增长就业与社会支出.docx

1、增长就业与社会支出增长、就业与社会支出关于社会政策的“常识”与反“常识”刘军强 2012-09-12 14:05:49来源：社会学研究2012年2期 【内容提要】经济发展和社会政策的关系在学界和公共平台一直争论不休。主流观点认为，社会政策汲取的税收会扭曲市场激励机制，而且通过提供慷慨的保障弱化了劳动者的工作动机，进而对就业产生负面影响。此外，社会支出具有刚性，难以控制。本文回顾了国内外现有的理论和经验研究，分析了社会政策与经济发展、社会保护与就业的关系，以及社会支出是否可控三个议题，从而否定了社会政策是短视国策的看法。历经30多年高速增长的中国，财富与矛盾都在积聚，未来的发展和稳定不可能继续依

2、赖海量的投资和不稳定的外部需求。通过系统化的社会保护体制建设，将社会保障视为一种投资而非纯粹的耗费，中国可望走向更具韧性和更为人性的稳定状态。【关 键 词】经济发展 福利依赖 劳动力市场 管制福利刚性一、引子：一个未完的争论2002年，北京大学陈平教授发表“建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”的言论(陈平，2002)，引起广泛争论。2009年王建勋等人在南方都市报、东方早报等媒体展开了一场关于福利国家的辩论。2010年11月24日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义接受采访时说：“(中国)不能重蹈一些国家由于福利过度导致养懒汉这样一种覆辙”(赵鹏，2010；李晓亮，2010)。

3、可见，政策制定者对福利的消极后果也是忧心忡忡。然而数据显示，中国的社会保障水平与“福利过度”相距甚远。据世界银行报告，到2005年，中国仍有2.54亿人口每天消费不足1.25美元。此外，中国的社会保险离全面覆盖还有很大距离，而且风险分布和保障强度之间的错配导致了逆向调节效应(刘军强、魏晓盛，2011)。以养老保险为例，中国的养老保险仅仅覆盖了部分城镇人口，占人口绝大多数的农村人口至今仍缺乏有效保障。2008年，失业保险基金结余1310亿，但失业金领取率却仅为29%。“有险无保”和“有保无险”的问题非常突出。社会再分配的机制是将资源从优势群体转移到弱势群体。为何一些政策使得优势集团持续不断地得到

4、好处，成为永“不落空”的群体(孙立平等，1998；秦晖，2008)？如果对比目前的税负和福利水平，我们会变得更加不安。据福布斯杂志历年的计算，中国的税负水平稳定地排在世界前五名(见表1)。即使福布斯排名的批评者也认为中国的税负与福利相比极不对称(朱青，2007)。为何高税负没有能转化为高福利？上述争论均围绕社会政策展开，包括社会保障与经济发展的关系、社会保障的适度水平等议题。这些议题一直是国内外学界争论的焦点。对于福利国家的经济后果学者们一直争论不休(Mares，2007)。一些观点认为，日渐增长的社会保护政策被认为会降低投资和工作动机，进而损害国家竞争力；社会政策还可能影响就业，社会支出的刚

5、性增长又会造成沉重的财政负担。这些观点拥有众多支持者，甚至形成了传统智慧，即所谓的“常识”。这些“常识”在中国流行甚广(徐月宾、张秀兰，2005)。王思斌曾指出，经济、社会发展的新需求已经将社会政策推向前台，我们已经进入“社会政策时代”(王思斌，2004)。但无论在学界，还是在大众媒体，关于社会政策的争论还将一路进行下去。社会政策的作用及功能发挥，需要学界、政策制定者形成一定的共识。因此，我们需要在以下方面进行深入研究：1.理论方面。社会政策与经济发展的关系需要进行系统、细致的梳理，否则认识层面会存在很多混淆，而且会使社会政策的定位、政府的职责一直含混不清。2.实证方面。我们需要对中国的社会支

