我国公务员考核制度的研究文档格式.doc

1、公务员考核制度（The civil servant merit system）主要是指国家行政机关按照法规所确定的考核内容、原则、方法和程序对所属公务员进行的考察和评价制度。它是公务员制度的核心。1.2 我国公务员制度的发展历程西方的公务员制度从建立到发展完善、成熟，经历了一百年的历史，已形成了一套比较完备的制度和方法。而我国的公务员制度从调研准备（1984年）起步，发展到现在也仅仅才不过20年左右的时间。自1987年10月党的十三大报告明确宣布在我国建立和推行公务员制度，党的十四大和八届全国人大提出“尽快建设公务员制度”，到党的十五大和九届全国人大提出“完善公务员制度”，党的十六大提出“健全

2、公务员制度”，我国的公务员制度开始在不断的改进和更新中逐渐成熟起来。从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。调研准备阶段（1984年1989年）。主要以研究，草拟法规为重点工作。首先中央决定加强干部人事立法，将干部的迁升、选拔，考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月中央组织部和劳动部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年十三大做出了建立公务员制度的决策。试点运行阶段（1989年1993年）。我国的公务员制度的建立过程贯彻的是“边实践、边探讨、边修改条例”的精神，所以从1989年初国务院开始在审计署，海关总署，国家统计局

3、，国家环保局，国家建材局进行公务员制度试点。推行实施阶段（1993年1999年）。1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号令，发布公务员暂行条例，规定自1993年10月1日起施行。之后国务院又提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”的要求。到1998年底，我国的公务员制度基本入轨，在中央和省，地（市）、县、乡（镇）五级政府机关都基本建立了有中国特色的公务员制度。健全完善阶段（1999年至今）。1998年的政府机构改革，进一步转化了政府职能，为逐步建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体制，建设高素质，专业化的公务员队伍，

4、奠定了良好的基础。到2005年4月26日，十届全国人大常委第十五次会议审议通过了中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法），确立了干部人事管理总章程，该法自2006年1月1日开始正式执行，这是我国第一部干部人事管理的法律，它的制订颁布是我国民主法制建设的一件大事，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。1.3 我国现行公务员考核制度 根据2006年1月1日开始执行的公务员法第五章的规定，我国对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核内容比国家公务员考核暂行规定多了一项“廉”，这有很强的现实意义。公务员法在指导思想和原则、公务员义务、录用公务员办法、公

5、务员考核、奖惩、交流与回避等等方面的规定都有利于规范公务员的廉政行为，促进廉政建设。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。1.4 研究意义公务员的考核制度应该可以说成是

6、公务员制度的核心部分，是行政方面人力资源管理的重要的环节，是公务员制度中所有其他职能的基础和依据，同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。考核是实施公务员激励机制的主要依据，也是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。所以说，一个国家的公务员的考核能否做到客观公正，能否提高效率，能否保证廉洁，都将会影响到一个国家的政府公务人员的整体素质和国家的政治经济发展。因此，我们要积极找出我国公务员考核制度存在的不足， 不断地进行改进和完善，只有这样，我国的公务员考核制度才能健康的发展。1.5 研究目的本文的研究目标是在最新的公务员颁布的大环境下，对我国目前的公务员考核制度进行系统的研究，分析其存

7、在的主要问题，同时借鉴国外的公务员考核经验，在结合我国国情的基础上，提出相应的改革建议。并针对新的公务员法的新条例，提出自己的见解。具体有：（1）利用现有资料，分析我国现行公务员考核的制度，包括考核内容、考核指标、考核程序、考核结果的反馈运用等等；（2）充分了解国外各国公务员的自身特色，找到各个国家值得借鉴的地方和引以为戒的地方；（3）在充分了解国外的公务员考核制度的基础上，分析我国现行公务员考核制度存在的问题；（4）针对性的提出解决建议。2 西方国家公务员考核制度分析 西方国家十分重视公务员的考核，将其作为本国公务员法的重要组成部分。他们在公务员的考核和晋升制度的历史演变中，积累了许多好的经

