金融安全与法制建设.doc

1、轰动全国的“沈太福非法集资案”以及“邓斌案”就是例证。值得注意的是现在有的地方政府违反预算法关于“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，擅自发行地方政府债券，或变相发行地方政府债券，到期无力偿还，给财政和银行造成很大被动。除此之外，金融机构业务经营违规问题较多。从法律上而言，首先表现为不正当竞争。金融业不正当竞争现象比较普遍，如提高或变相提高利率吸收存款，放松现金和帐户的管理以拉拢客户；一些单位为逃避监管，采取造假数字、假帐、假报表、私设帐外帐掩盖真实经营状况，严重威胁金融业的稳健运行。3.证券、期货市场和股份制改革运行不够规范近年来，我国证券、期货市场一直存在大量违

2、法违现行为。一些国有企业和金融机构，逃避国家监管，违规进行境外期货交易，给国家造成巨额损失；一些证券经营机构和企业（包括上市公司）与少数银行机构串通，利用银行信贷资金在股票市场兴风作浪，牟取暴利，将股市的投机风险引入银行体系。近年来，股市和期货暴涨暴落，投机和金融犯罪行为时有发生，无一不同证券经营等中介机构的不规范行为密切相关。至1997年底，全国的上市公司已达745家，但素质参差不齐。一些地方和部门把上市当作企业解困的办法，把上市当成扶贫的手段，却不注重按照公司法的要求转换企业内部的经营机制，建立现代企业制度。正如有的经济学家所批评的：“目前一些企业，吃完财政吃银行，吃完银行又吃股民”。一些

3、素质很差的企业，也想办法包装一下，搭配上市。这种风险隐患是值得注意的。4.不合要求、不规范运作的非银行金融机构较多，干扰正常的金融秩序，部分非银行金融机构陷入困境近两年我国已先后发生的中银信托破收购、万国证券被合并、光大国投被债务重组和中农信被关闭等一系列重大事件，反映了一些非银行金融机构存在的严重问题。多年来，我国金融信托业运作不规范。截至1996年底，全国共有信托投资公司244家。由于自有资金光天不足，资金来源少，信托机构往往采取种种手段与银行争存款，争资金，甚至用高息揽存，高息拆借等违现方式满足资金要求。同时，信托投资公司还将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业，市场风险极大。我国城乡

4、信用社问样存在发展过快，超范围经营，资产质量偏低，风险度较高的情况。到1997年6月底，全国有农村信用社49532家，县联社2408家，其中少数不能及时支付到期债务。值得注意的是，个别城市信用社股权被个人控制。5.外债风险隐患日益显露改革开放以来，我国外债工作取得了巨大成绩，对加快我国经济建设和提高综合国力起到了举足轻重的作用。我国外债结构合理，债务率和偿债率保持在国际公认的警戒线和国家宏观控制的范围内。但是，其中存在的风险隐患也值得注意：第一，我国外债增长速度过快，从1980年到1997年外债余额增长了28倍，1994年成为继巴西、墨西哥之后发展中国家第三大债务国。第二，我国外债管理多头对外

5、，我国官方的借款窗口有：对外经济贸易合作部、财政部、中国人民银行、农业部和中国银行等。同时，还另设立了一个对外筹资窗口，负责在境外发行国际债券。第三，国内金融机构作为我国对外借债的主要窗口单位，是国家外债风险和企业外债风险的中介和桥梁。至1997年底，国内金融机构外债为425.3亿美元，占我国外债总额的32.4。由于企业经营状况不好，一旦企业外债不能及时、足额地偿还，企业的外债风险就会转嫁为金融机构的债务风险。第四，外商投资企业的外债问题有可能成为金融风险隐患。除此之外，在外资企业中还有一种“隐性外债”，如部分外商投资企业采取私下协议，由中方向外方股东惜款，并规定借款的利率、期限和偿还方式。这

