第四个副省级规划区花落西咸.docx

1、第四个副省级规划区花落西咸第四个副省级规划区花落西咸 1992年，横跨黄浦江的松浦大桥是大上海的贫富边界。向东望去，外滩高楼林立、霓虹闪烁；向西望去，浦东阡陌纵横、杂乱不堪。同年10月，上海浦东新区迎来了华丽转身的机会，成为我国第一个副省级经济区。八年后，上海浦东新区有了新称谓“上海现代化建设的缩影”、“中国改革开放的象征”、世界瞩目的“东方明珠”。松浦大桥成为见证者，连接上海外滩与上海浦东两个时代的鼎盛繁华。2009年11月，天津滨海新区成为我国第二个副省级经济区。在这片荒芜的盐碱地上，国家级开发区、中国开放度最高的保税港区、高新出口加工区成为点燃燎原之势的三颗星火。一年后，天津滨海新区脱胎

2、换骨，成为“环渤海明珠”。2010年6月，重庆两江新区成为后继者我国第三个副省级经济区、我国内陆唯一的国家级新区。重庆的目标是，成为内陆开放的重要门户、成为长江上游商贸金融中心。两个月后，美国外交政策杂志封面文章称，重庆两江新区是“长江上的芝加哥”。它们共同的身份“副省级经济区”被称为“新阶段特区”，其定义是：我国在特定地区设立的经济技术开发区，行政区划不变，行政级别提高，享受政策、税收、发展平台等方面的特别照顾。它的另一个定义是：一个经济区被盖上了“国”字印，背后是最强大的国家支持、最实惠的倾斜政策、最具有吸引力的招商资本。2011年6月，位于中国西北的陕西西咸新区成为第四个幸运儿。西咸新区

3、，关中天水经济区的“发展核”，西部大开发的“增长极”，它承载着将西安建设为国际化大都市的梦想，并以特殊的战略地位、重要的资源效应得到了“国家级”支持。然而，其管理体制冗繁、向心力不足、定位不清等问题也饱受外界的质疑和诟病。西北重地，一个“国字号”新区振翅欲飞，等待它的会是什么？6月13日上午10点，陕西省省长赵正永、陕西省副省长江泽林和国家发改委西部开发司副司长李应明坐在国新办的主席台上大声宣读西咸新区总体规划，在一片热烈的掌声中，“副省级新区”一锤定音。同一时刻，千里之外的陕西也激起了沸腾之声。陕西、西安、咸阳三地的电视台、广播电台正在同步直播，当地的华商报用半个头版发布了超大字体的标题“西

4、咸新区：中国第四区”西安北二环，“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”(下称“西咸办”)的牌子被摘下，换上的是“陕西省西咸新区管理委员会”(下称“西咸管委会”)的标牌。这意味着由陕西省发改委主任祝作利、副主任李忙全带队的西咸办成为了历史，由陕西省副省长江泽林挂帅的新任领导班子将承接“中国第四区”的所有期望和未来“迟到”的审批“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”今年5月初，有媒体称“西咸新区即将成为我国第四个副省级新区”。随后，西咸新区的每一步进展都吸引了无数眼球。划分五城、五城定位、成立管委会、副省长挂帅在外界看来，“副省长任管委会主任”

5、就意味着管委会属副省级级别，西咸新区也随之升级，成为与上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区并列的第四个副省级新区。但实际情况是，“西咸管委会属正厅级级别，不能因为副省级领导挂帅就提升机构的行政级别。”西咸管委会一位相关人士向中国经济周刊解释说。不过，根据三大副省级经济区的领导配置情况可以看出，成立正厅级级别的管委会，并由副省级领导挂帅，是副省级新区的“必备班底”。5月下旬，又有媒体称“5月30日，国务院新闻发布会将宣布西咸新区成为第四个副省级经济区”。至此，已经有人为西咸新区做起了倒计时，等待最后的激动人心的时刻。5月30日，风平浪静。本刊记者在当天致电陕西省新闻办公室，得到的答复是：“个

