人了解行政机关的观点，以保护其利益。行政机关批准许可人的申请，也就是说作出了有利于申请人的决定的情况下，没有必要再向申请人作出解释。四、说明理由的要求说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。说明理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、

23、清楚。第三十九条 行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：(一)许可证、执照或者其他许可证书;(二)资格证、资质证或者其他合格证书;(三)行政机关的批准文件或者证明文件;(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。【释义】 本条是对行政机关颁发的许可证形式的规定。行政许可的形式，有书面文件形式与非书面形式。在书面文件形式中，又可以分为证照式形式与非证照式形式。证照式形式是行政许可的主要表现形式，如许可证、执照

24、等。非证照式的行政许可文书，包括批准书、同意书等。根据行政许可法的规定，行政许可证件包括以下几类：(一)许可证、执照或者其他许可证书。许可证是指有关行政许可机关根据行政相对人的申请而依法核发的批准书，它以“许可证”的名称出现，如卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证等。执照一般是指许可机关颁发的准许申请人从事某种生产经济活动的书面凭证。如驾驶执照、营业执照和行政执照。其他许可证书，包括：准许证，是某些许可证的另类名称，如准购证、计划生育机关发放的“准生证”、新闻出版机构发放的“准印证”、森林法规定的“木材运输证”、枪支管理条例中规定的“携运证”、“运输证”、“持枪通行证”和“购买证”等。特许证，这

25、类许可证所针对的是一般情况下都普遍禁止的行为，只在极其特别的条件下才赋予权利，与一般许可证书相比，其条件更严格，申请程序更复杂，发放机关层次也较高。(二)资格证、资质证或者其他合格证书。资格证、资质证是指经过考试、考核等审查程序合格，颁发给申请人的证明其能力、资格的许可证件。证件持有人可以从事某一职业或进行某种活动。例如，内河交通安全管理条例规定，渡口工作人员应当经培训、考试合格，并取得渡口所在地县级人民政府指定的部门颁发的合格证书。资格证、资质证是个人或组织某种资格的证明，如律师证、建筑师证是持证人资格水平的证明。资格证和资质证的效力较稳定，能在相对较长时间内起到资格证明的作用，持证人超过一

26、定期限不行使某权能或采取某种行为则可能导致许可证失效。(三)行政机关的批准文件或者证明文件。行政机关的批准文件是指行政机关批准有关主体从事一定活动的书面意见。例如，按照国家有关规定，开采黄金矿产，黄金管理局颁发开采黄金矿产批准书后，方准开采。又如，森林法实施条例规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力和通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。行政机关的证明文件是指行政机关对特定事实予以确认的书面意见。例如，国际海运条例规定，国际船舶运输经营者增加运营船舶的，增加的运

27、营船舶必须符合国家规定的安全技术标准，并应当于投入运营前15日内向国务院交通主管部门备案。国务院交通主管部门应当自收到备案材料之日起3日内出具备案证明文件。(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。另外，对于行政机关实施行政许可，采取对设备、设施产品、物品进行检验、检测、检疫的，行政机关经检验、检测、检疫合格的，可以直接在设备、设施、产品、物品上加贴表示其合格的标签或者加盖印章。例如，动物防疫法规定：“经检疫合格的动物、动物产品，由动物防疫监督机构出具检疫证明，动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。”行政许可证件一经行政许可机关发放即具有法律效力。行政许可证件的法律效力取决于行

28、政许可行为的法律效力，与行政许可行为的法律效力状态及其表现一致。行政行为的效力特性如公定力、确定力和拘束力等，一般也适用于行政许可证件，同时行政许可证件还具有证明力、拘束力，但不具有执行力。(1)公定力。即许可证件一经发放，一般即认定其合法有效从而具有法律效力。当事人如认为其违法只能在法定期限内通过复议或诉讼途径解决，并且暂不影响或停止行政许可证件的效力。当然，如果行政许可证件的发放是基于虚假或者程序严重违法的，则可认定其为无效，而不具有公定力。(2)既定力。即权益的明确。行政许可机关向申请人发放许可证，即表明许可机关认可并同意被许可人可以行使一定的权利或从事一定的活动，被许可人也只有在领取了

29、许可证件之后才能在许可的权利范围内进行活动。(3)确定力。申请人一经取得许可证，许可机关非依法不得收回或撤销。被许可人与许可机关之间的关系是确定的。一般来说，只要许可证持有人依法使用许可证件，在许可范围内依法从事活动，许可机关就不得改变行政许可。(4)证明力。被许可人在从事有关的许可活动中，可以持许可证件向许可机关、其他行政机关以及其他公民、组织证明自己的权利能力和行政能力。(5)拘束力。许可证一经发放，被许可人必须在许可的范围内进行活动，不得违反;许可机关也不得随意加以干预，其他机关或组织、个人也不得侵犯其法定权利。第四十条 行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。【释义

30、】 本条是对行政机关应当将行政许可决定予以公开的规定。一、行政许可决定公开的意义行政许可决定公开，即是将行政许可的结果予以公开。将行政许可的结果公开是行政公开的重要内容，对于保障被许可人、利害关系人和公众的知情权、加强对行政机关的监督具有重要意义。首先，对于利害关系人来说，行政许可决定会对其利益产生影响，尽管行政许可法规定了利害关系人有陈述、申辩及听证的权利，但行政许可决定的作出是否采纳了利害关系人提出的证据和意见，是否考虑了对利害关系人利益的保护，利害关系人都需要通过行政许可决定进行了解，然后才能决定是否采取对自身权益的相关保护措施。第二，在有数量限制的行政许可中，并不是所有申请人最终都能得

31、到行政机关的许可，对于未获得许可的申请人来说，在有关的行政许可决定作出后，他们所关心的是行政机关是否依法采用了公平的程序，保障申请人有平等竞争的机会，获得许可的被申请人的条件是否符合行政机关事先公布的条件，行政机关的决定对自己是否存在不公正。通过行政许可决定，如果其他申请人发现行政机关的行为违法，作出的行政许可决定不公正，可以采取相应的救济措施。第三，对于公众来说，行政决定公开，使其可以了解自己需要的信息。如，在工商部门查询企业法人的登记，可以了解有关企业的情况，从而使个人和企业在与注册登记的企业进行民事活动的过程中，降低商业风险，避免损失的发生。又如，对于经检验、检测、检疫合格的产品的结果予

32、以公开，可以使公众根据这些结果选择商品，保护使用者、消费者的权益。第四，将行政决定予以公开，使被许可人、利害关系人以及社会公众可以从决定中了解行政许可的决定过程和理由，从而增加公众对行政机关的监督的作用。目前，一些行政机关已经规定公众查询有关行政许可决定的资料的办法，为公众提供服务。如国家工商行政管理机关制定的企业登记档案资料的查询办法规定，工商行政管理机关依照管理权限办理企业登记档案资料查询。企业登记档案资料的查询，按照提供途径，可以分为机读档案资料查询和书式档案资料查询。机读档案资料的查询内容包括：(一)企业登记事项：名称、住所、经营场所、法定代表人、负责人、经济性质或企业类别、注册资金或注册资本、经营范围、经营方式、主管部门、出资人、经营期限、注册号、核准登记注册日期等。(二)企业登记报批文件：部门批准文件、章程、验资证明、住所证明、法人资格证明或自然人身份证明、法定代表人任职文件和身份证明、名称预先核准通知书。(三)企业变更事项：核准设立子公司或分支机构日期、变更有关名称、住所、法定代表人、