6、种隐性外债不仅规避国家外债登记和外债规模管理，而且还使中方企业承担较大的利息风险和汇率风险。第五，部分外债项目效益不佳，一旦到期会发生偿债困难的问题，第六，有的企业和金融机构利用其海外分支机构对外非法融资或变相借款，实际自己使用，这些做法扩大了我国的外债规模，带来了潜在的债务风险。如何严格控制外债规模，保持合理结构，规范和加强对外债总量和结构的统一监管，严禁地方和企业非法境外融资和变相借债，切实防范外债风险是我国防范金融风险面临的一个重大问题。6.金融犯罪特别是金融诈骗犯罪日益突出金融犯罪是典型的市场经济犯罪，与一般的经济犯罪相比，具有更大的社会危害性。首先，金融犯罪的数额巨大，在我国发生的金

7、融犯罪案件所涉及犯罪数额往往是几千万，甚至是几亿、几十亿；其次，金融犯罪多数是白领犯罪特别是内部人员犯罪；再次，金融犯罪多数是智能犯罪、高科技犯罪。近几年来，金融犯罪增加，金融诈骗、金融抢劫等犯罪活动猖撅，大案要案不断发生。从1993年下半年到1996年9月，金融系统发生的各类经济案件累计为9334件，发生的金融诈骗案件3783件。金融犯罪已成为国内外众多犯罪分子的首选目标。必须指出，我国当前的金融风险是长期以来逐步积累的，原因比较复杂，相关因素很多。既有过去旧的经济体制弊端问题，有内部管理问题，有经济行为不规范问题，还有金融立法滞后、执法不严问题，等等。这也正是我国在金融发展的过程中，要致力

8、解决的金融法制如何与金融市场、金融改革协调发展的问题。（三）把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道江泽民总书记在党的十五大报告中明确要求：“依法加强对金融机构和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩序，有效防范和化解金融风险。”党中央、国务院于1997年明确提出了力争用三年左右时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系的目标。为努力完成党中央、国务院提出的奋斗目标，当前应特别注重加强金融法治，并要求把一切金融活动纳入规范化和法制化轨道。实践证明，法治是解决机制、体制薄弱环节的最有效手段之一。把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道，是党的一五大提出的

9、“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略在金融领域、金融活动中的具体体现。它要求全国上下特别是在各级领导中真正树立金融法治观念，要求一切金融机构和金融市场的运作以及一切金融活动部必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触，即在金融领域里同样必须坚持“有法可依，有洁必依，执法必严，违法必究”的法治原则。把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道，是我国金融体制上的一场深刻变革，建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系的过程，实质上也是金融法治化的过程。国内外实践证明，这三大体系的互相制约、互相促动和整体磨合，主要是依靠一套行之有效的法规。只有有了健全而坚实并得到有

10、效实施的社会主义金融法律制度，才能从根本上解决金融体制、机制和制度方面的问题，从而为金融业的良牲循环创造良好的法治环境。把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道，是有效防范和化解金融风险、保障金融安全的基本前提。它要求必须依法治理金融，依法规范和维护社会主义市场经济的金融秩序，大力整章建制，依法加强对金融机构和金融市场的监管和调控，依法严惩金融犯罪和违法违规活动，努力消除金融运行中的种种弊端和风险隐患，从而为金融业健康发展奠定良好基础。四、思考与建议（一）在经济全球化的大背景下，处理好坚持改革开放和维护国家经济安全的关系金融一体化、自由化和金融服务业逐步开放是经济全球化发展的一种表现和趋势，特别

11、是1997年，70多个国家和地区签订的全球金融服务贸易总协定（以下简称服务贸易总协定）将影响到全球95的金融服务贸易。发展中国家正逐渐融入世界金融体系，世界各国在经济上和金融服务业上互相依赖互相开放的程度进一步提高，金融领域的全球化已经先于其他领域提前到来。对外开放是我国一项长期的基本国策。现在国与国之间的经济联系日益紧密，相互影响越来越大，我们不可能关起门来搞现代化建设，不可能回避经济全球化的趋势和激烈复杂的国际竞争。问题的关键在于既要敢于、善于参与国际合作与竞争，又要充分利用各种有利条件和机遇来发展自己，增强我国的国际竞争力，同时也要清醒认识和及时防范其中可能带来的各种不利影响和风险，趋利

