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1、物业管理企业改革与发展工作交流会交流材料 SANY标准化小组 #QS8QHH-HHGX8Q8-GNHHJ8-HHMHGN#物业管理企业改革与发展工作交流会交流材料物业管理企业改革与发展工作交流会交流材料公共管理：物业管理的根本属性广州市广播电视大学管理学部 黄安心摘要：本文主要从理论上对物业管理的公共管理属性与经营属性进行辩析，以认清物业管理的根本属性公共管理属性。然后分别从国外物业管理理实践活动的内容以及香港、大陆的物业管理主体演变发展趋势等方面，进一步实证地分析了物业管理的公共管理属性显现过程。关键词：物业管理 根本属性 公共管理 辩析一、物业管理性质界定的重要意义在我国早期的物业管理实践

2、中，政府在行政法规中对物业管理的性质并没有作出明确的界定，甚至对“物业管理”术语都没有作出明确的定义。建设部颁布的城市新建小区管理办法对“住宅小区管理”术语作了相当于物业管理的定义的解释：“本办法所称住宅小区管理（以下简称小区管理），是指对住宅小区的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治。”在地方性法规和政府规章中，对“物业管理”术语的定义一般也都是从狭义的角度来定义的，并且各自的表述都有差异。例如广东省物业管理条例规定“物业管理，是指业主组成业主委员会对其物业的共有部分和共同事务委托物业管理公司进行管理的活动。”而江苏省城市住宅区物业管

3、理办法则称“物业管理是指物业管理企业按照委托合同约定对物业所进行的养护、维修管理和为业主、房屋使用人提供的服务。”由于物业管理深入到千家万户，牵涉到方方面面，对“物业管理”术语作出一个科学的定义难度相当大，有的地方则在制定地方性法规、政府规章时，回避对该术语作出定义。如上海市居住物业管理条例、重庆市物业管理办法、深圳经济特区住宅区物业管理条例，立法者基于慎重起见，都未对“物业管理”术语下定义。新颁布的物业管理条例第二条?指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩

4、序的活动。”这些定义都表明了物业管理的主体、物业管理内容，但没有阐明管理性质，即管理的宗旨、管理方式、产品性质等。在此情况下，物业管理企业在开展物业管理工作时，基于什么管理逻辑并不清楚，只有各行其是。与此同时，当前在理论界在物业管理的性质上仍有争议，主要有两种看法，一种看法认为物业管理是公共行政管理；另一种看法认为是私人管理即经营性管理。笔者认为这两种看法都有偏叵。这两种看法对物业管理服务实际工作影响很大，前者以社会公共利益为导向，忽视物业区域业主或非业主使用人的公共利益，使管理者倾向传统的“房管所式”的行政管理模式，一方面使“管”业主或非业主使用人的方式盛行，不能体现物业管理服务的物业区域（

5、如住宅小区）本位特性。在倡导业主至上的今天，这种 “管制”方式显然不合时宜，有人甚至于因此提出“物业管理”名称都要改为“物业服务”，就因为其中有一个“管”字，虽然从管理学理论上讲，这种说法不值一提（因为服务只是管理的一种方式而矣），但可足见其影响。另一方面使管理者不计成本，经费上更加依赖于开发建设单位，物业管理企业独立经营更加困难，很难实现物业管理与开发建设分业经营的目标。后者以企业利益最大化为导向，使管理者倾向于私域管理模式，这可能囿于物业管理企业由房地产开发建设单位（商）组建或控制的背景，且大多是房地产开发建设单位（商）投资经济活动的一个营销要素而矣。一方面使“榨” 业主或非业主使用人的方

6、式盛行，表现为：或与房地产开发建设单位（商）合谋，损害业主利益，或乱收费，乱涨价等增加自身利益的行为，另一方面尽可能提供少的服务产品、降低服务质量以降低成本。这都造成“分业经营”背景下使管理者与业主或非业主使用人的关系紧张，物业公司从根本上面临生存危机。因此非常有必要对物业管理性质做出恰当的界定。二、物业管理的公共管理属性的理论分析1物业管理具有公共管理的根本属性，但不排斥处于补充性地位的私人属性在界定物业管理性质之前，有必要首先认识一下公共管理的性质。公共管理包含着两方面要素即：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔早就指出，为实现管理中的高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，

7、达到资源的有效配置。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。从区别企业管理与各种形式的私域（或私人）管理（企业法人或自然人的经营管理，则是以盈利为目的，旨在实现自身利益最大化）出发，公共管理可以定义为：公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调