6、出水平、社会保障水平进行以坚实的经验数据为基础的比较分析。否则，由于缺少对国内总体保障水平系统、跨地区的历时比较，以及中国与其他国家的比较分析，我们在争论社会保障适度水平时会流于空泛。社会政策与经济之间的关系极为复杂(Gough，1996)。首先，这种复杂性体现在社会政策与经济的许多方面都有关系，例如经济增长、就业、通货膨胀、政府债务，等等。其次，社会政策和经济增长之间的关系并不是固定的，在不同的条件下差别会很大。第三，现有的经验研究在很多议题上都未能获得一致的结果。以社会保护与通胀的关系为例，有学者认为社会保护会增加通胀的可能性，但另外一些学者则认为社会保护(尤其是失业保险)能缓冲失业的冲击

7、，从而使货币政策主管者拥有更大的政策空间(Bacon & Eltis，1978；Di Tella & MacCulloch，2004)。这使得我们很难对两者关系做出准确的判断。鉴于上述复杂性，本文把论述的重点放在三个特定的主题上：1.社会政策与经济发展的关系如何？2.福利是否损害了就业？3.社会支出是否不可控制？选择这三个问题是考虑到它们的现实重要性、关联度和理论内涵。经济增长与宏观层面的国家竞争力、微观层面的福利依赖等问题密切相关。几乎所有对福利的质疑都首先考虑到福利对经济发展的影响。福利对就业的影响也备受关注，尤其是劳动合同法出台之后，学界的相关讨论非常多。同样，社会支出的削减和控制也一直

8、是福利国家争论的核心议题，牵涉着税负、政府债务等问题。在此基础上，本文希望借此反思各种有关社会政策“常识”的合理性。福利国家的“危机话语”是在20世纪70年代形成的(OConnor，1973)，并在80年代新自由主义改革中影响越来越大。之后几乎每次经济危机都会伴随着一波对福利国家问题的反思。但是从20世纪90年代中后期开始，学术界出现了一股新思潮，学者们反思了这种“危机话语”，并对福利国家的起源和功能进行了一系列新研究。斯文森通过分析瑞典和美国的社会保险进而提出“雇主中心视角”(Swenson，2002)，玛睿思进一步发展了这一视角(Mares，2003)。这一视角的主要观点是：在很多情况下，

9、雇主并不反对社会政策尤其是社会保险，甚至还欢迎社会保险。这是因为社会保险存在很多正面的外部性，一些学者对劳动力技能培养市场失灵的研究支持了上述观点(Estvez-Abe et al.，2001)。总之，福利国家的积极作用可以抵消其消极作用。因此在权衡福利国家的作用时要算大账，不要只是狭隘地盯着财务数字。这些研究启示我们重新审视社会保护的积极作用，而不是一边倒地批判福利、削减预算、裁撤项目。本文希望通过梳理国内外的理论和经验研究来改变我们对社会政策过分负面的认识，同时来回应学界中的主流讨论和现实的重大议题，为经济、社会的协调发展提供一些新的思路。中国的社会政策正处于关键的发展时期，我们对社会政策

10、的认识和定位决定了制度今后的发展轨迹。二、社会政策与经济发展：微观与宏观视角对社会政策的第一项批评是：社会项目是非生产性的，不仅消耗大量经济资源，而且会在微观层面损害投资者的投资动机和劳动者的工作动机；在宏观层面，福利国家危害国家的竞争力。下文将从微观、宏观两个角度重新审视这两个论断。(一)福利损害投资和工作动机吗？福利的基础是税收，高福利需要高税收支持。在福利的反对者看来，高税收带来双重损害：其一，高税收给纳税人以负面激励，从而降低了投资和生产积极性；其二，高福利降低了低收入者的工作动机，产生福利依赖，即“福利养懒人”。如果纯粹就逻辑推理，高税收的确会减少人们的可支配收入。在累进税制下，高收

11、入人群负担的税收要更重。而且，税收过高会导致企业经营成本上升、利润下滑，从而降低了资本的收益率。但是，现实情况没有这么简单。首先，传统观点认为社会政策对雇主无益，雇主和雇员是零和关系。然而新兴起的雇主中心视角表明，社会保险的起源和发展与雇主的支持是分不开的(参见本文第三部分)。社会保险具有诸多正面功能，包括：(1)社会保险可以为工人提供工作保证，从而减少技术培养方面的市场失灵。缺少保障，工人就会缺少激励去投资于技能培训。因为一旦失业，投资于技术提升的工人会比其他工人损失更大。社会保险(尤其是失业保险)可以消除工人这方面的顾虑，激励他们改进技能水平，从而使得整体的生产效率得到提升(Estvez-