12、避害，掌握主动权。在经济全球化的大趋势下，既要看到国际资本流动为经济和社会的发展所作出的积极贡献，也要看到由此而形成的挑战和风险。发展中国家金融业和金融服务贸易的总体竞争力还较弱，金融市场不发达，金融体系也比较脆弱，金融监管能力有待提高。特别是发展中国家与发达国家的经济发展水平和金融自由化程度尚有很大差距，发达国家利用自由化，凭借自己的雄厚经济实力对发展中国家施加压力，要求它们承担与其本身经济条件和法制基础不相适应的自由化进程和速度，是不公正的。必须指出，即使从法律上而言，都不存在普遍适用的自由化。服务贸易总协定允许发展中国家在市场准入方面，可以根据国内政策目标和服务业发展水平，逐步实现金融服

13、务业自由化，促进发展中国家更多的参与。在开放过程中，保持本国金融服务体系的稳定性和安全性是最为重要的。总之，金融对外开放要同本国经济发展水平和金融业发展水平、经济改革和金融改革深化程度、客观调控能力和监管能力等水平相适应。任何超越或严重滞后都不利于本国经济和金融业的发展。（二）进一步加快经济改革步伐由于我国目前所面临的金融风险问题，不是单纯的金融问题，而是经济和社会发展过程中诸多矛盾的综合反映，因此，对金融风险的防范和化解，也不仅仅是金融领域的工作，而需要全方位的改革。首先，要加快国有企业改革步伐，建立现代企业制度，积极稳妥地发展和完善资本市场，提高直接融资比重，减轻金融机构的融资压力。其次，

14、继续深化税制改革，加强财政资金管理，避免信贷资金财政化。还有最重要的是强化宏观调控，继续实行适度从紧的财政货币政策，以及积极稳健的外贸、外汇政策，在保持国民经济稳定增长和低通胀率的同时，继续保持国际收支的基本平衡，保持合理的外贸顺差和充足的外汇储备，进一步增强我国抵御国际投机势力和国际金融风波冲击的能力。（三）完善金融立法，强化金融执法金融法律、法规是我国实施金融监管，保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证，金融市场作为经济体系运作的核心部分，涉及面广，应是法律法规较为健全的有序市场，但我国恰恰在金融立洁方面还不够健全、完善。我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，如证

15、券法、期货法、信托法等，是亟待加强监管的重点。随着经济体制改革的深化和公司法的颁布实施，股票、债券、投资基金等融资形式日益发展，但由于证券法一直未能出台，使我国证券市场的许多问题在法律上没有予以明确规定，比如我国证券主管机关、证券交易所、证券经营机构、证券中介机构的法律地位、权利、职责、法律责任、业务范围、相互关系等都没有十分明确的规定。我国信托业发展起落较大，很大程度上是由于无法可依。中国实行信托制度，有近一个世纪的历史。改革开放后，信托业获得长足的发展，但也存在不少问题。当时发展信托业，主要是根据1980年中国人民银行关于积极开办信托业务的通知；1986年中国人民银行又颁发了金融信托投资机

16、构管理暂行规定，但随着金融体制改革的不断深化，尤其是金融业分业管理，上述规定已不能适应信托业发展的需要。可以认为，我国信托业中的风险隐患，除体制不顺、监管不力外，很大原因是信托立法滞后，对信托业缺乏应有的法律规范和保障。目前亟需从法律上界定信托公司的功能和业务范围，规范信托行为，使信托业依法稳健发展。我国的期货纠纷是在市场经济条件下产生的新型案件，既有金属、粮油、石油、建材等商品期货交易纠纷，又有外汇期货和原来的国债期货交易纠纷，法院受理的案件金额一般都在几百万元至几千万元之间。由于我国目前期货交易法等法律尚未出台，在案件审理中如何适用法律就遇到不少困难。建议加快、加强金融立浩特别是证券、信托

17、、期货立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融市场重要法律法规不全、某些重要金融活动无法可依的现象。在完善金融立法过程中，还应加强研究法律、法规的可操作性问题。金融监管所要求的是有效监管，从法律规范的表现上应尽可能细致、具体，具有可操作性，例如，可以研究对金融机构、金融市场的监管，如何从立法上量化和强化与金融监管有关的经济、技术指标，从而从法律上建立金融监管指标体系，包括金融机构资产质量、特别是信贷资产质量、资产的流动性、经营的合规性和效益性、内控制度及执行情况、商业银行的资产负债比例管理等方面的分解指标，以保证国家对金融活动的运行状况和管理过程进行有效监控。必须强化金融执法。坚决执行市

