新行政诉讼法最高院培训6贯彻新行政诉讼法形成审判新常态Word文档格式.docx

1、首先，要考虑公平正义的价值。法律不可以完全绝对的表达公平正义，而且公平正义本身是不断完善发展的，而法律总是相对稳定的。因此行政审判要尽量使得公平正义最大化。第二，要考虑发展稳定的价值。我们过去的问题是只讲发展稳定，不讲依法办事，但是发展和稳定本身的价值还是需要我们考虑，只是说我们要在法律框架内考虑发展稳定。第三，改革的价值。现在我们处于社会转型阶段，不断地进行改革创新是我们上层建筑和经济基础的需要。3、兼顾其他价值的底线在哪里？兼顾其他价值是有底线和原则的。所谓新常态，不管是什么样的价值，首要价值还是合法价值。习总书记讲的这么几段话是我们搞好行政审判的巨大的精神武器：1、“政法工作人员在政法工

2、作中，只服从自己，只服从法律。”这是习总书记在全国政法工作会议上的讲话。2、“法律的底线不能突破，法律的红线不能突破。”3、“在法治社会以法治的方式去推动改革、推动发展、维护稳定、服从发展。因此贯彻新修改的行政诉讼法必须把合法价值放在第一位。在合法的前提下兼顾其他价值，最大限度增大社会效率，在法律许可的范围内服务大局，促进发展，维护稳定。（三）对不同的审理客体适用不同的合法性标准1、对被诉的作为的审查标准被诉的行为是行政机关已经做出的行政行为，其审查的要求是要进行全面深入审查：第一，要进行权限审查。被诉行政机关是否拥有相应的法定职权，有无超越职权。第二，要进行事实审查。要审查被诉的行政行为是否

3、具备法律规定的事实要件（简称为法定事实要件）。完整的事实审查包括：（1）行政行为是否满足法律规定的事实要件，（2）每一个事实要件必须用相应的证据来证实，（3）每一个证实法定事实要件的证据必须是可定案证据。第三，要进行法律适用审查。审查被诉的行政行为适用法律规范是否正确。要审查法律范围对本案是否具有适用效力，被诉行政机关对法律规范的理解和解释是否正确，还要审查行政机关是否是适用了相应的法律规范，是否超越了相应规范的范围。第四，要审查被诉行政行为是否符合法定程序。“法定程序”不能仅仅从字面上去理解，而是要准确的把握。“明显不当”不仅仅是指实体上的明显不当，还包括程序上的明显不当，“滥用职权”不仅仅

4、是实体上的滥用职权，还包括程序上的滥用职权。第五，要进行明显不当审查、权力滥用审查。以上概念需要我们通过实践案例逐步地具体化。要研究这些概念，大家可以研究德国、台湾、英美、东欧的典型案例，可以得到很多启发。2、对于被诉不作为案件的合法性审查标准第一，要审查原告是否具备作为申请人申请作为的（或者法律规定的由行政机关主动作为的）资格。第二，要审查申请人，或者相对人是否具备行政机关作为的法定条件。另外，行政机关事先做出的承诺也会产生相应的作为义务，行政机关的行政协议产生的义务，行政机关先前的行为也会引发其相应的义务。第三，要审查被诉的行政主体是否履行了义务，并且是否全面地、正当地履行了职责和义务。第

5、四，要审查是否具备法定的阻却事由，或者正当的阻却事由，导致行政机关无法履行职责和义务。3、对行政协议的合法性审查标准第一，审查合同内容是否符合法律规范的要求。在民事合同领域，过去曾经走过极端。经济合同法最早出台的时候，稍有违法我们都一律说无效，后来我们认识到不分违法轻重一律判决无效负面作用很大，需要做出一些调整，但有些同志一调整又会走到另一个极端，对违法相当严重的也不认定无效。因此在行政合同上如何认定合同无效，学术界认为违法的合同不能认定一概无效和一概有效。对于明显违法的仍然认定有效，那么依法行政还能否贯彻？而且，罗马法规定任何人不能从其违法行为获利。有的人提出，违法效力性的规定的合同无效，违