8、验，为我们提供了有益的借鉴。西方国家对公务员的“考核”，就是在对公务员进行严格考评的基础上，根据其工作能力、工作态度以及工作成绩为公务员晋级和加薪。如何合理地、公正地、科学地和有针对性地对公务员的工作进行全面考核并决定他们的晋升，不仅关系到调动公务员的工作积极性，而且关系到维持整个行政工作的高效与稳定。因此，西方各个国家都比较重视这一问题。2.1 美国：高效、重视监督 美国的考绩制度已成功实施了113年。美国考绩制度以工作数量、工作质量、工作适应能力等属于行为结果有效性的因素为主要考核内容，细分量化为16项指标。美国考绩制度实行的是首长考核制，由主管对下属作考评，上级主管复评，考绩委员会审议，

9、这种方法的考核主体只有1个，最大特点是主管领导最了解下属情况，为他正确反映下属实绩提供了客观依据。美国年度考核结果运用主要有6方面：作为裁减人员、正式任用、重新指派工作、降职免职、培训、工资晋升及发放奖金的依据。特点是重视下属一贯表现，通过激励机制引导下属在多做实事中完善自己。年度考核结果是人事任免权和奖惩权的运用的基础，作为考核主体的考核行为应该受到监督。美国考核监督主体主要有3个：一是被考核者，具有参与领导制订工作目标、对领导考核评语是否认可、对考核结果及运用申诉等 3个权利；二是考核主体的主管领导，有权对考核主体考核行为进行监督，并接受被考核人的申诉； 三是考核委员会，受理职能范围内的申

10、诉及对部门考核行为进行监督管理。1个考核主体3个考核监督主体，考核效率比较高。这也是美国考核制度的最大特点。 2.2 英国：不求统一、轻松的考核氛围英国是实行公务员制度最早的国家，在1854年就提出了公务员考试测评制度。它的考核制度最大的特色就是中央和地方，部门和部门之间的考核都是不统一的，无论是从方法、内容还是具体实施方法上都是分离的。在考核方法上，英国现行的考绩方法，系考察报告制。事先制定考绩报告表，依据报告表内所规定的要素与标准，由考绩委员会根据公务员平时的成绩记录及有关资料，加以考察与评定。评定后，将结果加以整理，呈现部长核定执行。考核结果不公布，但成绩不良者，由机关通知本人，并说明理

11、由。本人如认为评定不当，可向部长提出证据，申述理由，请求纠正。英国中央政府的公务员考核工作由内阁办公厅的录用评估署负责，而地方政府的公务员考核则是由临时组建的“评审团”负责的。评审团由单位的主要负责人、人事主管、工会负责人和行政服务对象组成。评审团负责考核工作的部署、检查、监督和复议等工作。公务员的评估报告则由其直接主管撰写。英国公务员考核的等次没有统一规定，大体上可以分为37等，其中大多数单位实行五等。每项考核内容分为5个等次，特别优异为A等，良好为B等，满意为C等，尚可为D等，不良为E等。而英国贸工部则实行七等：一等为一级，工作杰出；二等为二级加，工作比较杰出；三等为二级，超过工作标准；四

12、等为三级加，刚刚达标，没有失误：五等为三级，刚刚达标，偶有失误；六等为四级，达不到标准：七等为五级，工作不能被接受。目前，英国公务员分两大类，A类将来可以升到很高的职位，B类只能做一些辅助性工作，包括出租车司机。因此，B类的“进门”考试较容易，而A类人员要拥有大学文凭，经严格笔试后，还有一种“模糊”的面试。A类的考官们看上去都很随和，你几乎感觉不到是在考试。比如说，考官问考生是怎么来的，假若你答：“自己开车来的”，他会接着问：“什么时候学的开车？是家里人凑钱帮你买的车吗？” 假若你答：“坐地铁来的”，他会问：“在地铁里你常看些什么？” 如果你说：“翻翻报纸”，他会再问：“你知道斯里兰卡的猛虎组

13、织吗？你对世界上的恐怖组织了解多少？如果你是英国政府的官员，你认为该怎样解决这些问题？” 总之英国的公务员考试过程相对比较轻松，无论从主考官还是考试的人来说都比较游刃有余，这个是我们值得借鉴的做法。总之，英国公务员比较有特色：一是不搞一刀切，各有各的优势，比较灵活。二是对地方政府公务员的考核注意听取行政服务对象的意见，有助于公务员确立为纳税人服务的意识。但英国公务员的考核指标设计的公开性不够，成为公务员考核制度中的一个突出的缺点。2.3 德国：简单、灵活德国的公务员考核制度比较简单。而且在德国，公务员一般都是终身受聘于国家，不用担心失业。德国的联邦公务员资历条例规定：“公务员的才能和成绩至少每