8、控活动。定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。从物业管理现有的定义来看，物业管理包含了公共管理和私人管理双重属性，即物业管理内容、宗旨上体现了公共性，但物业管理活动又是借助于企业管理的形式来施行，且有盈利目的。需要指出的是，物业管理的主体是物业管理企业而非公共组织，这是否与公共管理的含义不符回答是否定的。物业管理与物业管理企业是两范畴，由企业

9、组织来施行公共管理项目活动在国内外的管理实践中已是非常普遍。这里无需赘述。广义的物业管理就具有双重性。它是泛指一切有关房地产开发、租赁、销售及租售后的管理和服务。包括房地产开发的早期介入和前期管理，以及房屋及其设备、公共设施的保养、维修、住宅小区的治安、环卫、交通、分送信报、公共绿化，道路养护等公共事务管理内容，范围相当广泛。有的物业管理还兼营小区内的商业服务、搬家服务、家政服务、房屋的装修装饰、房屋租赁等经营性服务项目。美国的罗伯特、C. 凯尔等人着的物业管理案例与分析一书中所阐述的物业管理者的基本职能是：（1）为业主管理物业；（2）为业主创造来自物业的收入；（3）使物业保值增值。就代表了这

10、种广义物业管理的观点。广义的物业管理就包含了公共管理与私人管理双重属性。狭义的物业管理主要是因建筑物区分所有权的不可分割性而产生的物业区域区公共事务管理。由于高层住宅楼宇的出现，这种住宅一般都是按单元出售给单个业主，因此一座楼宇的产权会有很多个业主所共有，在这种多元化的房屋产权要求统一管理的情况下，就出现了狭义的物业管理，即一般只限于对该物业进行管理服务，其主要的任务是对物业的维护、管理共用的机电设备和公共设施，也包括治安保卫、分送信报、清洁卫生、绿化养护等公共管理服务项目。不论是广义上、还是狭义理解物业管理的性质，但都不能回避公共管理性质，而经营性只体现在广义的理解中，物业管理区域的经营性管

11、理活动如果脱离了物业公共管理性，就成了与其他商业性活动毫无区别的纯粹的商业经营管理活动。因此公共管理性是物业管理的根本属性。由于物业管理企业同其他企业一样都是企业，很容易产生同一般企业以盈利最大为目标的偏向，从而缺少对业主公共利益诉求的关注，因此，很有必要从一些关键点上对物业管理企业和一般经营性企业进行区别，我们不妨抽掉物业管理企业开展的物业管理活动中的经营性和一般经营性的企业中的公益性，试从纯公共管理角度的物业管理与纯经营管理角度的比较两种企业管理的两者区别。（见下表）物业管理（纯公共管理角度）与企业管理(纯经营管理角度)的区别区别物业管理(纯公共管理角度)企业管理(纯经营管理角度)权力来源

12、业主委托股东委托产品性质公共产品私人产品监督机构业主委员会监事会服务对象业主及物业使用人一般消费者决策机构业主大会股东大会垄断性“一区一公司” 垄断性竞争性宗旨以物业区域公共利益为主自身利益最大化2物业管理公共性的内涵的初步界定我国新颁布的物业管理条例第二条?本条例指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。” 就这个定义，从管理性来分析，物业管理企业同其他企业一样都是独立的企业法人，按企业管理的方式开展经营管理活动。从公共性来分析，物业管理企业接受业主

13、委员会的委托向业主们提供公共产品（物业管理服务产品），即物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。权力来源于业主公众，服务对象是物业区域的业主公众。因此，物业管理包含了公共管理的两个要素即管理性与公共性。该定义包括了三层含义：其一、是物业管理企业的管理权来自业主集体的委托，体现权力的公共属性。管理企业以公司法人形式出现，而作为业主，若属单个业主，情况还比较简单，若属多元性业主，则由于其扩散性决定了必须有一个多业主的统一组织业主委员会通过集体行使业主权力，来聘用物业管理企业，并协调工作，双方以具有法律效力的合同形

14、式及相关制度，公约等明确各自的责权利关系，确保业主集体委托的管理目标的实现。其二、是对房屋及配套设备、设施和相关场地的维护管理是物业管理的基本内容，体现管理事务的公共属性。尽管业主可以通过合约的形式与物业管理企业就管理内容、管理项目、服务质量、服务深度、服务价格等进行约定，但对房屋及与之相配套的设备、设施和相关场地进行专业化维修、养护、管理，以及维护相关区域内环境卫生和公共秩序，则是物业管理的基本内容，任何合约都要以此为基础，不能从中删减，否则，就会削弱物业管理的功能和作用。这也是狭义物业管理的主要范畴。其三、体现物业管理的经营属性的专项服务和特约服务必须考虑物业管理区域整体公共利益的需要。专

