政府间税收收入划分的基本构想.docx

1、政府间税收收入划分的基本构想财经活页2008年第22期(总第118期)辽 宁 省 财 政 学 会辽宁省财政科学研究所 2008年11月25日本期主题：政府间税收划分 按税收是政府财政收入的基本形式，也是保证政府正常行使职责的物质手段。中央与地方政府间税收的划分，不仅是政府间财政利益的分配，而且也会影响到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收的行政效率以及地区间的收入分配等重大问题。1994年的分税制财政管理体制改革，以中央税、地方税、中央与地方共享税为主要内容，相应规范了中央与地方间税收划分的基本框架。十多年来，国内外客观环境发展了巨大变化，对政府间税收划分带来许多新情况、新问题，亟须重新改

2、进和完善。政府间税收划分的主要依据、基本模式和主要方式 分税有广义与狭义之分。广义的分税是指包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权以及税收收入支配使用权在内的各种税收权限在政府之间的分配。狭义的分税，仅指税种或税款以及税收征管权在中央与地方以及地方各级政府之间的划分。分税制的核心是划分中央与地方的权力边界，为各级政府行使其职能确定制度基础，与之比较，狭义的分税应属于从属层次。 一、主要依据 1.政府财政经济分级管理的要求。在实行分级财政体制的国家里，如果把税收管理权限(包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权、税款支配使用权等)全部集中在中央，不给地方一点权限，必将形成地方对中央的严重依

3、附关系，使地方处于既无权又无钱的境地，压抑和束缚地方政府在经济社会事务管理上的积极性和创造性。税收权限及收入的过分集中，又会使税收政策和制度难以符合中央与所有地方政府的实际情况，可能造成决策和管理的失误。实施分级管理的现实状况是，各级地方政府各自都承担着一定的职能和支出责任，这些职能和支出责任的履行需要有相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区的纳税人上缴的税款，而不能主要依靠中央或上级财政的拨款。 2.以税收的功能为依据。各级政府的行为目标是有所不同的，复税制条件下的不同税种在聚财和调节方面的功能也各不相同。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时

4、，应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这一原则，应该把有助于中央政府实行宏观调控(其中包括调节级差收入、稳定经济等)的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所有。 3.公共产品分级提供的要求。地方性公共产品的存在和公共产品的层次性，要求地方政府根据本辖区的企业和居民对公共产品的需求数量、结构、质量等，分级并主要通过各自的“税收公共支出”机制加以提供。相对于其他提供机制和方式，这样处理会更公平、有效、方便和可靠。简而言之，地方税是用来分摊地方性公

5、共产品成本费用的一种最为公平、有效的社会分配机制。 4.调动地方政府征税积极性的要求。实行分税制使地方政府掌握了税收征管的某些权限，也有了自己的征管机关，税款征收多少与地方预算支出规模挂钩，有利于激励、提高地方征税的积极性和努力程度，减少对中央政府的资金依赖，并增强地方财政平衡的能力。 5.提高公共资金使用效益的要求。如果税款全部集中于中央，地方花钱要靠中央拨款，那么，地方花钱就不会像花“自己”的钱一样精打细算，讲求效益。由于中央向下的拨款额在很多情况下是在讨价还价的谈判机制中确定的，往往带有很大的主观随意性和不可预见性，它会诱使资金分配使用的设租、寻租行为，弱化政府支出预算约束，有违公共财力

6、分配使用的公正、公平原则。 二、政府间税收划分的基本模式 1.分散型。税权分散型的主要特点是赋予各级政府很大的税收权限，尤其是地方政府在税权上的自主性相当大，中央政府的税收权限较小。这种税权划分实施的结果，是中央政府掌握的财力很小，有时甚至要向地方政府借款或由地方政府上缴一部分地方税收以支持中央。这种类型的典型代表是前南斯拉夫，中央的财力仅占全国财力的20%-30%。其基本特征是：(1)税权分两级或多级行使，中央税中央立法，地方税由地方立法，由谁立法的税种，就由谁负责解释、修订并决定其开征、停征。(2)税制设置两套或两套以上，地方税制可以与中央(联邦)相同，也可以不同，各地的税制可以相同，也可

