《全国土地利用总体规划纲要》.docx

1、全国土地利用总体规划纲要全国土地利用总体规划纲要20062020年目录 前言第一章土地利用面临的形势第一节土地利用现状第二节机遇与挑战第二章指导原如此与目标任务第一节指导原如此第二节规划目标第三节主要任务第三章保护和合理利用农用地第一节严格控制耕地流失第二节加大补充耕地力度第三节加强根本农田保护第四节强化耕地质量建设第五节统筹安排其他农用地第四章节约集约利用建设用地第一节严格控制建设用地规模第二节优化配置城镇工矿用地第三节整合规农村建设用地第四节保障必要根底设施用地第五节加强建设用地空间管制第五章协调土地利用与生态建设第一节加强根底性生态用地保护第二节加大土地生态环境整治力度第三节因地制宜改善

2、土地生态环境第六章统筹区域土地利用第一节明确区域土地利用方向第二节实施差异化的区域土地利用政策第三节加强省级土地利用调控第七章规划实施保障措施第一节加强规划对土地利用的整体控制第二节健全规划实施管理制度第三节完善规划实施的利益调节机制第四节加强规划实施的根底建设第五节推进规划决策附表：耕地保有量、根本农田保护面积指标附表：建设用地指标附表：园地指标附表：林地指标附表：牧草地指标附表：近期新增建设用地与补充耕地指标前言为了深入贯彻科学开展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的根本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快开展，依据中华人民国土地管理法等法律法规和

3、国家有关土地利用的方针、政策，在全国土地利用总体规划纲要年根底上，制定全国土地利用总体规划纲要年以下简称纲要。纲要主要说明规划期国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。纲要以年为基期，以年为规划期末年。纲要的规划围未包括特别行政区、澳门特别行政区和省。第一章土地利用面临的形势第一节土地利用现状根据全国土地利用变更调查，到年底，全国农用地面积为万公顷万亩，建设用地面积为万公顷万亩，其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为万公顷万亩，园地面

4、积为万公顷万亩，林地面积为万公顷万亩，牧草地面积为万公顷万亩，其他农用地面积为万公顷万亩。在建设用地中，居民点与工矿用地面积为万公顷万亩，交通运输用地面积为万公顷万亩，水利设施用地面积为万公顷万亩。党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自全国土地利用总体规划纲要年批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现：农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。年，全国非农建设年均占用耕地万公顷万亩，与年年均占用万公顷万亩相比降低了。建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业开展的必要用地

5、。年与年相比，单位建设用地二、三产业产值从万元公顷万元亩增加到万元公顷万元亩，增长了倍。土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。年，国家投资土地开发整理重点项目个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近万个，全国累计补充耕地万公顷万亩，年均补充耕地万公顷万亩。国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。年，全国累计实现生态退耕万公顷万亩，沙地面积减少万公顷万亩，裸土地面积减少万公顷万亩。土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快开展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧的根本格局没有改变，土地利用和管

6、理还面临一些突出问题：人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。年全国人均耕地亩，不到世界平均水平的。优质耕地只占全部耕地的。耕地后备资源潜力万公顷亿亩左右，以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。优质耕地减少和工业用地增长过快。年，全国灌溉水田和水浇地分别减少万公顷万亩和万公顷万亩，而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足。新增建设用地中工矿用地比例占到，局部地区高达，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划围共有闲置、空闲和批而未供的土地近万公顷万亩。全国工业项目用地容积率，工业用地平均产出率远低于兴旺国家水平。年，乡村

7、人口减少万人，而农村居民点用地却增加了近万公顷万亩，农村建设用地利用效率普遍较低。局部地区土地退化和破坏严重。年全国水土流失面积达万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和局部交通主干道以与江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。违规用地现象屡禁不止。年开展的全国土地执法“百日行动清查结果显示，全国“以租代征涉与用地万公顷万亩，违规新设和扩大各类开发区涉与用地万公顷万亩，未批先用涉与土地面积万公顷万亩。总体上，违规用地的形势依然严峻。第二节机遇与挑战本世纪头年，是我国经济社会开展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析