12、Abe，et al.，2001)。(2)社会保险可以为高风险行业分担风险，使之避免因为风险而破产。这对于采矿业、煤炭生产等行业尤为重要。(3)社会保险有助于劳动力的平稳更替。在社会保险的保护下，生产力低的工人可以平缓地退出劳动力市场，从而将劳动岗位释放给年轻的、技术能力更强的工人。这有助于提高整体的生产力水平(Lindert，2004)。正是因为上述正面外部性的存在，理性的雇主和投资者并不会盲目地反对社会保险项目。其次，社会政策在大多数国家已经全民化，其服务对象已经发展成为全体国民，而非少数人群。在各国的社会支出中，占主要部分的是社会保险。低收入者作为主要接受者的社会救济在社会支出中的比例很小

13、。社会保险涵盖了大多数社会成员。以养老保险和医疗保险为例，几乎所有人都依赖于这些机制来应对退休、疾病带来的收入损失。另外，由于风险的不确定性，个人无法保证自己不受社会风险的影响(如遭遇疾病、失业、伤残等意外)。通过缴纳工资税来参加社会保险，不仅可以接受，而且成为必需。因此，无论是对于普通纳税人还是雇主来说，社会政策并非纯粹的资源汲取。社会政策的普惠特征使得这一制度有着广泛的民意基础。福利是否影响接受者的工作动机？长期以来，过高的福利被认为会弱化工人的工作动机，导致“福利养懒人”(Murray，1984)。媒体对一些个案的报道往往将问题夸大化(例如英国的超级蛀虫)(Taylor，2010)。根据

14、最近研究，福利依赖问题并没有想象的严重。在英国，官方和一些学者都指责失业者没有积极寻找工作，即使有工作机会也挑三拣四。但是根据安德鲁?顿恩的研究，失业者中教育程度较高的人找工作时往往有所挑拣，但他们大部分可以找到工作。那些教育程度低、就业能力差的失业者努力地找工作，但也往往很难找到(Dunn，2010)。如果不对这两个群体加以区分，只从表面上看失业者在找工作时挑挑拣拣，使得对失业者的整体印象不准确。福利依赖并不会自动形成，而是与救济金、失业金水平(如失业金替代率)、领取率等相联系。只有救济水平过于慷慨才会弱化工作动机。在经济合作与发展组织(简称OECD)国家中，失业金领取率一直徘徊在50%左右

15、。美国的失业金领取率只有30%左右(Vroman & Brusentsev，2005)。尽管中国的福利水平远没有到“过高”的程度，很多“有识之士”早已开始未雨绸缪。中国的低保制度曾被批评会造成福利养懒人。然而，经验研究的结果并不支持最低生活保障制度弱化低保户再就业行为、诱导福利依赖的观点(慈勤英、王卓祺，2006)。低保接受者中存在一部分有劳动能力的人口，这不是因为福利过分慷慨，以致于他们不需要工作。相反，由于目前的低保水平较低，部分低保领取者需要一方面偷偷工作(隐性就业)，另一方面继续领取救济，才可以维持生活。这种状况只是低保户在救济金不够的情况下争取更多福利的一种权宜之计(彭宅文，2009

16、)。此外，中国的失业金替代率和领取率比西方国家低。2008年，仅有29%的登记失业人员领取了失业救济金。所以，目前的问题仍然是受益不足，而不是过分慷慨。综上，对于雇主而言，他们所负担的社会成本(员工的社会保险供款等等)有很多正面的外部性。对于个人而言，他们缴纳的工薪税起到了保护个人抵御生活风险的作用。对于福利的接受者而言，福利依赖的现象被夸大。因此，就微观层次而言，社会政策危害经济发展的说法并不成立。(二)福利削弱国家竞争力？政策圈的读者往往关注福利会不会影响国家竞争力？在20世纪90年代前后，国际学术界对这一论题已有相当的讨论。在全球化背景下，资本流动率提高，很多政策制定者担心福利开支会降低