7、以不同。(3)税收政策的制定与实施权分属于中央与地方，分别用于调节各自管辖的社会经济活动。(4)税务征管机构分设，中央与地方的税务机构之间不存在领导与被领导的关系。(5)税款分别纳入各级金库，中央与地方预算自求平衡，相互之间不得挤占。这种税权划分类型，有助于保证各级财政尤其是地方财政自主地组织和支配财源，但如果税权关系协调不好，可能会产生各级政府间税收分配政策上的矛盾和一定的负面效应。 2.集中型。税权集中型中的税权集中不是绝对的，而主要是指基本权限相对集中于中央。采取税权集中型的国家，税收立法权、税收政策制定权、税收征管权及税款支配权等税收权力的大部分甚至全部集中于中央政府,地方政府没有或很

8、少有上述权力。其主要特点是：(1)税收立法权全部集中于中央，地方基本上没有税种开征、停征、税率、税基和税目调整、减免税等权力。(2)税收政策和税收调节权力由中央统一行使，不允许地方对本地区范围内的社会经济活动实施相应的税收调节措施。(3)税收制度集中统一，重要的税种都属于中央税，各地的征税办法也基本相同，地方享有的税种是一些零星分散、税款少、征管难度大的小税。(4)税务征管机构集中统一，全国只设一套税务征管机构，直接归中央领导。(5)税款集中，各项税收基本上都归属于中央，地方没有固定的收入来源，其所需资金只能依赖中央拨款。 3.适度集中，相对分散型。税权“适度集中，相对分散”型的特点，是各种税

9、收权限当中的某一部分归中央，其他部分归各级地方；税收收入大部分归中央，少部分归地方；立法权集中，执行权分散；财力相对集中，财政资金使用权相对分散。实行这种类型的国家，中央掌握主要税种，中央税占全国税收收入的比例通常在60%左右，中央本级支出占全国财政支出的比例约为40%，转移支付量约为20%，即中央与地方的收入格局为6:4，支出格局为4:6。美国、德国、日本等国属于这种集权与分权结合型的国家。在美国，联邦政府掌握所得税等主要税种，州、地方掌管销售税、财产税等次要税种。德国实行三级分权，除各自的独享税种外，还设有共享税，联邦税收占全部税收的60%左右，州和地方对财产税等地方税种拥有较大权力，可以

10、自行规定税率、减免和加成等。日本的收入体制相对集中，中央收入占全国总收入的比例达70%以上，但支出体制较为分散，即中央将大量财力通过比较规范的税收返还和转移支付制度交给地方使用。除发达国家外，世界上一些人口众多、国土面积较大、民族构成复杂、地区发展差异较大的发展中国家，也大都采用集权与分权结合型的分税模式。适度集中、相对分散这种税权划分模式可以体现出“集权而不统揽、分权而不分散”的优点，因而被大多数实行分级财政体制的国家所采用。中国的分税制也选择了这种税权划分模式，但还存在着许多有待改进的方面。 三、主要方式 1.划分税额。是政府间税收划分最简单形式，一般是先税后分(即先统一征税，然后再将税收

11、收入的数额按照一定比例在各级政府之间加以划分)。如20世纪80年代我国曾实行的“总额分成”财政体制便属于这种方式。而西方财政税收理论与实践中的所谓“收入分享”(revenue sharing)，往往指各级政府之间转移支付关系的一种形式。 2.划分税种。在税收立法权、税目增减权和税率调整权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的条件下，针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。与划分税额的方式不同，该方式是确定某些税种收入的隶属关系，也就是将某些税种的收入固定地划归中央或地方，同时对某些

12、税种的收入也可以实行共享，但地方政府并不享有等同于中央的税收立法权。 3.划分税率。实际上是一种按照税源实行同源课税、分率计征的方式。具体做法包括：一是上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收款项。在这种类型中，下级政府亦可在上级政府征税的同时或之前按照自己的税率对同一税基实施课税。二是采用所谓“税收寄征”的方式，即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税，然后将这笔税款拨给下级政府。 4.划分税制。往往是分别设立了中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税

13、收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。当然，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互衔接和相互补充的，而不可能截然地分割开来。 5.混合型。即在税收划分中综合地运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。例如，在以划分税制为主的情况下，辅之以对某一个或某些税种的收入实行共享的方式；或者在以划分税制为主的同时，中央和地方政府对某一个或某些税源实行分率计征。在当今世界上的许多国家中，所采取的分税方式往往并不是纯而又纯的划分税额、划分税种、划分税率或划分税制四种方式中的一种，而通常是采取混合型的