6、别媒体发布不实信息，西咸新区并没有敲定副省级，而且由于媒体干扰，我们压力很大。”接线人员告诉记者：“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”另外，西咸新区的竞争对手浙江舟山群岛新区也在同步申请副省级新区，两地的战略地位、资源优势、发展前景都不相上下。与舟山群岛新区的低调相比，西咸新区的“高曝光率”让其一度陷入被动。因此，西咸新区的申请进展被当做机密严格保护起来。直到6月10日，西咸管委会人士还对中国经济周刊表示：“西咸新区并未申请副省级新区，而且西咸新区刚刚起步，距副省级还有较长的距离。”6月13日，严丝合缝的大幕才缓缓拉开，西咸新区以“副省级”身

7、份闪亮登场，尘埃落定。虽然与上海浦东和天津滨海的“区政府”相比，西咸管委会稍显“不给力”，但是，参照以上两区的发展历程和重庆两江新区的现状可以看到，管委会是每个副省级新区的必经阶段。西咸新区，只是刚刚开始。按照最新公布的西咸新区总体规划，西咸新区的规划范围将从原本的560平方公里扩大到882平方公里。“两区一带”也转变为“一河两带四轴五组团”。其中，“一河”是指横贯东西的渭河，“两带”是指渭北帝陵风光带和周秦汉古都文化带，“四轴”是指正阳、沣泾、红光、秦汉四条大道，重点区域“五组团”则是将原“两区一带”拆分扩大，划分为五个新城沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。西咸新区完成“变身

8、”，开始新行程。争抢“第四区”的内陆与沿海“按照之前的进度看，国家在最近几年都不太可能再批副省级新区。”西咸新区并不是唯一一个“瞄准国家级”的新区，在相隔千里的东南沿海群岛上，浙江舟山正在主打“海洋经济”牌，在同一个月等待着国务院的批复。6月10日，西咸新区“升级”前夕，“较劲”进入高潮。“我们在按照副省级的方向争取成为中国第四个新区，现在已经启动了保税港区，接下来就是财税政策。”接受中国经济周刊采访时，浙江省舟山市经济和信息化委员会一位相关人士用“万事俱备只欠东风”来形容等待中的舟山群岛新区。提起西咸新区，上述人士认为“显然不是对手”，“西咸新区是在陕西省十二五规划里的，而舟山群岛新区是在国

9、家十二五规划里的，是一个级别吗？”西咸却不以为然。“舟山群岛新区？我第一次听说。他们也在申请副省级吗？”西咸管委会人士对记者的问题感到诧异。6月15日，中国第四区落定西咸，记者再度致电舟山。“这个不影响，他们动作还挺快，我们也在等待批复，这个月应该有消息。”上述舟山相关人士认为，“舟山有自己的特殊优势，海洋经济是国家战略，我们很有信心。”西咸管委会人士则言简意赅地回敬：“我们已经成功了。”梳理两个新区的申请历程，西咸新区显然动手更早。2009年，“西咸新区”就已经出现在国家发改委印发的关中天水经济区发展规划和陕西省人民政府印发的西咸新区规划建设方案中。次年2月，西咸办成立，西咸新区内的沣渭新区

10、和泾渭新区设立管委会，基本架构搭建完毕。当西咸新区破土动工之时，舟山群岛新区刚刚进入调研阶段。2010年3月，83岁的全国政协原副主席、中国工程院院士钱正英应邀率团到浙江调研，“开发海岛”作为一个设想开始逐步酝酿。两个月后，在国务院批准实施的长江三角洲地区区域规划中，舟山才被定位为“海洋综合开发试验区”。可到了2010年底，舟山群岛新区一度后来居上。2010年全年，西咸新区都在忙于大造声势，各种战略研讨会、文化论坛相继召开，政界、商界、学界的知名人士也如走马灯般应接不暇。然而，2010年10月，一直低调前进的舟山群岛新区出现在国家“十二五”规划中。根据外界解读，舟山群岛新区是占据了“海洋权益”