15、项服务和特约服务的内容可以相当广泛，从家政服务，乃至中介代理，租赁经营、房屋销售，总之，在法律法规许可的范围内，只要业主有需要并愿意委托，而物业管理企业又有这方面的能力和资源，一旦达成协议，便可以接受委托。这样，就拓展了物业管理的内容，延长了物业管理的产业链，从提高物业管理企业经营绩效、为业主的生活提供方便等方面有力地支持了公共管理目标的达成。其四、物业管理属于公共管理的最具体层次。公共管理可分为个层次：公共政治管理国家的治理，又称广义的政府管理；公共行政管理狭义的政府管理；公共事业管理政府直接或委托私人（如各类法人）、非政府公共组织进行的专业管理；公共资源管理政府或私人（如各类法人或自然人）

16、对自然资源和社会资源管理；公共事务管理依法进行的两人（法人或自然人）以上的共同事务的管理。物业管理就属于公共管理最微观的公共事务管理层次。三、物业管理公共管理属性的实证分析1从国外物业管理理实践活动的内容看,物业管理具有明显的公共管理属性在国外，物业管理在不同对象和内容上体现物业管理的公共管理属性：即租户（或物业使用人）在使用物业过程中的建筑屋及设施设备的公共事务管理与业主的由区分所有权引起的产权关系、公共关系的管理。在英国，微观上，19世纪60年代伯明翰市的奥克维娅希尔（Octavia Hill）最早为其出租物业制定了一套规范约束租户的行为管理办法，要求承租者遵守，同时女房东希尔女士本人也及

17、时对损坏的设备、设施进行了修善，维护了起码的居住环境。这被视为最早的物业管理，体现了建筑屋及设施设备的公共事务管理属性。在宏观上，伯明翰市政府为适应当时的工业发展的需要，从城市建设的角度出发，开创了由政府出面主持房地产即物业的成片开发、租赁、管理的先例，体现了政府公共管理对物业管理领域的渗透。在美国，现代的专业性物业管理却是于19世纪末至20世纪30年代在美国形成和出现。适应公寓大厦、摩天大楼的等区分所有权物业的出现及其管理的需要而发展起来的，高层建筑附属设备多，结构复杂，防火、保安任务繁重，特别是一些标志性建筑的美容保洁工作，技术要求很高。所以，大厦的日常管理、服务、维修、养护等专业技术要求

18、大大超出传统的物业管理要求。尤其棘手的是，摩天大厦的业主常常不是一个或几个，而是数十个或数百个，面临着不知由谁来管理的难题。结果，一种适应这种客观需要的专业性物业管理机构应运而生，该机构应业主的要求，对楼宇提供统一的管理和系列的服务，开启了现代物业管理的大门。美国学者罗伯C特凯尔认为物业管理发展有几个原因：“钢结构建筑的出现和电梯的发明、城郊区域的发展以及投资机会的增多”； “钢结构建筑的出现和电梯的发明”区分所有权物业的出现多业主、多使用人（租户）；“城郊区域的发展以及投资机会的增多”区分所有权物业的出现多业主、多使用人（租户）。这都引发出以物业为纽带的公共事务管理的需要2从物业管理较为成熟

19、的香港的物业管理主体演变发展趋势看，物业管理的公共管理属性越来越凸显出来。在香港，香港物业管理溯源香港的物业管理是顺应房地产综合开发的发展而派生出来的产物,它的产生,可追溯到第二次世界大战之后，（1）政府管理行政管理。政府派员“看更”服务香港早期物业管理的物业管理主要是“看更”服务，即由专人进行夜间巡逻等治安保卫工作。屋宇建设委员会聘来房屋经理管理在香港回归之前，当时的香港政府自20世纪50年代开始，为解决住房紧张的问题，仿效英国的公共住房政策，制定了早期的“公共房屋计划”，继而成立了屋宇建设委员会，开始兴建公共住房，称为“公屋”，主要出租给低收入阶层。第一个拥有大量楼宇的屋村于1958年落成

20、。另外，政府部门工务局也兴建了设备齐全的屋村，并由屋宇建设委员会负责管理。为筹划和管理好一批批公共楼宇和屋村，前香港政府特别从英国聘来房屋经理。从此，专业性房屋管理的概念正式引入香港。（2）发展商管理企业管理。由于对住房的需求量很大，单靠政府的财力还难以解决问题，于是，发展商也积极投资大型屋村的建设。当第一个大型私人屋村向政府申请规划许可证时，政府一方面乐意采纳这种建屋的要求，另一方面担心人口如此密集的大型屋村，如缺乏良好的管理，一旦出现问题时后果难以预料。所以，在批准其发展计划时，要求发展商承诺在批地契约后的全部年期内要妥善管理该屋村。这样，就出现了由发展商为私人屋村提供专业化物业管理的形式