14、分税方式，从而发挥多种分税形式的综合效应。我国政府间税收划分现状及其特征 1993年12月15日，国务院发布了关于实行分税制财政管理体制的决定，决定从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央收入和地方收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，大致规定了中央与地方政府间的税收划分(见表1)。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征中央税和中央与地方共享税；地方税务机构征收地方税。表1 1994年中央与地方的收入划分中央固定收入关税，海关代征的

15、消费税和增值税，消费税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等收入。地方固定收入营业税(不含铁道部门、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的营业税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入增值税，资源税，证券交易(印花)税。 1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，中央与地方的收入划分进行了调整。 (1)从199

16、7年1月1日起，将中央与地方共享收入中的证券交易(印花)税的分享比例由“5050”分享，调整为“8020”，后又调整为“8812”。自2000年10月1日起，又进一步调整为“919”，并分三年将分享比例调整为“973”。 (2)1997年11月1日起，将金融保险业的营业税税率由5%提高到8%，提高税率所增加的收入归中央财政。2001年1月1日起，分三年将金融保险营业税税率降低5%。 (3)对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将其中新批准转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。 (4)从2002年1月1日起，将按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享。2002

17、年所得税收入中央与地方“5050”分享，2003年为“6040”，2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。 同时，为应对亚洲金融危机的冲击，暂停了固定资产投资方向调节税。为化解城乡“二元”结构矛盾，相继取消或停征了农业税、牧业税、农业特产税(烟叶除外)、屠宰税、宴席税，等等。 截至目前，我国政府间税收划分形成这样一个格局，即中央税4个、地方税9个、中央与地方共享税7个(见表2)。粗略计算2007年全国税收收入中，中央占10%、地方占20%、中央与地方共享占70%。表2 2007年中央与地方的税收划分中央税(4个)地方税(9个)中央与地方共享税(7个)关税消费税车辆购置税船舶吨税房

18、产税城市房地产税城镇土地使用税耕地占用税契税土地增值税车船税烟叶税固定资产投资方向调节税增值税营业税企业所得税个人所得税资源税印花税城市维护建设税资料来源：刘佐，中国税制概览(2008年)，第421页。 纵观1994年以来政府间税收划分的演进，可以概括为以下4个特征： 其一，集中型特征鲜明。适应单一制国体、满足宏观调控等客观要求，我国政府间税收划分的中央集中型特征较为明显。一是税收立法权全部集中于中央，地方基本上没有税种开征和停征、税率、税基和税目调整、减免等权力。二是税收政策和税收调节权力由中央统一行使，基本上不允许地方对本地区范围内的社会经济活动实施相应的税收调节措施。三是税收制度集中统一

19、，重要的税种都属于中央税，各地的征税办法也基本相同，地方享有的税种是一些零星分散、税款少、征管难度大的小税。统计表明，中央财政收入占全国财政收入的比重，已由1993年的22%，迅速提高到1994年的55.7%，近3年则平均在53.2%的水平。 其二，属于混合型的分税方式。我国现行的税收划分呈现出典型的混合模式，一是按税种划分收入范围，相应固定为中央税、地方税和共享税。二是同源课税、分率计征，在中央“正税”之外相应存在着地方的“附加税”。三是分设两套相对独立的税收征管机构。这种混合的分税方式，较好发挥了综合效应，促进了税收收入的快速增长。统计表明，1993年全国税收收入仅为4255亿元，到200

20、7年达到45613亿元，增长了近10倍。 其三，日渐弱化的地方税体系。分税制以来，地方税体系中所存在的税制结构不合理、主体税种不突出等问题，一直未能很好地得以解决。按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是逐渐完善中央税和地方税体系，逐步取消非规范的“共享税”。然而，地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。共享税种的数量、比重、比例都朝着向中央政府集权的一方攀升。一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税等先后被中央政府停征或取消，宴席税形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税很多，但目前真正属于地方主税种的只有营业税(不含铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳部分)

