新医改神木模式的公共财政分析.ppt

1、“神木模式”的公共财政分析组员：,内容,一、公共支出的特征之一：“免费医疗”的资金来源为财政收入二、公共支出的分类与结构：神木县的惠民政策三、公共支出的原则：量入为出四、公共支出的规模：神木模式是否可持续？五、公共支出的效益：公平与效率六、公共财政制度：神木模式是否可推广？,一、公共支出的特征之一：资金来源为财政收入,公共支出（财政支出、政府支出）是政府为履行职能、提供公共产品与服务所支出的费用总和，是政府行为的成本，反映了政府的政策抉择。收入是支出得以实现的前提，而支出只能以收入为界限。,资金来源,医疗保险,合作医疗,政府投入,社会捐助,医疗保险 合作医疗 政府投入 社会捐助因此，“全民免费

2、医疗”模式的推广，依赖于政府大笔的公共支出，而正是神木县雄厚的经济实力支撑了这样的高福利。,一、公共支出的特征之一：资金来源为财政收入,在神木医改推行的前几年，通过促进资本运作，发展民营企业，依靠丰富的煤矿资源，神木县的经济发展已经取得了显著的成绩。,全县财政情况2009年，县人均地区生产总值109281元，超出全国人均国内生产总值（人均GDP）3.3倍。在“十一五”期间，神木县财政总收入从19.8亿元一路猛增到130亿元，年均增长46%,可支配财政收入从2008年的17.2亿元，上升至2010年的28亿元，2011年预计达到33亿元。在“全民免费医疗”进行初步论证阶段，神木县就开始规划一些惠

3、民工程，预算了13个亿的开支，其中就包括“全民免费医疗”在2009年的1.5个亿。,二、公共支出的分类与结构：神木县的惠民政策,在神木的“全民免费医疗”实施过程中，政府是为了满足社会的健康需求，解决民众因病致贫、因病返贫的问题。按照不同的分类方式，这一部分政府投入可以看做是消费性支出或者转移性支出，它是一种社会支出，通过政府的补贴，使民众能够得到应有的医疗卫生服务，从而增进社会福利。公共支出的结构有几个影响因素，主要包括政府职能状况、一定时期内政府的目标、以及政府调控资源的能力。,二、公共支出的分类与结构：神木县的惠民政策,神木县政府的“十大惠民工程”涉及到教育、养老、医疗等几大民生问题 20

4、09年，“十大惠民政策”花费财政12.9亿元，而全年财政收入预计20.6亿元。神木县的官员认为，“在财政支出中，从来没有这么高的比例，用于改善人民的福利。这真正做到了取之于民，用之于民”。,三、公共支出的原则：量入为出,模式实行当月，全县的医疗费用报销总额高达960万元，累计接受住院患者达2070人。有专家却对神木“免费医疗”背后的经济后盾提出担忧，认为此举是激进的。“可能会带来财政方面无以为继的后果。”同时，也有来自网友的担心：神木能拿出这么多财政收入来承担百姓免费医疗吗？,三、公共支出的原则：量入为出,据统计，2009年，神木的免费医疗总发生费用是1.49亿，县财政支出了1.27亿（月均支

5、出1400万，共支出9个月），占免费医疗总发生费用的85%，占当年度县财政支出29.53亿的5%。2010年，县财政在免费医疗上的支出是1.86亿元（包括离休干部医疗费980万，月均支出1550万），占当年度财政支出40.84亿的4.5%。该年县财政在医疗卫生上总支出是2.89亿，免费医疗支出占县财政医疗卫生总支出的61%。除去6万在外地工作的神木居民，36万人得到县财政人均489元的医疗补贴。据报道，陕西神木县2010年17月份，全县共有24163名住院患者享受免费医疗政策，累计报销医疗费用9738万元。,三、公共支出的原则：量入为出,据此项政策的“第一推手”神木前县委书记郭宝成介绍，全县4

6、0万人口，基本免费医疗费用不到县财政支出能力的二十分之一。这个“大动作”，是在政府财力控制范围之内的。神木的免费医疗制度是建立“用数字说话”的调查分析之上。“免费医疗”到底“免费”多少，事先都经过细致周密的测算。,三、公共支出的原则：量入为出,2008年，经过三个月多方面的综合调查测算。得出的结果是：估计2009年神木全县住院总费用大致在1.3亿。县政府认为这个金额完全在县政府财力范围之内，“免费住院”因此得以推行。经过一年运作，2009年神木县负担的免费住院医疗费是1.12亿（在免费医疗上财政总投入1.5亿），神木县的“全民免费医疗”发生费用完全在“政府可控”范围之内。神木前任县委书记郭宝曾