6、反管理性规范的不认定无效。这种想法是把立法者作为一个非常理智，考虑非常周全的人来看待，事实上法律规范中直接表述违反该条文则无效的条文非常少。如果违反管理性的规定就有效，就会破坏管理制度。因此，还是要看违法的轻重。不能过分考虑个案正义而不顾制度正义，这会加大立维持社会制度的成本。如果其协议效力认定只涉及本案，可以考虑认定有效，一旦涉及到整个社会管理制度，就不能只考虑个案正义。让个案正义毁坏了制度正义，会带来更大危害。第二，要审查当事人是否履行了合同。第三，要按照合同法中相应民事合同规范对当事人的诉求和争议焦点进行审查。这里有一些值得研究的问题：在行政协议中行政机关的诱因有多大？行政机关的特权到底

7、怎么看待？例如，有的协议约定行政机关可以单方面解除合同，这种条款在多大程度上可以承认其效力？在世界上，有两种模式，一种模式是有的国家承认行政机关单方解除合同的条款有效，但是要做出相应的补偿，遵守信赖保护原则；另一种模式是根本不承认行政机关可以单方面的解除合同。以上两种模式，需要好好研究，我个人认为行政诉讼法对这一问题没有严格界定，我认为不能一概而论，不能概括地承认行政机关享有单方解除权，但是如果存在有公共利益的场合应承认其有限制性的单方解除权。4、对规范性文件的合法性审查标准对于规章以上的规范性文件，立法法已经明确了既定的审查程序。行政诉讼只能根据立法法的原则和精神对规章以下的规范性文件附带审

8、查。第一，审查规范性文件制订主体是否有权发布该规范性文件（即权限审查）。第二，审查规范性文件之间是否存在抵触。要看是否与更高层级的规范相抵触。请大家注意，抵触只是一个不确定的法律概念，是否抵触不能只看文字，要看精神实质，关注其立法目的、立法构造、立法政策，并不是只看文字是否一致。同时，要看和同层级的文件是否相抵触，如果抵触到底哪一个存在问题。第三，审查规范性文件颁布的程序。第四，审查规范性文件是否存在明显不当。例如，最先做出的文件往往不会存在与其他文件的抵触，但其是否没有问题？不一定，还要看是否存在明显不合理。5、对非诉行政执行案件的合法性审查标准对非诉行政执行案件的合法性审查标准，基本上和被

9、诉行政行为审查的标准和程度是不一样的，因为在法定期限内当事人既不申请复议也不履行的行政行为才能申请强制执行。根据行政行为确定性的理论，该行为无争议，具有了确定性。但是考虑到中国的实际情况，有很多行政行为有重大问题，当事人不懂法，这些行政行为很可能出现国家赔偿，因此对非诉行政行为还是可以进行审查。其审查标准基本接近于重大明显违法无效的标准，只有重大明显违法的才不予执行，不具备重大明显违法的原则上准予执行。如果对非诉行政执行案件和诉讼案件的审查标准一样，则有可能鼓励当事人既不服从行政决定也不起诉，等待非诉行政执行审查程序中法院依职权审查从而回避诉讼成本，损害行政行为的效率和安定性。重大明显违法的审

10、查标准需要司法解释进一步明确，大家可以参考最高院的案例。6、对相关行政行为的合法性审查标准（对不是本案诉讼标的的相关行政行为的合法性审查标准）对不是本案诉讼标的的行为不是绝对不能审查。对先前的行政行为（通常是被诉行政行为的前提依据）采取重大明显违法的审查标准，因为重大明显违法的行为事实上就是无效的行为，无效行为不受诉讼时效限制，司法机关可以依职权确认。反过来，如果先行政行为不存在重大明显违法，则不能在本案诉讼中确认无效，而应当做本案的前提。7、其他诉讼程序中发现行政行为有问题的审查标准在民事诉讼或者刑事诉讼中发现行政行为有问题怎么办？严格来说，对这种行为在诉讼中要区分两种情况对待：第一，如果相

11、关联的行政行为没有过行政诉讼起诉期限，当事人对该行政行为有争议可以起诉后中止其他案件审理，等行政诉讼结束后恢复审理。第二，如果已经过行政诉讼起诉期限，看是否存在无效的情形，存在无效可以做出无效认定。总之，对于不同的行政行为，以及处于不同状态之下的行政行为，审查标准和内容都是很不一样的。二、强化司法人权保障 依法实现无障碍诉讼（一）受理范围和受理条件本次行政诉讼法修改把维护当事人权利放在核心地位。在这里我想强调几个问题：第一，要认真对待当事人的程序权利。第二，符合法定条件的案件必须受理。什么叫符合法定条件的案件？根据行政诉讼法第49条1（法客帝国按：所有注释均为整理者添加，法客帝国进行了必要的编