21、、城市维护建设税、契税，2007年上述三税共实现了8735亿元，占全国税收比重的19%。根据谷成(2008年)的研究，目前地方政府负担的公共支出为70%，而通过地方税为其支出融资的比重仅占二分之一。2007年，地方政府的财政自给能力(一般预算收入/一般预算支出)为0.62，即财政支出中的38%来自中央财政的各类转移支付。因此，地方税体系的严重“缺失”，违背了财权与事权相统一的原则，加剧了地方对中央财政的高度依赖。 其四，规范性、稳定性、科学化程度不高。成熟市场经济国家政府间的税收划分大都建构在宪法基础之上，而我国则停留在政府“规定”层面，属于行政控制范畴，这种“自上而下”的安排难以确保地方财政

22、的独立性、稳定性，相反政府间“委托代理”特征日益显著。同时，政府间的税收划分，既没能很好地考虑各级政府的职能定位和各个税种的具体特性，一种既按税种划分又按隶属关系和行业划分成为常态。更高一级政府纷纷采取“抓大放小”、“抓易放难”的做法，到了县乡的政府层面，只能步入“无税可分”的窘境。巧妇难为无米之炊。近些年基层财政困难、农村公共产品供给不足等问题也就不言而喻。我国政府间税收划分的改进与完善 税收是各级财政的血脉。我国是一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家，实现税收在各级政府间的科学、合理划分，是理顺政府间财政分配关系的重要基石。 一、基础前提：稳步推进税制改革 我国现行税制基本

23、上是在1994年税制改革时形成的。随着国内外经济形势的巨大变化，现行税制中的诸多负向激励和逆向调节的矛盾和问题，成为改进中央和地方间税收划分的“羁绊”。如果税制改革不见成效，政府间税收划分的改进只能流于一种空谈。因此，要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的总体要求，率先推进包括增值税、所得税、城维税、财产税、资源税等税制改革，研究开征社会保障税和环境保护税，以及取消一些不合事宜、难以发挥作用、形同虚设的税种，如土地增值税、固定资产投资方向调节税、宴席税、屠宰税等，同时加快费改税的步伐。 二、基本原则的选择 由于政府间的税收划分脱胎于旧体制，加之转型期税制改革滞后、政府间支出责任模糊等因素的

24、影响，所以改进完善我国政府间的税收划分必然是一项复杂的系统工程，必须统筹兼顾、周密考虑、适时把握。 1.财权与事权相对称的原则。财权和事权相对称是分税制税收划分中必须坚持的一条重要原则。财权和事权是密切相关的，事权大财权小就无法实现各级政府的职能，事权小财权大就会造成资源的浪费。所以，“办多少事花多少钱”是最科学和合理的，也是最有效率的。在分税制实行过程中，划分财权时与事权脱节是一个很大的缺陷。因此，在划分税收中一定要坚持财权与事权相对称的原则，使中央和地方都有履行自身管理职能的财权和财力，达到责、权、利相结合。 2.效率和公平相结合的原则。效率和公平是市场经济和公共财政的基本要求，它是在资源

25、配置中一个关键问题。中央与地方税收的划分，实际上也是大范围的一种资源配置，应坚持效率和公平相结合的原则，即效率优先，兼顾公平。因此，在政府间税收划分中，一是突出组织收入的效率。某种税收由中央统一征收或由地方征收，其效率是不同的，如财产类税收中央征收就要比地方征收效率低，应该划分为地方固定收入。而所得税因为来源广，由中央征收要比地方征收效率高，应该划分为中央固定收入。二是促进经济稳定、协调发展的效率。某些收入在经济增长中具有周期性变动趋势，对整个经济运行有重大影响，类似这样的税种应划归中央固定收入，反之划归地方固定收入才更有效率。在强调效率的同时，还要兼顾到公平。在税收划分中，除特别困难的地方和

26、民族自治地区给予适当的扶持和照顾外，对其余的省市应同等对待，不应有所偏爱。分税制初期，考虑沿海经济发达地区既得利益是可以理解的，但是作为一个统一的社会，地区之间财政收支和居民生活水平的差距过大，不仅对不发达地区不利，最终对发达地区的长远发展同样不利。中央政府的基本职能之一，就在于通过宏观调控，做好区域均衡工作，使地区间的差距控制在一个适当限度之内，不能使这个差距日益扩大。凡具有级差性质，税基不均匀地分布在各地区的税种，应划归中央收入，以实现社会公平，缩小地区间差别，促进整个经济的稳定与平衡。 3.中央利益与地方利益统筹兼顾的原则。在税收的划分中，目前有两种倾向，一种是过分地强调中央税收的比重，