21、。（3）业主会议委任管理委员会业主立案法团管理公共事务管理。自我管理与聘请专业管理公司管理：随着建筑物高度的增加和屋村规模的扩大，以及人们对居住环境的要求日益提高，单靠政府或开发商提供管理服务还难以适应。于是，发挥住户的自我管理、民主管理的作用就愈显得必要。为此，前香港政府于1970年制定了多层大厦（业主立案法团）条例，1993年修改后简称为建筑物管理条例，确定业主可以“参与管理者”的身份，组织业主立案法团。业主立案法团由半数以上的自住（用）业主组成，是合法的管理组织。它可以收取管理费，可以雇用员工，也可以聘请专业管理公司，为大厦提供多方面的服务。业主立案法团是通过召开业主会议，由业主会议委任

22、管理委员会，再由管理委员会在获委托后28天内，向土地注册处处长申请将各业主注册成为法团，是具有法人资格的社团。（4）政府宏观调控下的业主立案法团管理政府调控下的业主对物业公共事务的自治（自主管理）。首先是立法。前香港政府主要是通过立法对物业管理进行引导，并分别由建筑事务监督员、消防专员、卫生专员按照法律规定进行有关的检查和监督，以确保物业管理的各项工作和内容能符合有关条例的要求。从70年代起，香港政府开始推行共同围绕管理好和发挥好楼宇、屋村使用效益的公共契约制度，对发展商、管理公司、业主或租客的权利和义务都有明确规定,对各方应做什么、不应做什么和违章的罚则都让大家知晓，共同规范有关的行为，又与

23、房屋条例、多层大厦(业主立案法团)条例、规划条例、建筑物条例、消防条例、公共卫生条例、防止贿赂条例等相关法律配套，相互为用，体现出依法管理的系统化、规范化、法制化。其次是培训制度。香港楼宇、屋村管理能有高水平,在很大程度上是由于管理人员具有较高的素质，而管理人员之所以能有较高的素质,则应归功于他们对培训工作的重视和建立了一整套严密的培训制度。为了提高工作水平,他们很重视对职员的教育和培养，提倡“一生功业在房署”、为公共房屋事业贡献力量。相应地设立了基层管理员和护卫员培训、初级管理层员工培训、中级管理阶层员工培训、高级及行政阶层管理职员培训课程，使管理人员都精通自己的业务，各项工作很有秩序，职责

24、分明，工作效率高。很显然物业管理主体向公共管理组织业主自治组织的归位。2从中国大陆的物业管理短暂的发展历程看，也呈现出与香港物业管理发展过程相类似的轨迹（1）政府多层次多头的直接管理政府机关、企业事业单位和房管所的房屋管理：政府机关、企业事业单位物业的直接管理。房管所能城市国有房产进行的直接管理（2）开发建设单位设置的物业管理企业管理企业管理。20世纪80年代初期。沿海开放城市的广州和深圳经济特区，为废除旧的住宅管理体制的弊端，在借鉴国外先进经验的基础上，结合中国的实际，大胆探索，在一些涉外商品房屋管理中，首先推行专业化的物业管理方式。广州市试点实行新型住宅区管理是1982年在东湖新村开始的。

25、该小区于1981年建成，为了管理这个小区，东华实业公司参考香港屋村管理经验，在新村内组建管理处，并在几个方面实施了具体管理措施：维护小区规划布局和楼房外观，制止乱搭乱建；楼内和楼外公共道路、空地等统一实行清洁卫生管理，实现美化、绿化环境，统一种植和管理花木；实行统一治安管理；向住户提供多层次服务，如代搞卫生、代购大米、瓶装石油气、家具等物品，以及代管房屋、车辆等，尽管初期的管理水平较低，但颇受好评，引起有关部门和社会的重视。深圳市的物业管理也是从20世纪80年代初起步的。1981年3月10日，深圳市第一家涉外商品房管理的专业公司深圳市物业管理公司正式成立，开始对深圳经济特区的涉外商品房实施统一