8、全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势，深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入开展的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战：农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到年和年，我国人口总量预期将分别达到亿和亿，年前后达到顶峰值亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可防止地占用局部耕地，现代农业开展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。建设用地的供需矛盾更加突出。我

9、国正处于城镇化、工业化快速开展阶段，到年和年，城镇化率将分别达到和，城镇工矿用地需求量将在相当长时期保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化开展，将拉动区域性根底设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供应面临前所未有的压力。统筹协调土地利用的任务相当艰巨。随着国际化、信息化、市场化的深入开展，经济开展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构；实施国家区域开展战略，实现城乡统筹和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整区域土地利

10、用提出了更高要求。但是，地区间经济社会开展的不平衡以与各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。同时，我们也要看到解决当前和今后一个时期土地利用问题的有利条件。从土地利用状况看，我国建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学开展与保护耕地资源提供了根底条件。从国际背景看，经济全球化、科技革命和产业结构升级，有利于我国转变经济开展方式，建设资源节约型社会。从国环境看，科学开展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深化，法治和政治文明的不断开展，国家综合实力的不断增强，党中央、国务院对

11、土地管理工作的高度重视，有利于加强土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的根底作用，有利于促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐开展。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存。必须从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的根本国情没有变、人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间矛盾这一社会主要矛盾没有变出发，正确把握科学开展与资源配置的密切联系和在规律，本着对人民、对子后代高度负责的态度，立足保障科学开展，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障开展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。第二章指导

12、原如此与目标任务第一节指导原如此以理论和“三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学开展观，坚持节约资源和保护环境的根本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。按照全面建设小康社会的目标和转变经济开展方式的要求，统筹土地利用与经济社会协调开展，充分发挥市场在土地资源配置中的根底性作用，加强宏观调控，落实共同责任，注重开源节流，推进科技创新和国际合作，构建保障和促进科学开展新机制，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续开展的保障能力。要遵循以下根本原如此：严格保护耕地。按照稳定和提高农业根底地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是根本农田，加大土地整

13、理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。节约集约用地。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学开展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩向涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济开展方式转变。统筹各业各类用地。按照落实国家区域开展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调开展。加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明开展

14、。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快开展的要求，立足构建保障和促进科学开展新机制，加强和改良规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。第二节规划目标根据全面建设小康社会的总体要求和“十一五经济社会开展的目标任务，规划期努力实现以下土地利用目标：守住亿亩耕地红线。全国耕地保有量到年和年分别保持在万公顷亿亩和万公顷亿亩。规划期，确保万公顷亿亩根本农田数量不减少、质量有提高。保障科学开展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学开展的用地需求。规划期间，单位建设用地二、三产业产值年均

15、提高以上，其中，“十一五期间年均提高以上。到年和年，全国新增建设用地分别为万公顷万亩和万公顷万亩。通过引导开发未利用地形成新增建设用地万公顷万亩以上，其中，“十一五期间达到万公顷万亩以上。土地利用结构得到优化。农用地保持根本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。到年和年，农用地稳定在万公顷万亩和万公顷万亩，建设用地总面积分别控制在万公顷万亩和万公顷万亩以；城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由年的调整到年的左右，但要从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取

16、得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到年和年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于万公顷万亩和万公顷万亩。土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化退化、沙化、碱化草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。第三节主要任务围绕规划目标，明确以下主要任务：以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占

17、用耕地特别是根本农田，加强根本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供应调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护根底性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地

18、利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差异化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。以落实共同责任为根底，完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差异化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。第三章保护和合理利用农用地围绕守住亿亩耕地红线，严格控制耕地流失，加

19、大补充耕地力度，加强根本农田建设和保护，强化耕地质量建设，统筹安排其他农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益。第一节严格控制耕地流失严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原如此，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。到年和年，新增建设占用耕地分别控制在万公顷万亩和万公顷万亩以。严格禁止擅自实施生态退耕。切实落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业部结构调整，确保不因农业结

20、构调整降低耕地保有量。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量防止占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原如此履行补充耕地义务。通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进展。加大灾毁耕地防治力度。加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量，与时复垦灾毁耕地。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在万公顷万亩以。第二节加大补充耕地力度严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的根底上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设