11、的重要战略地位，搭乘了“海洋经济”快车，飞速冲进了中央视野。就在大家乐观看好舟山的时候，情势再度出现逆转。6月13日，西咸新区传出捷报“中国第四区落定”。在很多专家看来，这相当于宣布了舟山的失败。“舟山已经失利，按照之前批复副省级新区的进度看，国家在最近几年都不太可能再批副省级新区。”有专家如是分析。“老四”发家靠什么？“如果说关中是陕西的白菜心，那么西咸新区就是白菜心里面的心儿。”而且，“其他城市哪里有那么大的空间？”西咸新区与三个“兄长”相比有优势吗？以区位而论，“浦东新区临近东海，滨海新区临近渤海，都可以做海港运输，两江新区临近长江河道，可以做河运，西咸新区怎么解决？”陕西省区域经济研究

12、会副会长曾昭宁问道。陕西省决策咨询委员会委员张宝通则认为，西咸新区位居“原点”中国版图中心，被多个“米字网”重重覆盖，是我国最核心的交通枢纽。“以西安为中心，辐射出铁路、高速公路、高铁等多个交通米字，还有咸阳机场的辅助，西咸的运输是优势。”可是，以运输成本相较，西咸新区显然底气不足：运什么才赚钱？“我们只有运输高附加值产品。”张宝通向中国经济周刊坦承。另外，三个“兄长”都诞生于直辖市，西咸新区却处于“欠发达省份”，论起“家庭条件”，西咸新区先天不足。而且，“西咸新区是由两市共建的，与其他新区相比，在管理体制上显然不够精干。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员肖金成对中国经济周刊评价道。虽

13、然没有含着金汤匙出生，西咸新区的成长速度却犹如坐上了火箭。“其他三区都经过几年，甚至十几年的建设才通过审批，西咸新区只用了一年多。”西咸管委会综合处负责人介绍说。快速审批的负面效应则是准备不足。“都是荒地。”西咸管委会人士坦承。“至少需要两到三年的时间，政府才能完成基础设施建设，企业才能积极入驻。”曾昭宁认为。最让人揪心的是，比起“三位兄长”的个性分明，西咸新区的“综合经济布局”面临质疑。“就是摊大饼。”张宝通对中国经济周刊说，“五个新城做十几个产业，西咸新区到底是干什么的？”在饱受质疑的同时，西咸新区作为唯一一个位居西北的副省级新区，也并非没有优势。“这是国家战略需要。”张宝通再三强调，“西

14、北的安全问题，东西部经济平衡问题，西部大开发需求，以及国家想把西安打造为国际化大都市的需求，都需要通过西咸新区来满足。”张宝通认为：“西咸新区将会拿到比其他三区更优惠的政策。”另外，深居西北内陆的西咸新区在资源供给上显然更为充足。“西北地区资源丰富，开发利用较少，这里都是富矿，后劲十足。”肖金成认为，其他三区都已面临高耗能瓶颈，西咸新区潜力无限。让所有人都津津乐道的是西咸“无可比拟的人才优势”。“西安是仅次于北京的高等教育重地，各方面人才齐备。”张宝通认为，陕西作为我国“第一科技大省”，将为西咸新区提供强大的智力支持。最重要的是，“这里的人才成本非常低，人员稳定性居全国前列。”多位企业家表示，

15、“高质量、低成本”的人才资源是吸引他们落户西咸新区的最关键要素。成本低的还有土地。西咸新区集中了陕西全省的土地指标，这对于企业来说，是最优惠的条件。西咸新区总体规划为西咸新区的招商引资规划提出明确要求：“3年400亿元，5年900亿，10年1700亿。”西咸管委会人士信心满满地表示：“对外省不敢说，对陕西省来说，西咸新区的吸引力还是非常大的。”他打了个比方，“如果说关中是陕西的白菜心，那么西咸新区就是白菜心里面的心儿。”而且，“其他城市哪里有那么大的空间？882平方公里！”以“滨海”为榜样“你们看人滨海新区干得是热火朝天，咱们这喊都没喊亮，干得也是冷冷清清，就那三两个工地在干。如果一直按这个力