26、的物业管理。1985年底，深圳市住宅局成立后，对全市住宅区进行了调查研究，肯定了物业管理公司专业化、社会化、企业化的管理经验，并在全市推广，组织专业管理人员培训。还明确提出，以住宅区的红线圈为管理范围，以管理和服务为基本任务，以社会、经济、环境3个效益为检验标准，进一步从财务管理、监督人员配置、专业队伍的组织、目标承包管理责任制推行等方面予以调控，以加快住宅管理向规范化、制度化、专业化方向发展。到1988年，深圳市由企业实施管理，由住宅局实施业务指导和监督的住宅区管理体制已基本形成。1994年3月，在沿海开放城市几年来物业管理试点经验的基础上，建设部颁布了33号令，即城市新建住宅小区管理办法，

27、明确指出：“住宅小区应当逐步推行社会化、专业化的管理模式，由物业管理公司统一实施专业化管理。” 与此同时，立法工作受到重视，物业管理法制环境得到改善，1994年以后，建设部会同财政部等有关部门先后制定了物业管理企业财务管理规定，住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法等部门规章，上海、广东、江苏、河南、广西、江西等20多个省市相继出台了物业管理条例。天津、南京、杭州、深圳等城市加快物业管理立法。我国政府开始主导对物业管理的体制改革。（3）政府指导下的业主委员会的自主管理与委托物业管理公司管理企业化公共管理（不排斥物业管理企业的经营性）2003年6月8日，国务院公布了第379号令物业管理条例，并

28、自2003年9月1日起施行。为标志，业主委员会的自主管理业主委员会委托物业管理公司管理物业管理条例第一条规定?：“为了规范物业管理活动，维护业主和物业管理企业的合法权益，改善人民群众的生活和工作环境，制定本条例。”?强调了公共服务的宗旨第二条?本条例指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。” 可以理解为，从物业管理内容强调了“公共性”：即物业管理是对公共设施设备的维修、养护、管理和公共环境、公共秩序的管理。上述内容可归纳下图，从中可以看出：物业管理的

29、公共管理属性逐渐显露过程：四、几点启示综上所述，对物业管理的管理属性可以得出四点启示：1物业管理从本质上讲是公共管理。这一点对物业管理企业来说非常重要，应认识物业管理企业的“管家”地位，应以增进物业区域业主或非业主使用人的共同利益为根本宗旨。这一根本宗旨在物业管理企业接受业主委托，签订物业管理合同时就已经确定下来，并应在物业管理活动中体现出来。物业管理企业与开发建设单位的关系应是平等的市场主体，物业管理企业不应成为开发建设单位的附庸，物业管理服务产品不应只是开发建设单位的房地产品营销的一个要素。物业管理企业应把物业公共管理服务作为其核心业务。这样才能处理好物业管理企业同业主和非业主使用人的关系

30、。2由于物业管理是采用企业化的方式推行，因此物业管理企业在开展公共管理服务的同时还应搞好物业经营服务，不但要向全体业主和非业主使用人提供公共管理服务产品，同时也要对部分或个别业主或非业主使用人开展专项委托服务和特约个性化委托服务，即提供满足部分业主和非业主使用人个体需要私人产品。在这一点上物业管理采用企业化的方式实现了企业家精神在公共管理活动中的有机结合，是符合现代管理公共管理与经营管理在理念方式、方法上越来越趋向一致的重要体现。3物业管理企业开展的经营性业务必须是物业区域所必须的，是配合物业管理公共服务的需要而设立的，以彰显物业区域的整体服务功能，这就体现了物业区域经营项目与非物业管理区域一

31、般经营管理企业的经营项目的在经营管理上的区别。即是说经营性项目的选择必须以服务于物业区域整体功能发挥的需要为目的，不是损害整体利益，而是增进整体效益。4不应把与物业管理企业经营管理活动相联接的专业公司及其他经营公司同物业管理企业相混淆，专业公司及其他经营公司，提供的是纯经营性服务产品，与物业管理企业有明显的区别。参考文献：1陶婷芳等：国际物业管理透视与借鉴 城市管理 2002、42翁国强：美国物业管理的主要特点及其楼宇星级管理模式中国物业管理2003、 23宋如萍等：英国房地产物业管理现状及对我们的启示北京物价2002、124彭浩祥：香港物业管理的发展历程北京房地产1996、35美罗伯特?C?凯尔等：物业管理案例与分析 中信出版社 2001、16邹益华：海外物业管理 东南大学出版社 2001、47黄安永： 现代房地产物业管理 东南大学出版社 2002、58黄安心： 物业管理实务 广东省高等教育出版社 2003、11作者简介：黄安心，男，1962，湖北黄梅人，广州市广播电视大学管理学部副教授，管理学硕士，中央广播电视大学物业管理专业责任教师。研究方向：公共经济行政管理理论，物业管理理论。