7、揭秘说，2008年启动全民免费医疗时，神木的地方财政收入是17.19亿元，用在民生工程上的钱就有13个亿。“有人认为剩下4个亿，连吃饭都不够了，怎么保证发展呢？”其实县上可以支配的钱总共有30亿元左右。“所以我们拿出13个亿来，也还不至于捉襟见肘。”,四、公共支出的规模：神木模式是否可持续？,公共支出规模是一定财政年度内通过预算安排的公共支出总额。在绝对数量和相对数量上，它都呈现出一种逐步增长的趋势，支出的内容和范围也是不断扩大的。因此，可以预见的是，神木县在医疗卫生领域的投入必然要不断增加。神木县与其他地区政策最大差别在于县级财政为“全民免费医疗”制度兜底。2009年神木县城乡居民共补助11

8、20654万元，远高于城乡居民的筹资额，缺口全部由县级财政兜底。这种筹资方式是建立在神木县经济快速增长的背景下，今后随着居民卫生服务需求的扩大，它必然将会给财政带来巨大的负担。但是，在神木模式实施两年的时间里，当地政府一直表示，这笔医疗费用县财政完全有能力承担。,四、公共支出的规模：神木模式是否可持续？,2011年4月，由县委书记雷正西挂帅，启动了目标金额为100亿元的“三大慈善公益金”募集行动。其中包括对全民免费医疗的资金募集。外界产生了这样的疑问：是不是神木县财政吃紧、已无法承担相应的费用？官方表示，政府现有财力足以支撑各项支出，“三大慈善公益金”是为将来煤炭资源匮乏时做储备。神木县的一份

9、内部资料显示，按年产量5000万吨左右(数字逐年加大)，回采率60%计算，地方煤矿的开采期限已不足20年。此外，神木县亦存在较大的收入差距，县政府也寄希望通过二次分配，加大民生支出，缩小贫富之差。不管真相如何，可以肯定的是，神木模式要实行下去并不是一件轻松的事情，政府的压力很大。,五、公共支出的效益：公平与效率,公共支出的效益包括经济效益与社会效益，是二者的统一。公共支出的原则要求它必须体现公平，有助于社会稳定与发展，同时必须考虑效率，力求以较低的成本获得较高的收益。,五、公共支出的效益：公平与效率,神木医改模式所带来的社会效益是显而易见的。“神木模式”之“神奇”，主要在于大大提高了城乡居民医

10、疗保险的筹资水平和保障水平。“神木模式”的核心就是政府高补贴的全民医疗保险制度，并通过改善医保给付结构，显著提高了占神木户籍人口中绝大多数城乡参保居民住院费用的实际补偿率。实际上，在医改之前，当地只有城镇职工和公务员的住院费用实际补偿率达到了这个水平。作为一种保障水平适当而充分的全民医保制度，神木的“全民免费医疗”满足了参保者大病治疗的基本需要。这是“神木模式”最显著的效果，也是其最让人称道的地方。,五、公共支出的效益：公平与效率,筹资公平：神木医改的基金来源主要由县医保办收缴的基本医疗保险基金、县合疗办收缴的合作医疗基金、社会募捐的资金以及县财政拨付的资金组成。政府在再分配环节发挥了关键作用

11、，通过广覆盖和高水平保障保障了人们的健康权利，解决了“看病难，看病贵”的问题，统筹了城乡之间医疗资源公平性、城乡医疗资源投资的不平衡等问题。“民生是高回报的投资。”老百姓看病的问题解决了，爆发出来生产的积极性，这种巨大的社会合力推动了神木的发展。,五、公共支出的效益：公平与效率,神木县还面临着一个严峻的矛盾，那就是生态环境效益的取舍问题。神木县的说法：神木县民政局长任良升表示，神木近年加大对民生方面的投入，正是为了化解经济发展带来的种种矛盾。十大惠民政策的效果十分明显，尤其是全民免费医疗的效果很好。有官员表示，“仅仅凭借地下的煤矿，也能维持这样的高福利运转100年”。但目前的情况是，相当一部分