21、项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国围统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。大力加强农村土地整理。积极稳妥地开展田水路林村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。组织实施土地整理重大工程。到年和年，通过土地整理补充耕地万公顷万亩和万公顷万亩。积极开展工矿废弃地复垦。加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。组织实施土地复垦重大工程。到年和年，通过工矿废弃地复垦补充耕地万公顷万亩

22、和万公顷万亩。适度开发宜耕后备土地。在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用，组织实施土地开发重大工程。到年和年，通过开发未利用地补充耕地万公顷万亩和万公顷万亩。第三节加强根本农田保护稳定根本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据根本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限调整划定根本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的根本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实根本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用根本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占的原如此，补划数量、质量

23、相当的根本农田。加强根本农田建设。建立根本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和根本农田保护区建设的扶持力度，大力开展根本农田整理，改善根本农田生产条件，提高根本农田质量。综合运用经济、行政等手段，积极推进根本农田保护示区建设。 第四节强化耕地质量建设加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差异化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等根本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程、“移土培肥等重大工程，提高耕地综合生产能

24、力。确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。 第五节统筹安排其他农用地提高园地利用效益。重点开展优质果园，建设优势果产品基地，促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中开展。加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益。严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设

25、工程征占国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以与大江大头等生态脆弱地区的林地。管好、用好现有林地，加强低效林地的改造，加快迹地更新与受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积。推进牧草地综合整治。合理利用草场资源，防止超载过牧，严禁滥挖、滥采、滥搂、滥垦。坚持用养结合，科学合理地控制载畜量。加强天然草原改良，培育、提高草地生产力。牧区逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，建设高产人工草地和饲草饲料地。半农半牧区开展人工种草，实行草田轮作。支持退化草场治理、退牧还草、草地生态系统恢复重建等工程的实施。合理安排畜禽养殖用地。加强畜禽养殖用地调查与规划，鼓励规模化畜禽养殖。

26、引导新建畜禽场小区利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，开展畜禽养殖。第四章节约集约利用建设用地围绕提高建设用地保障科学开展的能力，严格控制建设用地规模，科学配置城镇工矿用地，整合规农村建设用地，保障必要根底设施用地，优化建设用地结构和布局，加强建设用地空间管制，促进国民经济又好又快开展。第一节严格控制建设用地规模严格控制新增建设用地规模。以需求引导和供应调节合理确定新增建设用地规模，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模，来控制建设用地的低效扩，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应的硬约束来促进经济开展方式

27、的根本转变。加大存量建设用地挖潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发；积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会开展的支撑能力。积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下开展，拓展建设用地新空间。第二节优化配置城镇工矿用地控制城镇工矿用地过快扩。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导大中小城市和小城镇协调开展，防止城镇工矿用地过度扩

28、。严格执行国家工业项目建设用地控制指标，防止工业用地低效扩，从严控制城镇工矿用地中工业用地比例。从严从紧控制独立选址项目的数量和用地规模，除矿山、军事等用地外，新增工矿用地必须纳入城镇建设用地规划围。严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，对不符合要求的，不得扩区、升级。优化工矿用地结构和布局。依据国家产业开展政策和土地资源环境条件，合理制定产业用地政策，优先保障技术含量高、社会经济效益好的产业开展用地，重点保障与地区资源环境条件相适应的主导产业用地。科学配置不同类型和不同规模的企业用地，提高工业用地综合效益，促进地区产业链的形成。鼓励利用原有工业用地开展新兴产业，降低用地本

29、钱，促进工业产业升级。调整优化工矿用地布局，改变布局分散、粗放低效的现状。引导城镇用地部结构调整。控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，促进城镇和谐开展。严格限定开发区非生产性建设用地的比例，提升开发区用地效率和效益。合理调整城镇用地供应结构，优先保障根底设施、公共服务设施、廉租住房、经济适用住房与普通住宅建设用地，增加中小套型住房用地，切实保障民生用地。第三节整合规农村建设用地积极支持新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等根底设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业开展。加强农村宅基地管理。合