14、年鉴定一次。如果工作情况或个人情况需要，可以随时进行鉴定。鉴定的内容应当向公务员公布，并征求他们的意见。考核内容分为专业成绩、素质、能力。上述要素是考核的基本内容。”德国的各机构有很大的灵活性，可根据各自特点，添加考核要素。性格特点、个性可附加文字说明，如果参加培训进修及社会事务，可专门列入。鉴定的公布应有案可查，并应将有关文件与鉴定内容一并放入人事档案。德国公务员的鉴定一般由单位的人事总监或直接上级做出。“鉴定应该特别写上公务员的思想品质、特长、文化程度、工作成绩、社会状况和负担”，“鉴定的结尾应该提出总的看法和今后的使用建议。德国的公务员考核结果共分为七个等级:特优、优秀、良好、一般、及格

15、、不及格、差。结果与晋升有联系，但一般并不影响按年资正常加薪。考核结果的使用体现在以下方面：首先是晋升级别、提拔任用的最基本依据。 德国公务员实行择优选升制，晋升上一级别有硬性比例，而且级别越高，晋升比例越低。其次，考核结果与增资晋档等实际利益息息相关。 德国形成了科学完善的薪酬制度，同一职务可跨越几个等级，每个等级分为7到10档不等。每档差距占月工资的2%至4%，每级级差占月工资10%至15%。在德国，考核的结果与培训培养、职位调动有机结合，是合理规划职业生涯、进行动态调整的依据。通过考核，对自身能力、发展前景有一个客观、全面的认识，可针对自身不足，提出培训申请，绝大多数情况下会得到批准。同

16、时，考核也是公务员队伍动态调整的依据，由于领导职位实行全部门统筹安排，优秀人员可跨部门调动、升迁，而能力平平的被调动到不太重要岗位任职，是对公务员终身制、无法解雇的重要平衡手段。2.4 日本：具体、细致 日本的公务员法规定:“政府机关首长必须对其所属职员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施。”工作评定分为定期评定和特别评定两类。定期评定是指每年在规定的时间里（一般在六月）进行一次考核评定。特别评定则是针对处于试用期内的人员所进行的评定，它的目的是决定试用人员能否转正。日本工作评定主要从工作成绩、工作能力、性格和工作适应性四个方面进行。考核结果分为A、 B、 C、D、E五个等级。总之，

17、日本公务员评定内容多、规定严、程序复杂，但评价结果未必能够真正发挥作用。日本某专门机构对35个省、厅调查的数据表明：晋升只看工作表现的仅占4.9%，凭印象的占12.2%，两项同时考虑的占34.2%。可见日本公务员的评定对晋升发挥的作用，还是十分有限的。 摘自中外公务员制度比较，北京：商务印书馆，姜海如 我国的公务员考核制度在实施和改革的过程中，要充分借鉴国际经验，吸取好的方面，比如美国的首长考核制，英国的灵活，德国的简单，日本的严谨等都是值得我们借鉴的。3 我国公务员考核制度存在的问题我国公务员制制度还处于初始阶段，公务员的考核制度就更是没有时间去达到完善。虽然取得了很大的成绩：通过考核，一定

18、程度上激发了公务员的竞争意识和进取精神，加强了公务员自身的责任感和使命感，综合素质在考核的督促下有了一定的提高，同时也为国家发现了大批的建设人才，尤其是在2006年新公务员法实施以后，我国的人事管理更加法制化。但是在肯定成绩的同时，结合我国以及国外考核的实践，参考相关的理论，也应该承认，我国现行的公务员考核制度在设计和实际执行上仍然存在着一些不如人意的地方，影响了其功能的有效发挥。3.1 考核的极端民主化由于公务员考核的结果直接影响到今后工资晋升及职务升降，利害矛盾比较突出，一些领导害怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众通过无记名投票决定，结果使一些政绩突出，平时不注意人际关系的人榜上无名，而一