12、企业受利益驱动，长期超设计能力开采，大大缩短了矿井和矿区的服务年限。财政收入的迅速增加，并没有给农民的生活带来整体改善。贫富差距仍然严重。,全民免费医疗是我们全民共同的一个梦想，现在在陕西神木县提前实现了。那么，这一模式是否可以复制呢？,六、公共财政制度：神木模式是否可推广？,背景：中央与地方共享税中，增值税和企业所得税是重头。按现行分税比例，增值税75%划归中央，25%归地方。企业所得税60%归中央，40%归地方。地方在省市县之间再进行分配。目前，陕西省增值税(25%部分)的分配比例是省级分享30%，市县分享70%。企业所得税留地方部分省、市县按对半比例分享。,六、公共财政制度：神木模式是否

13、可推广？,神木多位官员抱怨，市县分配后大头到了市里，县里自留比例有限。神木县财政收入在持续快速增加的另一面，是可支配财政只占总收入的21.6%的现实，其余收入对应上缴到了中央和省市。财政部财科所副研究员于长革认为，神木县的财政分配格局反映的是省以下财政分税中的普遍弊端。“财权上移，事权下降，财权与事权不相匹配。”其中，县乡财政的压力最大。神木县尚且如此，更不用说其他的经济欠发达地区了。在我国地区发展不平衡的现实情况下，神木县这种高福利的模式是否能够在全国范围内推广呢？,六、公共财政制度：神木模式是否可推广？,有研究者进行了测算，要建立一个全民公费医疗体制，政府财政必须新增支出5363.7亿元，

14、全部投入到公立医疗机构之中。这笔新增财政支出，是2009年政府财政卫生投入总额(46856亿元)的114.5。如果建立了全民公费医疗制度，民众看病治病的可能性必然会有提高，医药费用也会随之水涨船高。因此，为了推进全民公费医疗，政府财政卫生支出恐怕要达到现有水平的l.5倍，才能达成目标。如此巨额的新增财政支出只投入到公立医疗机构之中，医疗服务质量的改善恐怕将遥遥无期。很显然，在现行公共财政体制不发生大改变的前提下，要求中国政府新增1.5倍的预算卫生开支，全部投入到公立医疗机构，是相当不现实的。因此，从财政可承受性的角度来看，全民公费医疗之不可行，应该是毫无疑问的事情。,六、公共财政制度：神木模式

15、是否可推广？,神木县的观点：神木县前任县委书记郭宝成曾经在接受记者采访时表示,神木的经济实力对免费医疗起到了很重要的作用。但财政应该不是根本问题,关键是有没有真心为人民服务的态度。在有些人看来,一些地方政府并不是“有钱不会花”,而是不想花。比起把钱投入医疗卫生事业,他们更愿意把钱花在形象工程或“三公消费”上。从神木免费医疗模式来看,成功的医改,除了需要钱,还需要一颗一心为民的心。卫生部部长陈竺认为“大概1/5的县都可以做起来”。民政部官员王振耀则算了一笔账:如果全国都按照神木的标准实行免费公费医疗,只需4300亿就可以完成较之于目前每年7万亿的财政收入,这只能说明“有了钱不会花”。,六、公共财

16、政制度：神木模式是否可推广？,对于这种观点，也有研究者提出了反对意见。他们提出，在一些经济发展水平高于神木县的地方，其城乡居民医疗保险的人均筹资水平以及政府补贴水平却比神木低，其中的原因并非是政府缺乏偏向民生的执政理念所致。以常熟、海宁为例,六、公共财政制度：神木模式是否可推广？,常熟和海宁不能推广的原因：1、人均财政支出低于神木、社会财富更多地落到居民手中2、缺少新增财力自由支配空间因此，其他地区，包括像常熟和海宁这样的经济发达地区，城乡居民医保人均筹资水平和参保居民住院补偿率没有达到神木目前的水平，并不是什么当地政府领导人“执政理念”或者“执政胸襟”的差别所致，而是收入分配结构、财政支出结构以及经济发展模式不同的结果。,六、公共财政制度：神木模式是否可推广？,当然，了解到某些经济发达地区城乡居民医疗保险的政府补贴水平不高主要是现行政府财政制度和公共预算制度的制约所致，并不意味着我们认为现行的公共财政制度是合理的。实际上，中国的公共财政必须改革，使公共支出进一步向民生领域倾斜，这是中国政府从经济发展型政府向公共服务型政府转型的必由之路。然而，要实现这一点，则需要中国的公共预算进一步走向理性化和民主化。,ENDThank you！,