27、一种是过分地强调地方税收的比重，从合理划分中央与地方税收的角度看，这两种观点都有偏颇。我国是一个幅员辽阔、地区发展不均衡、民族众多的发展中大国，不壮大中央的财力，国家的宏观调控能力就会削弱，不利于社会的安定和经济的协调发展。所以，坚持以中央财力为主导，提高中央财政在国家财政中的比重和在国民收入中的比重是非常必要的。但是，中央集中财力过多也不好。从分税制以后，中央财政收入的两个比重逐年提高，现在已达到与西方国家相近的标准，如果再一味提高中央财政的收入比重就必然会影响到地方财政收入的增长，挫伤地方的积极性。因此，应该坚持中央利益与地方利益统筹兼顾的原则，在确保中央财力的主导地位的同时，兼顾到地方利

28、益，使税收划分起到调动两个积极性的作用。 4.统一标准划分税收的原则。由于我国分税制划分税收采取的是多种标准，因而引发了各种不规范的问题，实践证明，只有坚持统一的标准才能避免目前在税收划分中出现的问题，真正做到有标准可循，体现公平合理。相比之下，把税种作为划分中央与地方税收的统一标准是一种合理的选择。按税种划分税收是国际上分税制通行的做法，具有规范性和科学性，有利于中央与地方各级税收体系的形成，有利于建成符合市场经济要求的税收体制，有利于税种的完整和发展，有利于税源的培养和税收的征管。 三、重构中央税与地方税体系 税种划分是实施分税制财政管理体制的一个核心问题，也是中央税体系和地方税体系建设的

29、基础。针对我国现行税种划分办法中存在的问题，结合税制改革的总体方向，借鉴西方发达国家多年形成的有效经验，重构我国中央税体系和地方税体系的税种组成具体设想如下： 1.中央税系的构成。以关税、消费税、社会保障税为主体税种，并辅之以证券交易(印花)税。同时可以考虑把海关代征的增值税、消费税作为中央固定收入。 2.合理设计共享税。(1)可以考虑将增值税、企业(法人)所得税、个人所得税、环境保护税为中央与地方共享税。(2)通过适当降低增值税和所得税中央分享比例等方法，提高地方财政收入占全国财政收入的比重，使其控制在中央和地方各占50%的水平。(3)采用税率分享制替代现行的收入分成制，确保中央与地方各级政

30、府能够相对平等、规范地分享某些大型税基的课税权。 3.地方税系的构成。主要包括营业税、物业税、城市维护建设税、资源税、契税、车船税、印花税、遗产和赠与税等。在科学设置地方税种，构建地方税制体系的过程中，要注重扩大地方税的收入规模，提高其在全国税收收入中的比重。赋予地方政府一定的税收立法权 赋予地方适度的税权，既有利于地方因地制宜地开辟新税源，有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。建议将那些保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限做如下调整。 一是对于全国统一开征、税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移，

31、且对宏观经济影响较小但对本地区经济影响较大的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如物业税、城乡维护建设税、车船税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方。 二是对于全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方税，如营业税等，由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方，这样既保证税法的全国统一，又适当照顾了地方特点。另外，可以考虑赋予地方政府选择个人所得税附加税率的自主权。税基由中央政府制定，省和省以下地方政府有征收附加税的权力，这样可以随着经济发展及收入分配政策的调整，为地方筹资创造更广泛的税收空间。

32、三是地方政府还可以结合当地经济资源优势和社会发展状况，对具有地方性特点的税源开征新的税种，赋予必要的地方税收立法权，并报全国人大常委会备案。为规范管理，必须建立健全税收立法审批制度，监督、引导地方税收立法，形成以中央税收立法为主、地方税收立法为辅的税收立法格局。本年度主题一览主体功能区通货膨胀省管县利与弊大部制改革南方冰雪灾害两会解读城乡税制统一财政转移支付乡村治理达尔富尔问题粮食安全突发公共事件生态文明奥运经济生产性服务业高油价时代集体林权制度改革 农村改革三十年食品药品安全金融风暴参与式预算顾 问：鲁 昕 地 址：沈阳市和平区南京北街103号业务指导：邴志刚 闫 伟 邮 编：110002策划：王振宇 电 话：(024)22706630采 编：张 季 电子信箱：dfczyj