18、场准入、从业资格和分业经营等制度。要赋予中国人民银行、中国证监会等国家金融监管机构以重大的权力，并使之在运作上保持独立性。各国金融执法实践表明，这些机构在确保有关法律的实施、维护金融市场秩序、监管各类金融机构的行为以及及时采取措施、纠正违章行为和遏制金融犯罪等方面，都起着非常重要的作用。中国人民银行作为金融监管部门可以行使行政处罚权，但法律规定央行对非银行金融机构只有警告和3万元以下罚款的行政处罚权。规定过于原则和简单，使央行在实践中不好操作，而且制裁的力度也不够，违法的成本太低，惩罚的数额远远低于违法行为所得到的收益。除此之外，必须充实金融执法队伍，提高金融执法人员的专业素质和道德素质，每个

19、执法人员都应成为自身监管领域内的执法专家。要严厉惩治金融犯罪和违法、违规活动，特别是要认真分析大案要案和违法违规案件的原因、特点、规律和教训，采取强有力的措施，坚决遏制大案要案上升的势头。要依洁治理金融，加强反腐败斗争。一些国家金融危机不少都和政界、财界的腐败有密切关系，要按照党中央的要求，切实把金融系统党风廉政建设和反腐败斗争作为党和国家生死存亡、事关现代化事业成败的大事来抓，严格管理，严格监督，保证金融安全、高效、稳健运行。（四）健全国家金融监管体系，加强金融机构内部监控自律机制对金融机构实施监督管理，包括地律和自律两个层次。他律，即中央和其他监管卞体依据国家的法律、法规对金融机构及其活动

20、进行监管，属强制性监管。自律，是金融机构自身为有效防范金融风险、保障金融安全而建立的自我监控机制。就整个监管体系而言，国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管监督形式。目前我国实行的是中国人民银行和中国证监会的金融监管体系。中国人民银行是金融监管的主要实施者，负责银行业、保险业和信托业的监管；证监会负责对全国证券、期货的监管。要树立人民银行金融监管的权威地位，强化人民银行的检查权、管理权、处罚权。要完善央行各职能部门的协调机制及总行与分支机构之间的协调机制。在强化国家金融监管的同时，还要注意建立完善我国金融机构内部控制自律机制，这是金融监管的最基本的约束机制，也是国家实行金融监管的基础。有效的

21、金融监管，必须注重外在约束和自我约束的有机统一。国际银行界亏损倒闭事件频频发生，究其原因，主要是金融机构内部控制不严所致。完善金融机构内部控制制度，提高金融机构自律管理水平，成为国际金融业有效监管的又一重要趋势。在国家的宏观金融监管和金融机构内部控制中间，当前还应特别加强金融业同业公会或协会自律性组织建设。这是构建与我国现代金融体系相适应的新型监管体系中不可缺少的部分。简单他讲，中国人民银行和中国证监会代表国家执行金融监管，主要是建立和维护公平、合理、科学的金融法制环境。对于金融业日常经营中经常出现的问题，可以由金融业同业公会按市场规则解决。在金融一体化、市场化的大环境下，金融同业竞争加剧，在

22、“趋利”和“避险”的两难选择中，不少金融机构往往倾向于“趋利”，容易留下金融隐患，充分发挥金融业同业公会的金融监管作用，有利于锻炼金融机构自我约束和自我调控能力，有利于整个金融业走上良性竞争的道路。建议加快银行、信托、证券、保险、信用社等行业的自律制度建设，建立健全全国同业公会，制定同业公约，规范、协调经营行为，以切实加强金融行业的自律约束。（五）理顺政府与企业和银行的法律关系亚洲国家在这方面的教训是深刻的。由于市场不完备、法制不完善，就形成了政府对经济的过度干预。1962年韩国颁布了银行法，该法规定政府对银行的贷款对象、利率和市场交易行为都以管制，并通过控制银行达到操纵企业。在实践中政府直接