16、度和速度建设，那我们原来喊的口号就是一个空口号。”西咸新区与滨海新区之间渊源已久。“与其说是竞争，不如说是学习。”西咸管委会人士对中国经济周刊说。2008年5月，汶川大地震波及陕西汉中地区多个区县，危难之际，天津作为对口支援城市千里救急，两地自此结下兄弟情谊。2010年，天津援建项目逐步完成，陕西派出代表团到天津对援建表示感谢，带队的正是时任省委常委、常务副省长、省灾后恢复重建工作领导小组组长如今的陕西省省长赵正永。当时，陕西代表团还在天津开展了多项参观考察活动，其中的重头戏就是滨海新区。出乎意料，此行让陕西代表团感触良多。首先，咸阳与天津找到了情感共鸣。“两地很像，都是灯下黑，站在大城市的阴

17、影底下。”一位代表团成员、西咸管委会人士说，“天津就提出要转变思路，与临近大城市调整产业分配，走差异经济。”席间，两地领导相拥笑称“难兄难弟”。更令陕西代表团热血沸腾的是，滨海新区居然把盐碱地变成了“聚宝盆”。“滨海新区原本是一块不毛之地，没有产业基础，没有配套设施，开发条件还不如现今的西咸新区，可人家居然发展得那么好。”该人士回忆说，时任副省长的赵正永“非常感慨”，“要我们好好向人家学习。”从此，滨海新区成为西咸新区的榜样。为解决内部管理机制混乱的问题，滨海新区先成立了新区领导小组办公室，后发展为滨海新区工委和管委会，并赋予组织编制规划、确定产业布局等职责，在获批副省级新区后又重新建立“新区

18、政府”，设区委、区人大、区政府、区政协。2010年2月，西咸新区犹如十年前的滨海新区，先成立了西咸办，西咸新区下划的沣渭新区和泾渭新区两个管委会也正式挂牌。在揭牌仪式上，陕西省省长赵正永明确表示“对西咸办赋予厚望”，“希望能让西咸新区三年出形象、五年大变样、十年大跨越”。但也有参会者笑谈，西咸办的牌子位于两个管委会之间，寓意了西咸办的地位：“夹缝中求生存。”“西咸办的主要任务是协调分属两市的两个管委会，没有实权，纯属钻进风箱的老鼠，两头受气。”一位接近西咸办的人士称，“当时西咸办去管委会要个规划资料，管委会都说保密，不给。”“西咸办确实没有实权，所以协调力度有限，新区开发缓慢，省上领导也不满意

19、。”上述人士说，“西咸办主要就做了一件事，制定规划。”他举起一本时间标注为“2011年5月”的西咸新区总体规划说明书(20102020年)，“不过这个已经是旧版了，还在改动。”于是，一年多来，西咸办成为协调西咸两市、沣渭泾渭两区关系的“大妈”，编制纸上规划的“文秘”。今年1月，时任代省长的赵正永再次奔赴天津，参加“陕西、天津加强经济与社会发展合作座谈会”。坐在天津总装公司的大飞机里，听着“滨海新区的经济总量已经占全市一半以上”，陕西代表团再一次强烈感受到了滨海新区的强大吸引力。“我们省长对滨海新区开发建设的大好局面非常的向往。对我们说，你们看人滨海新区干得是热火朝天，咱们这喊都没喊亮，干得也是

20、冷冷清清，就那三两个工地在干。如果一直按这个力度和速度建设，那我们原来喊的口号就是一个空口号，根本没有办法实现。”同行的西咸管委会人士告诉中国经济周刊。这次观摩不仅让西咸对滨海“非常向往”，也让决策者看到了西咸新区的诸多问题。“根源是管理机制有问题，省长明确表示，去滨海新区调研人家的管理体制，春节前后，就派我们过去学习。”上述人士说。就在1月，曾担任海南省委常委、三亚市委书记的江泽林调任陕西，成为陕西省委常委、副省长。“江省长以前在三亚搞得很不错，所以他来了以后，省委决定将西咸交给他来具体分管。”5月14日，江泽林带队专程赴天津考察学习。随后，“省上下决心对管理体制进行调整，成立西咸管委会，由