12、校整理，以下同）的文字表述，很容易造成当事人的误解。这里除了49条，还要参照前面的44到48条的规定2，以及其他相关规定，这些都是在讲案件受理的条件。本次修改第12、13条3的规定列举的受理范围是一个导向性的规定，但法条对规范行政诉讼受案范围的意义是有限的。关于行政行为的定义的核心概念是：行政行为应当做广义理解，只要是行政主体行使公共职权的行为，既包括单向行为和双向行为，也包括过去所说的抽象行为和具体行为。对于政治行为，没有单行法律法规规定其是可受理的，目前情况下我们认为不可以作为行政案件受理。注1：行政诉讼法第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、

13、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。注2：行政诉讼法第四十四条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定

14、的除外。第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起

15、诉讼不受前款规定期限的限制。第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。注3：行政诉讼法第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限

16、内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行

17、政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 ”第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。（二）当事人的诉讼资格在诉讼法理论上，对于主观诉讼类型，要考虑当事人资格，是否与被诉行为有利害关系，如果属

18、于客观诉讼类型，不需要有直接利害关系，例如环境公益诉讼。我们认为行政诉讼属于主观诉讼的类型，因此原告要与被诉行政行为有利害关系。4注4：行政诉讼法第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。判断有无利害关系的方法，就是按照正常的法律关系的判断，在有这个行政行为和没有这个行政行为的情况下，当事人的权利义务有无增减得失。需要考虑的相关因素：第一要考虑的是法律关系的安定性，改变行政行为会牵涉一系列法律关系变动，第二要考虑国

19、家、法官耗费的诉讼资源，第三要考虑对方当事人的诉讼成本。最重要的考虑因素的是法律的安定性，这是民事诉讼和行政诉讼的主要区别。（三）起诉期限当事人的起诉期间被耽误，要考虑是否因为当事人意志以外的原因造成。5注5：关于起诉期限的扣除与延长参见行政诉讼法第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。（四）认真执行防止官官相护的管辖制度一是政府为被告的原则上提级管辖，二是移送管辖限制下移管辖，三是逐步实现跨省管辖，四是平等保护双方当事人。（五）尊重当事人的处分权过去有些当事人不愿意打官司了，法院不准许撤诉，不准许调解，现在要尊

20、重当事人的处分权，选择权。（六）坚决排除可能发生的干扰行为新的行政诉讼法提供了很多排除干扰的措施。（七）要防止公权力机关利用自由裁量权侵犯公民权利1、加大对自由裁量权的审查力度，对明显不当行为进行审查。明显不当和滥用职权这两个概念，即包含实体上的，也包含程序上的，不能仅仅作为实体上的审查。2、明显不当包含违反一系列规则，例如违反期待规则、比例原则、和目的原则、平等对待原则等，明显违反行政基本原则和要求都可以视为明显不当。对于专业性知识的问题要注意把握强度，要尊重行政机关自由裁量权。（八）对于不履行裁判的行政机关充分利用制裁手段6注6：行政诉讼法第九十六条规定“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书

21、的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（九）注重把握各种类型案件判决的要件修改后的驳回诉讼请求判决比维持判决更具有科学

22、性，但是此次修改没有解决维持判决和驳回诉讼请求判决条件之间的区分。驳回诉讼请求的判决条件，目前法条只讲了三个方面的条件，实际上是有问题的。只有当不具备可以撤销、改变行政行为，不具备确认行政行为违法、无效的情况下，才能驳回诉讼请求。不能简单理解驳回诉讼请求。7注7：行政诉讼法第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。（十）权利保护的相对性1、权利保障不是绝对的，是受到资源条件限制的。权利必须与义务相符合，同时还要考虑纳税人和公众利益，以及权利保护价值与法的安定性价值之间的关系，准确把

23、握行政诉讼受案范围，不属于受理范围的依法驳回起诉。2、当事人的程序性权利必须尊重，但是当事人必须正当地行使程序性权利。3、在自由裁量范围之内的，只能让行政机关自己纠正，要注意审查的强度和程序，要尊重行政机关的专业知识。三、力求行政争议的实质性解决 增强行政审判的实效性解决争议已经作为行政诉讼法一个很重要的功能定位，不能搞官了民不了的事儿。如何做到实质性解决行政争议：（一）案件能够合并审理的要尽量合并审理在整体上，能够减少诉讼成本的，可以合并审理，但是有些案件合并审理反而不利于解决当事人问题的不宜合并审理。（二） 行政诉讼能否反诉在行政诉讼中不存在反诉，在民事诉讼中存在反诉，同时要将反诉和反驳区