19、些政绩平平，人缘好的人当选优秀。3.2 考核流于形式，人治色彩浓厚一些领导对考核工作的重要性认识不够，对考核工作不负责任，既不坚持原则，又不坚持标准。加上单位和部门对考核的宣传不力，使许多人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡、搞照顾或者搞论资排辈。因此，虽然从表面上履行了考核的规定程序，但在考核中却不认真听取群众意，只凭领导自己的印象搞内定，结果使考核流于形式，走了过场。这种流于形式的考核违反了公务员考核的公开，公平的原则，而且严重制约了我国的公务员考核制度的发展，导致这些现象的原因主要是我国浓厚的人治色彩和“官本位”传统。公务员制度中的“家长制”很

20、盛行，员工的任免，考核结果等等很大程度上取决于高层领导的意志，在这种情况下，下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力，而是服从于人格权力。高层领导的考核意识上不去，使整个公务员队伍的考核就自然会流于形式。3.3 考核内容比较笼统，指标缺乏可考性 2005年最新颁布的公务员法指出：公务员考核的内容为德、能、勤、绩、廉等五个方面，重点考核工作实绩。同时，对德、能、勤、绩、廉的具体内容也做出原则性的界定：“德”是政治思想和道德品质的表现，决定了人的行为方向、方式和努力的程度。它是公务员考核的首要方面。对“德”的考核评价内容，具体可以细分为:一是政治信念和思想品质方面；二是道德和作风方面；三是组织

21、纪律方面。“能”指人的实际工作能力，包括从事本职工作所具备的基本能力和应用能力。对能的考核应以其个人素质为依据，结合其在工作中的种种表现来判断。“能”具体可以从以下几个方面考察:一是理论水平；二是学习能力；三是创新能力；四是组织协调能力；五是团结协作能力；六是调研综合能力；七是应变能力；八是表达能力。“勤”主要是反映工作态度和敬业精神，着重从以下三个方面进行考核:一是出勤考核，主要看其能否按规定上下班、病事假不超过政策规定的期限；二是勤奋考核，主要看其工作是否努力、辛苦、投入程度；三是态度考核，主要考核其工作的认真程度、精益求精、工作态度、工作积极性及其敬业精神。“绩”主要指公务员的工作实绩，

22、可以从以下四个方面考核:一是目标达成度考核，主要看其在职位范围内的常规工作是否完成任务、是否完成额外任务；二是工作贡献，主要看其工作成绩是否突出，贡献是否突出；三是工作效率考核，主要从工作速度、工作成本和工作效果角度考察；四是工作质量考核，看其完成工作的质量指标。“廉”是从过去“德” 的一个二级指标中单独提出来，升为一级指标的。这个提法说明政府更加注重公务员的廉政品质。具体指标目前还没有被细化，这也是我国公务员考核中有待解决的。综上，可以看出，目前所实施的考核制度，每个考核的方面里都缺乏具体内容，而且考核多是定方向，定原则，具体规定不够细致，实施起来就比较笼统。不仅“德”、“能”比较难以量化，

23、由于公务员工作的特点，“勤”、“绩”的量化考核也是一个难题。而对于“廉”的考核，虽然是个比较有新意的提法，也很贴近公务员生活实际，但是在考核过程中却没有具体的指标加以衡量。有的考核内容不仅很难量化考核，就连定性或排序式的考核，也比较困难。不仅如此，公务员法中还尚缺乏一些单项配套法律法规，如行政程序法，公务员纪律、行为规范、道德标准等具体规定，都尚未出台。3.4 责任主体不明确考核国家公务员由部门负责人负责，必要时，部门负责人可以授权同级行政副职负责考核，同时又有条例规定:“国家行政机关在年度考核时设立非常的考核委员会或考核小组，在部门负责人的领导下，负责国家公务员年度考核工作”。考核工作到底谁

24、负责，变得比较模糊，考核委员会和行政负责人在考核工作中的关系也不够明确。而实际上各单位公务员的年度考核工作往往都是由组织人事部门在单位负责人的直接领导下具体实施，考核委员会的作用微乎其微。3.5 考核过程缺乏激励效应公务员的激励管理的过程就是激发公务员的内在动力和要求，激发他们奋发努力工作，去实现组织既定的目标和任务。由于观念的滞后、考核等次的确定缺乏权威性、行政资源有限等因素的影响，不少单位对公务员的考核过程缺少必要的激励效应。主要表现在以下几个方面：3.5.1 考核等次单纯定性人力资源管理理论中关于绩效考核，有很多相应的考核方法，定性的，定量的。在国外，有些国家就已经采用定量的考核办法，实