21、陕西省委常委、副省长江泽林兼任西咸管委会主任。”协调、推进机构西咸办被负责实地开发建设的西咸管委会取而代之。“西咸管委会由陕西省直接统管，这相当于把原西咸办公室从两个市间拔起来，成为上级职权机构。”原本“省市共建，以市为主”的管理体制也转变为“省市共建，以省为主”。另外，三大工作如火如荼地开展起来：一是将协调机构西咸办改建为实体开发机构西咸管委会；二是将“两区一带”重新规划，参照滨海新区“一轴、一带、三个城区、七个功能区”的模式打造出“一河两带四轴五组团”；三是向国务院申报西咸新区建设及发展规划，寻求国家支持。“我们确实在向滨海新区学习，所以还有很长的路要走。”西咸管委会综合处何处长对本刊记者

22、说，“我们已经用一年半的时间走完了别人四五年的路，进展已经非常快了，以后会更好。”微妙的“多边关系”“利益是分裂的，竞争大于合作，矛盾难以避免。”在西咸新区882平方公里的地域中，西安所占面积不足300平方公里，剩下的都属咸阳。在五个新城中，空港新城、泾河新城、秦汉新城完全属于咸阳地界，但又交错隶属于不同区县；沣东新城的小部分属咸阳，大部分属西安；沣西新城恰反之，所属区县关系则更加复杂。如此错综复杂的区域关系，利益该如何平衡呢？据西咸管委会人士介绍，“省委省政府的考虑是三个不变：行政区划不变、统计口径不变、利益格局不变。”只有在“不变”的前提下，西咸新区才能实现“变”。“地方官员非常重视统计口

23、径，这是利益和政绩啊！”该人士对中国经济周刊说。仅以秦汉新城为例，咸阳市渭城区共有6个乡镇，秦汉新城就占据5个。“如果所有事务都收归新城管委会，渭城区政府怎么可能同意？咸阳市怎么可能同意？它不配合，你怎么在人家的地盘上干事业？”因此，年轻的西咸新区面对一个极其复杂的管理架构网一省、两市、五城、多区县同时管辖。“只有用利益分成来平衡各方关系，省里、两市各按比例拿一部分，省里再下拨到五城，两市下拨到三区，最后下拨到各区县，不过这个比例很难办，正在研究怎么分。”西咸管委会人士透露说。在陕西省区域经济研究会副会长曾昭宁看来，西咸新区并不是在经济发展的过程中水到渠成，“而是运用行政手段强摊，所以一旦跨行

24、政区就很容易出现矛盾”。曾昭宁认为，只有市场成熟，形成产业集群形式的利益共同体，才能推动行政改革，而在现行情况下，“利益是分裂的，竞争大于合作，矛盾就难以避免。”结论来源有前车之鉴：在西安的各个区县，已经出现了因利益争夺而导致的“产业破碎”现象。“为争夺汽车城，高新区招来了比亚迪，经开区抢走了陕重汽，两个区又分别配置零件制造和货运仓储设备，这不是明显的重复建设和资源浪费嘛？”曾昭宁认为，招商引资应服从于科学布局，这样才能实现专项规划和产业园区。张宝通则认为：“竞争有问题，也有好处，有竞争才有活力嘛！你看青岛，海尔和海信争得一塌糊涂，但两个不是都做成名牌了吗？”与管理架构同样复杂的是人事任命。五

25、个新城“一把手”中，“三个西安的，两个咸阳的，而且实行交叉任职，西安的人派到咸阳，咸阳的人被派往西安。”西咸管委会人士说。外界猜测，这体现了省领导力求利益平衡、促进两市融合的意图。但上述人士表示：“客观来说，西安已经做成高新、经开、曲江、浐灞等多个成功的开发区，人才也较多，而咸阳只有一个高新区，十多年来收效甚微，所以西安干部理应较多。”在他看来，“交叉任职”不仅无力促进两市融合，反而会为今后的工作开展埋下了隐患。西咸新区成立后，第一步就要征地、拆迁，而这些“敏感工作”主要靠“基层干部的配合”。“异地的领导突然空降下来，大家之前从来都没有过人事交叉，地方上的人就会认为你是来争利益的，或者谁干得好