17、本国对外来资本的吸引力。下文将简述福利与国家竞争力的关系。尽管克鲁格曼声称，在国家层面，竞争力这个概念没太大用处，因为大部分国家的产品主要还是供应本国。国家之间各有其比较优势，很难一概而论(Krugman，1994)。然而，福利国家与国家竞争力的关系却引起了人们的广泛注意。佩佛勒等人在1991年出版了福利国家具备竞争力吗？一书，对比分析了美国、英国、德国、法国、瑞典的社会支出和经济表现，他们分析的结论是：在福利国家的竞争力是否比其他工业化国家弱这一点上，并没有一致的结论(Pfaller，et al.，1991)。他们的研究还发现，在20世纪80年代的经济背景下，福利国家并非像人们所说的是经济恶

18、化的“罪魁祸首”。每当经济衰退时，一般会伴生社会支出的上升。这导致社会支出总是被当作经济衰退的替罪羊。这两者的伴生关系足以说明社会支出上升损害了经济效率、导致经济衰退吗？经济衰退的成因极为复杂，因此社会支出和经济衰退的因果关系方向必须通过细致的经济计量分析才能厘清。因为相反的机制也是成立的：经济衰退期间失业人员增加，从而对福利的需求上升。这是所谓的“同时性偏误”。林德特采用“预测的社会转移支付”来克服内生性，结果并不支持上述论断(Lindert，2004：84-85)。因此，在追踪经济危机根源时，我们需要考虑很多其他因素，如宏观政策、全球性经济调整等。以瑞典、芬兰为例，两国在20世纪90年代上

19、半期的经济滑坡并非是社会支出导致，而是宏观经济决策失误造成的。它们决定把货币与德国马克挂钩，以加入欧洲货币体系。但是当时马克正在升值，又值美国经济衰退，所以两国的损失惨重(Lindert，2004：97)。由于缺少一致的发现，福利与国家竞争力之间的关系难有准确结论。我们采取什么样的判断取决于我们怎么算账：是算小账还是算大账？如果只是计算社会支出带来的税收损失、激励扭曲，那么福利是有负面作用。但如果把计算的范围扩大，考虑整个社会的情况，福利的很多潜在功能就会大过它的成本，体现出它对国家竞争力的正面作用。首先，社会政策在人力资本方面的投入是国家竞争力形成的微观基础。教育，尤其是免费义务教育的兴起，

20、是西方国家人力资本提升的主要原因。人力资本投资对于经济增长的作用非常明显，它可以提高劳动者素质，促进技术进步，降低能耗和成本。计量经济的研究也发现，教育(人力资本)是经济增长模型中最为稳健的变量之一。劳动者教育年限的增加(尤其是小学、中学教育年限)极为显著地提升了经济增长(Lindert，2004：93)。其次，社会保障可以降低犯罪率，促进社会的融合，从而在总体上降低交易成本。贫困、收入分配不均往往伴生着诸多社会罪恶，例如犯罪率高居不下，人口识字率低、技能低下，社会信任程度低、协作成本高等问题(Hsieh & Pugh，1993)。这些都会给经济发展、国家竞争力带来负面影响。社会支出可以有助于

21、消除上述不利因素，从而在提升社会信任程度的同时降低交易成本(福山，2001)。相关研究表明，福利制度对降低犯罪率有很明显的作用(Nivette，2011)。基于中国的经验研究也表明，社会保障支出与犯罪率存在显著关系：“人均社会福利支出每增加1%大约可以使犯罪率降低0.19%”，因此“提高社会福利条件和改善民生比单纯的威慑性和惩罚性犯罪治理政策具有更低成本和更高社会收益的犯罪治理策略”(陈刚，2010)。反之，如果治安状况不佳，国家需要更多的警察去维护秩序，企业需要雇用更多的保安、律师，个人需要采取更多的措施以保全人身、财务安全(Gilboy & Heginbotham，2010)。因此，在社会

22、支出上省下的钱，往往会被昂贵的内部治安所消耗(Hagen，1994：80-99)。第三，社会政策是对抗经济危机的重要政策工具。社会政策可以发挥收入维持(income maintenance)的作用，保证了经济危机期间脆弱群体的购买能力，使之得以维持生活，这对经济复苏具有正面作用。此外，如果人们拥有基本保障，不必担心因风险陷入生活困境，那么会提高社会应对变化的信心。技术进步、产业升级带来的不安全感会大大降低，劳动力的更新也变得顺畅。否则，人们没有安全保障，往往对新生事物充满恐惧，从而抵制各类变革，这样会延缓社会的进步。总之，无论是微观还是宏观，社会政策与经济发展的关系并非如“常识”所言。相反，社