25、施起来效果都很不错。而在我国，根据最早的国家公务员考核暂行规定，我国公务员年度考核的结果是纯定性的，而没有定量的指标。就是将考核的等次分为“优秀、称职、不称职”三个等次，同时规定：“评为优秀的比例一般为10%，最多不能超过总人数的15%”。所以绝大多数公务员年度考核的结果都是“称职”。后来关于进一步加强国家公务员考核工作的意见增加了“基本称职”等次，使考核的结果变成了四个等次。最新出台的公务员法也延续了这个分法。应该肯定，这样规定的确解决了少数表现的确不好，但又不适宜那些被确定为“不称职” 的人员的考核等次评定问题，减少了一些矛盾。但这样做仍然没有从根本上解决中间档太大的问题。因为有关文件并没

26、有明确规定“不称职”和“基本称职”等次的比例，在公务员考核的实践中，真正被确定为“不称职”和“基本称职”的总是极少的少数，许多单位甚至自从实行公务员考核制度以来，就没有出现过一个“不称职”或“基本称职”的。所以绝大多数被考核者依然集中在“称职”这一等次上。在这部分人当中，确有一些德才兼备和工作实绩不错的，也有德才表现和工作实绩欠佳的，因为考核结果只有定性而没有定量，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，这样就难以起到奖优罚劣的激励作用。笔者认为，在我国的公务员考核中应该加进定量的考核指标，使考核更加精确，规范。3.5.2 考核结果显失公平且运用不当在绩效考核得出结果之后就应该有相应的明确的奖惩措

27、施。而在我国过去的一段时间里，年度考核被确定为“优秀” 的公务员和被确定为“称职”的公务员，在职务晋级，工资增长和奖金发放方面实际上没有多大区别。比如在一些地方，对年度考核评为“优秀”的公务员只奖励当年最后一个月的工资，不再按连续两年被评为“优秀”等次的，在本职务对应级别内晋升一级工资。这势必会造成年年都得“优秀”和年年都是“称职”的效果没有多大区别，差也仅仅差在一个月的工资上。这样就打消了很多人争“优秀”的冲劲。而且在某些地方，对年度考核中“不称职”的公务员的处理，在某些时候甚至重于受行政处分的公务员。对于考核的结果运用，在过去相当长的一段时间里，都缺乏对表现优秀，政绩突出的正面典型惊醒宣传

28、，缺乏对问题严重、影响较坏的反面典型进行剖析，还没有真正的把考核结果与公务员的奖惩和提拔将免挂钩起来。新的公务员法规定将绩效考核直接与公务员的职位升降，工资增减，人员去留挂钩，但是对于一支人口众多，“铁饭碗”意识深入人心的公务员队伍，这个规定在具体实践上还得需要不小的力气，而且由此带来的负面效应，比如，过于严格的任免机制，就是不管做的怎么样，都会有人淘汰，这会不会产生不公平的现象。其次，员工之间的关系因为竞争而变的紧张，在处处都提倡团队精神的今天，这种无疑造成了矛盾。再次，法规如果实施的不够严格，会不会触犯劳动法，这些都是可能遇到的问题。因此，新的法规在实施过程中，不但需要人力资源的各项工作（

29、如工作分析、工作评价、绩效考核、薪酬福利、招聘等等），而且要使它们相互配套，尽可能科学和量化，这需要在长期的实施过程中去完善。3.6 考核的实际效果和双向满意度偏低由于机制的不完善和组织工作力度的不够，考核负责人责权的不明确，不少单位的公务员考核工作没有放在应有的位置。考核工作应付差事，部分公务员存在“考核工作年年搞，年年都是老一套，搞与不搞一个样的”片面认识，再加上被考核者素质不高，敷衍了事，表现为个人总结和述职报告时三言两语。考核的预期目的没有完全达到，有的单位甚至考核出了矛盾和怨气。无论是考核者还是被考核者都对考核的结果存在或多或少的不满意。2005年初公务员年度考核结束后，有关人士曾在某单位对部分公务员进行了公务员考核满意度调查，结果不太令人满意:表示很满意的占21.9%，表示比较满意的占31.3%，表示一般的占32.8%，表示不满意的占14.1%。 齐明山，试论国家公务员的激励机制，新视野，20（1）：49-51,作图如图1：