26、谁干得差的问题，开展工作很不容易。”“西咸一体化”相隔仅50里的双城，或将在西咸新区的推动下实现一体。这是两座直线距离仅为25公里的千年古都。一座是八水相绕的灵秀之地西安，一座是山水俱阳的中国第一帝都咸阳。多年来，两市大道对接、路线相连，两市人民共饮一池水、同享一腔音，但行政区划阻隔却始终难以破冰。“依我看，把两个城际一合就完了，咸阳成为西安的一个区，由陕西省、西安市、咸阳区依次统筹，所有的机制就都理顺了。”张宝通的观点代表了大多数学者和民众的看法。如果把咸阳并作西安的一个区，如同原长安县成为现长安区一样，上面所有的问题不就迎刃而解了？其实，“西咸一体化”早已不是新思路。早在2002年，也就是

27、设立“长安区”的当年，西咸一体化也同步开始试水。可是，一试就是8年。2006年，两地电话并网，统一了区号。除此之外，“一体化”毫无进展可言。“就是作秀。”张宝通评价说。2009年6月，国务院批复关中天水经济区发展规划，原国务院西部办副主任曹玉书在解读时一再表示：“经济区里的一个亮点，就是把西安打造成现代化国际大都市，途径是积极推进西咸一体化。”“西咸一体化具有良好的客观条件，各方面也基本达成了共识，要整合利用西安和咸阳各自的优势，形成一个完整的、统一的、流畅的经济实体。”同年11月，陕西省发改委向陕西省人大常委会作了关于关中天水经济区发展规划和西咸一体化有关情况的报告。一时间，两地热传“合并在

28、即”，可是，至今为止，西咸两市仍泾渭分明。坊间盛传的说法是，陕西省和西安市的干部魄力不足，不敢打破既有的利益格局，实现“强压强并”。但实际上，西咸管委会人士道出其中玄机：“西安曾是计划单列市，行政区划调整必须经过民政部批准，省市都做不了主的。”回溯到1983年，西安市获批成为在国家计划中单独列出的大城市，享受省一级的经济管理权限，收支直接与中央挂钩。1994年，西安的“计划单列市”身份被取消，但被确定为副省级市。根据“不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变”的政策，西安市的重要事务仍然需要“中央直接决策”。因此，陕西省对于“位高权重”的西安市经常感到力不从心。据西咸管委会人士介绍

29、，早在前几年，省上曾想把咸阳的三个街道办(沣东、钓台、陈阳寨)托管给西安市沣渭新区管委会，时任陕西省省长袁纯清曾到民政部申请多次，都没有批复。“行政区划调整是牵一发而动全身的，短期内，我个人认为，至少10年内，都不会变动。”该人士称。那么，为什么长安县可以变身为“长安区”呢？“长安区在实质上并没有并入西安，领导班子级别没有变，纳税之类的也还是原来的体制，所以经常说城六区，而不包括城七区长安区。”直至西咸新区出现，陷入僵局的“西咸一体化”有了新的希望。当地媒体评价道：“西咸新区将成为西咸一体化的重要推手，西咸一体化迈进了一个崭新的时代。”“副省级区”纪年浦东新区上个世纪80年代，浦西居民民谚：“

30、宁要浦西一张床，不要浦东一幢房。”80年代中期，时任上海市市长汪道涵率先提出开发浦东。1990年3月，时任国务院副总理姚依林带队对浦东进行专题调研，形成关于上海浦东开发几个问题的汇报提纲。1992年10月11日，国务院批复设立上海市浦东新区。1993年1月浦东新区正式成立。2000年浦东新区人民政府、人民代表大会常务委员会和浦东新区政协相继成立。2005年，国务院正式批准浦东进行国家综合配套改革试点，明确陆家嘴(14.08,0.10,0.72%)金融贸易区、金桥现代工业园区、外高桥(13.85,0.16,1.17%)保税区、张江高科(9.69,0.25,2.65%)技园区四个重点开发小区。2005年6月，国务院批准浦东新区为中国第一个综合改革示范区。2009年4月24日，南汇区行政区域整体并入浦东新区，形成5个国家级开发区并行的局面。全年引进合同外资55亿美元。2010年，世界博览会在上海成功举办，浦东为世博会主场馆所在地。今天，浦东的GDP是1990年的60倍，进出口是1993年的26倍，人均绿地是1990年的148倍，地方财税是1990年的50倍。