23、干预银行与企业的具体操作，经常要求银行向企业特别是大企业放贷，包括要求银行发放一些风险极高的贷款，严重地损害了银行的权益。企业也对政府产生了过度的依赖，使企业家们将企业发展的希望寄托在政府身上，并把精力放倒对政府官员“公关”上，使政府与企业关系扭曲，直至导致腐败。政府对一些大型金融机构往往也是过度保护，尤以日本为典型，只要大型金融机构一遏风险，政府就突出地表现出护卫意愿和行为。大型金融机构凭着政府的保护，不仅经营方式滞后，不能适应激烈竞争，而且违规操作和非法交易经常发生。日本一些大型金融机构最终破产也是必然的结果。在我国，目前地方政府对地方金融机构所拥有的绝对控股权以及对金融业务的导向作用，与

24、金融的效益性、安全性、流动性的经营原则，存在着深刻的矛盾。我们要加快进行行政体制改革和银行管理体制改革，正确处理市场机制与政府干预的关系，理顺政府与企业和银行的法律关系。在处理银行与企业的法律关系中，还要尽快完善破产法，防止变相逃、废债，保护银行的资产安全。随着我国经济体制改革进程的深入，企业资产的重组改造已成为国家深化国有企业改革和加大经济结构调整的重要手段，我们既要积极推进企业改革，又要加强债权管理，确保银行资产安全。值得注意的是：有些地方政府地方保护主义严重，在改制过程中不规范操作，把企业转制改革看作是逃废银行债务的“法宝”，假破产，真逃债，直接给银行带来金融风险。但是，现阶段我国法律法

25、规还不健全，还不能保证在企业资产重组过程中银行债权不受损失，这是因为：现行法律法规没有明确规定借款人如无偿债能力或故意逃质、废债应当承担何种法律责任；地方政府部门往往在破产中起主导作用，而不依法办理。建议尽快完善我国破产法，制订与破产法相配套的实施细则，对企业破产中遇到的问题作出切实的可操作性的规定；同时，针对国有企仆的不同规模、不同经营、不同贝债状况，分别采取不同的措施，即要以推动改制、鼓励兼并、规范破产、适度挂帐核销、补充资本金为主要手段，逐步化解国有企业巨额债务和不良资产，降低资产负债率，为建立新型银企关系创造条件。（六）大力普及宣传金融基本知识和金融法律知识，增强金融风险意识和金融法治

26、意识防范金融风险、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社会大力普及宣传金融知识和金融法律知识，并在全社会真正树立金融法治观念。各级党政领导干部和广大企业领导干部，都要学一些金融基本知识和金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力。各级领导干部要充分认识学一些金融知识和金融法律知识的重要意义：是发展社会主义市场经济，自觉按照经济规律和金融规律办事的需要；是更好地理解和执行党对金融工作的决策和部署，促进金融改革与发展的需要；是切实提高依洁管理经济工作和金融工作的能力和水平的需要；是正

27、确处理政府、企业和金融机构关系，维护国家金融洽治和改革的权威，保障金融安全的需要。在加强金融法治意识过程中，要重视全社会信用观念的建立。诚实信用原则是市场经济运行的基本原则。由于金融法制信用观念淡薄，信用制约机制的不健全，整个社会的信用体系和信用关系被严重扭曲。例如：市场主体之间都缺乏一种最基本的信任感；举债不还却心安理得成为较为普遍的心态；资信再差，仍然不断出现在市场上，无任何制约机制。社会信用体系受到破坏将严重影响我国经济改革与经济发展，也必然严重威胁我国金融安全。再者，目前还存在国家信用与社会信用不分离的问题，现在的金融机构的社会信用是在靠国家信用维持。因此，法律信用意识的增强是提高金融法治意识的前提。要把是否掌握金融法律知识、具备金融法治观念作为金融系统干部和金融从业人员的必备素质，作为应当履行的义务，并作为考核晋升的依据。要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念。构成市场风险的一个重要原因是投资者的非理性行为。要使公众和投资者对金融工具有正确的认识，并能对违规违法现象予以识别和抵制，形成全社会监督，从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。华东政法学院曹建明