24、别开。（三） 民事诉讼和行政诉讼并案审理的问题在行政诉讼中到底哪些民事争议能附带审理，哪些不能附带，实质性的标准是：一看行政行为与民事争议有无关联，有无内在联系，民事争议是否受到行政行为的变化所影响。二看是否会节省诉讼资源，减少诉讼成本。三看是否有利于防止出现相互矛盾的判决。如果具备上述条件，就可以合并审理。（四）相关行为的审查和裁判与被诉的行政行为相关的先前的行政行为没有过起诉期限的，可以让当事人增加诉讼请求，超过起诉期限的要审查是否存在重大明显违法。关于行政行为合法性的承继性：有些情况相关的先前行为不合法，后面被诉的行为当然不合法。有些情况先前的行为不合法，后面的行为并非一定不合法。（五）

25、给付行为的一般和具体问题给付诉讼是要求判决行政机关为一定的行为。有的是要求行政机关作出特定的行为，有的是要求作出抽象的行为，把握区分两者的实质：一要看行政机关在作出该行为决定的时候有没有自由裁量的空间。不能以司法的自由裁量取代行政自由裁量权。二要看作出行为的可接受性、可实现性、可执行性。三要看是否属于专业技术性方面的问题。四看是否属于专属性事项，例如发许可证，是专属性事项，法院不能代发许可证。（六）合法性审查与行政赔偿的问题行政诉讼中的附带赔偿可以提起，要注意的是，行政赔偿当然的以违法性为前提，所以诉讼中行政机关往往不会承认行政行为不合法，往往会对赔偿请求作出消极答辩，使得赔偿问题不能得到深入

26、的法庭调查。我个人认为是否可以先行做出中间裁判，然后再由被告对赔偿问题进行新的答辩，这样子更科学。（七）继续履行合同的基本要件继续履行合同的对继续履行哪些事项要相应明确，对于履行内容应尽量明确，使判决有可履行性。（八）复议行为与原行政行为一并裁判经过复议的行为，修改后的行政诉讼法将复议维持原行为和复议改变原行为的，复议机关与原行为机关一并作为被告，并将复议行为与原行政行为一并裁判。8在诉讼理论上，复议行为和原行政行为都是案件审查的诉讼客体。诉讼对象和诉讼客体就是指某一行政行为。注8：行政诉讼法第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为

27、一并作出裁判。（九）行政机关负责人出庭应诉本条9立法考虑的因素：让行政首长出庭应诉，不仅仅是为了树立司法权威性，严格性，也是要实质性解决纠纷，查清事实真相。行政首长对行政纠纷有实质处分权，并且很多行政行为只有行政首长可以审批，如果行政首长无法出庭，应委托行政副职领导或其他相应的人员。注9：行政诉讼法第三条规定“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。（十）简易程序的适用问题要尊重当事人的意志，同时要注意简易程序和普通程序的

28、转化。以上都是为了实质性解决纠纷所设立的条款，我们要在实践中准确把握条文背后的精神实质四、高度自立并自觉接受来自各方面的监督行政审判人员要高度自立并自觉接受来自各个方面的监督，避免行政审判权倒退和滥用。由于时间的关系，第四个部分只能点到为止。（一）要全面掌握公平正义的基本要求除了严格执行行政诉讼法基本规定之外，在行使自由裁量权时，还有运用公平正义来填补法律的漏洞。（二）要严格遵守正当程序规则。除了法律中有规定的正当程序之外，还要引入法律中没有规定的正当程序性规则。（三）以追求客观真实为目的，以追求法律真实为例外。全面、客观、真实是不可分割的。我们并不是要查清每一个事实的细节，而是查明法定的核心事实要件，这一点在大多数案件是可以做到的。行政审判仍然是要以追求客观真实为目的。由于诉讼中的客观局限性和诉讼制度的宗旨，在穷尽各种方式之后再运用证据规则，分配举证责任，追求法律真实，将法律真实视为客观真实。（四）要全面掌握法律适用的基本规则要全面建立各种法律规则，例如法律效力规则，法律漏洞填补规则，法律条文的