23、会政策还有诸多正面外部性，因此发展社会保障绝非短视国策。三、灵活性与僵硬性之间：社会保护、劳资关系与就业就业、失业问题关系到亿万劳动者，也与宏观经济息息相关。自20世纪70年代以来，OECD国家失业率不断攀升，一些研究认为社会保护政策应该为失业率负责。国际货币基金组织(简称IMF)发布的研究报告认为，社会政策造成劳动力市场的僵硬性，使得失业率居高不下(International Monetary Fund，2003：129-150)。因此，对应的措施似乎是减少管制、从而降低劳动力市场的僵硬性。果真如此吗？以下我们来分析一下劳动力市场的规制程度与就业的关系。(一)越灵活的劳动力市场越好吗？据IM

24、F的研究报告，劳动力市场的僵硬性表现为：慷慨的失业保险金、过高的辞退费用、过多的就业保护、最低工资制度、非竞争性的工资设定机制、严重的税收扭曲，等等。这些政策阻碍了雇主根据需求灵活地调整雇员人数。按其推理，在僵硬的劳动力市场，工人很难被解雇，因此雇主在招聘时就会瞻前顾后，从而限制了其对劳动力的雇佣人数。此外，过高的社会保险费用可能导致就业的非正规化和二元劳动力市场。在新劳动法出台前后，这种说法在中国也非常流行。图1劳动力市场规制与就业形态的连续统如图1所示，如果将劳动力市场的规制程度视为一个连续状态，在它的右端(劳动规制程度最大)是极度僵硬的就业形态，例如终身制、铁饭碗。已有很多研究论证这种极

25、度僵硬的就业形态不足取。那么是不是管制越少的劳动力市场就越好呢？让我们做一个思想实验，假设我们把劳动力市场的规制取消：(1)取消包括失业保险在内的社会保险项目，雇主、劳动者无需缴纳社会保险费；(2)取消最低工资制度，实行完全市场竞争的工资形成机制；(3)允许雇主自由辞退员工，允许员工自由辞掉工作；(4)撤除劳动保护设施；(5)解散工会及其他劳动保护组织；(6)废除劳动保护法规，或者将其束之高阁如果这些一一实现的话，我们得到的将是怎样的就业形态？有人会说，这将是最具灵活性的就业制度。但我们马上就可以看出，这实际上已经成为非正规就业形态。这一让人始料未及的结果说明，过度地取消保护同样会造成就业非正

26、规化。且这仅仅是后果之一。缺少社会保护还会导致劳动关系的短期化，进而损害雇主和劳动者双方的利益。劳动关系的短期化主要表现在劳动合同签约率降低，劳动合同长度变短，劳动者离职率上升。这种变化不仅使得劳动者面临诸多风险，也会使雇主面临很多不确定性。由此带来的负面效应也是显而易见的。首先，由于缺少劳动保障、工作稳定性差，劳动者缺乏安全感。这样他们就不会投资于人力资本，结果是劳动者的技能、生产效率无法得到提高。这就是前文所述的“技能培养的市场失灵”。同时，由于缺少失业保险，劳动者一旦失业就会陷入生活困境。他们不能利用失业保险所提供的过渡期，无法从容地参加培训、提升技能、重新求职。这会使失业率高居不下，而

27、且浪费大量的人力资源。其次，由于劳动者离职率居高不下，生产力队伍不稳定，由此使得企业成本大幅上升。劳动力稳定程度与企业成本呈显著的负相关关系。高度流动的劳动力队伍意味着企业要花费重复培训费用，还意味着较高的工伤事故发生率和残次品率，反之亦然。在劳资关系高度自由化的珠三角地区，已经有雇主希望通过社会服务来挽留劳动者，提高工人的稳定性。可见，并非像通常所认为的那样，劳动力市场的保护越少越好。在极端灵活的劳动关系中，雇主可以随时开除员工，并且不用给员工缴纳任何保险。当然，员工也不必忠诚于企业，可以随时辞职。这将导致劳动者技能低下、雇主效益下滑的低水平均衡。在灵活性和僵硬性之间，我们需要寻找那个最佳的

28、平衡点，而非单纯地反对劳动保护政策。实际上，劳动力市场保护对就业的影响取决于劳动规制的成本由谁承担。如果成本完全由企业负担，那么过分保护会导致用工需求下降，进而就业萎缩。反之，如果劳动者承担了全部负担，那么社会保护对就业的影响几乎可以忽略不计(Mares，2010：546)。实际的情况是，成本往往是企业和劳动者分担。在中国，许多劳动规制的成本都被雇主转嫁给劳动者。中国的劳动力市场的社会保护也与“僵硬性”相距甚远，甚至在一些地区，劳资关系的市场化、灵活化程度远远超过世界上最自由的经济体。中国的劳动保护还有待进一步健全，或是强化执行力度，否则劳动者在劳资双方的博弈中将处于不利地位(Chan，200

29、1)。为了避免低度保护和失衡的劳资博弈导致的低水平均衡，目前要做的不是消除管制，而是应该加强对劳动者的保护。(二)失业现象的复杂性及理论阐释失业是一个复杂的社会、经济现象，受到劳动力供求、人口结构变化、宏观经济周期、技术更新、工会组织状况、各国劳动力市场制度等多种因素的影响。如果忽略这些因素，而将失业率上升、就业的非正规化归因于社会保护政策是不科学的。根据OECD的研究报告，就业保护强度和失业率仅有非常微弱的正相关，而社会政策慷慨程度则与失业率呈负相关(OECD，1999)。另如，对拉丁美洲的研究发现：近20年拉美国家的最低工资制度和社会保险制度并没有很好地实施，但是它们的非正规就业比重却没有

30、下降(Mares，2007)。欧洲的高失业率常被引作社会保护过度导致失业率上升的例子。如图2所示，进入20世纪90年代，欧洲的失业率超过10%。这两个变量间的关系果真如此简单、如此确定吗？资料来源：OECD官方网站(http:/stats.oecd.or.Index.aspx)。图2欧洲失业率(1988-1999)福利国家对就业的影响往往受到劳动力市场制度的调节(Mares，2006：13)。最近的研究发现，工资谈判机制与失业率密切相关。其中最为关键的变量是工资谈判机制的集中程度。西方国家的工资谈判机制基本上可以分为：分散的谈判机制(个体层面)，如美国、加拿大；半集中谈判机制(行业层次)，如意

31、大利、比利时等；高度集中谈判机制(国家层面)，如北欧国家。不同层次的谈判机制会产生不同的就业效果。其中，半集中(行业层次)谈判机制会损害就业，但是其他两种则未必(Mares，2007)。谈判机制的集中程度影响失业率水平的一个关键变量是工资节制政策。在分散式工资谈判国家，单个的工会和企业一对一地进行谈判。企业所面临的市场竞争状况对企业能够负担的工资水平具有较大的约束力。因此，如果市场竞争激烈，企业利润不多，那么工会在与企业谈判时会提出比较适度的要求。即使个别企业的工会提出不合理要求，也不至于影响到整体劳动力市场。因此，分散式工资谈判通常不会引起企业用工需求的大量紧缩。反之，在高度集中的工资谈判机

32、制下(如北欧国家)，由于谈判结果会在全国层面产生较为统一的结果，因此预计会对劳动力市场产生大范围的影响(过高的工资会引起就业市场的急剧萎缩)。因此，劳资双方更可能采取工资节制政策，将涨幅控制在双方都能接受的范围内。这就避免了对劳动力市场的冲击，不至于抬升失业率。在半集中的工资谈判机制下，劳资双方的谈判一般是在行业层次，谈判涉及的企业和工人范围较大。但是谈判停留在行业层次，他们缺少像全国层面谈判那样的谨慎态度，以至于个别行业的不利谈判都会造成大范围的就业波动。从表2来看，组合主义学者的模型与数据比较一致。无论是1960-1975年，还是1976-1995年，半集中工资谈判机制的国家失业率都要高于其他两类国家。组合主义的模型对解释跨国差异比较有帮助，但是很难解释表2中时间维度的变化：为什么这三类国家的失业率1960-1975年到1976-1995年大幅攀升