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1、因此，同学最终的成绩不是取决于你们对我讲的内容记得了多少，而是能否有条有理的去分析一个问题，得到合理的结论。譬如说，这里有两则新闻，分别是8月22日温家宝在深圳的讲话和8月30日一位叫许小年的教授提出的“权贵资本主义”的观点。如果考试的时候，我要求你指出这两则新闻说明了什么问题，你会怎么回答？（是经济决定政治，还是政治决定经济，这是两种相互对立的思想。90年代时，邓小平主张不争论，抓紧时间改革，实际上就反映出，邓小平认为，经济改革会自然而然的为政治改革铺路，既然是经济决定政治，经济改了，政治怎么会不改呢？这不就是马克思的基本理论吗，经济是生产力，政治是生产关系，生产力决定生产关系，生产关系必须

2、和生产力相互协调。但我们也可以从政治决定经济的角度来看这个问题，经济是创造利益，政治是分配利益，如果政治体制不改，也就意味着利益的分配格局不会改，如果政治体制是不民主的，那么创造出来的利益越多，被权力控制者拿走的利益也就越多。因此许小年说权贵资本主义，就是在指责政府作为权力控制者，拿的太多了，更重要的事，为了保住它拿走的份额，它可能会妨碍改革。从这个意义上说，温家宝所表达的是同一个意思，“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现”。这实际上意味着，国家领导人对于政治决定经济这个命题的认同。）考试方式：闭卷考试，对外国学生无特殊照顾，题型为23道论述题

3、，给出社会上对于当前一些热点问题的不同观点，请同学分析后提出自己的看法。第一讲 财政观念一、对“观念”的界定本讲谈到的“观念”，指的是“概念群”的意思。因为我们所要讨论的，是一些与财政密切相关但又相对独立的概念。它们构成了理解财政这一概念的必要背景。正如我们的课程如果是研究月亮的话，一开始势必要对星空中的主要星体，或至少是太阳系有所了解。这是因为概念从来不能独立存在，它只有在某个概念群中才具有意义。比如，苹果的概念从属于植物的概念，植物的概念平行于动物的概念，而这两个概念都从属于生物的概念。如此这般，概念的大厦就建筑起来。这在自然科学中表现得最为突出。在这样的概念群中人既不高于苹果，也不低于苹

4、果，因为他们分属于不同的类别。然而，概念群的组织方式不是只有一种，往往随着观念的不同，概念彼此之间的关系会发生变化。譬如按照基督教的观念，世上万物大致可以分成这么几类：具有精神、自由意志和身体的人，具有精神和自由意志、但没有身体的天使，具有精神和身体、但没有自由意志的动物和植物。而按照圣经创世纪中的说法，人还被赋予了管理动植物的地位。大概是因为在世间万物中，唯有人是按照上帝自己的形象创造出来的。在这么一种世界观下，显然就不能把苹果和人看作不分高低的概念了。在一个概念群中，一个概念的地位是由它的平行概念、上游概念和下游概念决定的。在本科教学中，我们通常会告诉学生财政的下游概念。如财政活动主要由收

5、入、支出和预算三个部分组成，收入包括税收、收费、国债和国有企业利润，支出包括消费性支出和投资性支出，预算包括单式预算和复式预算等等。但对于财政的平行概念和上游概念，讲得就很少了。我们在本讲中，就以两种不同的财政概念为例来说明一下财政的平行概念和上游概念。第一种是计划经济时代财政的主流概念，也被称为国家分配论，即财政是以国家为主导的分配关系。显然，与这个概念相平行的，是私人部门主导的分配关系和国家主导的非分配关系。前者如市场交换形成的分配关系，后者如计划形成的生产关系。在计划经济时代，显然私人部门主导的分配关系是受到压制的，国家主导的非分配关系是受到鼓励的，而财政这个概念的范围，则取决于压制和鼓

6、励各自能发展到什么程度。比方说，计划经济时代曾经提出过一种“非税论”。这种观点认为，税收的性质在于改变所有权，如果经济中的企业都是公有制的，那就没有必要征税了，缴纳利润就可以了。但事实证明，我们毕竟还达不到完全依靠公有制经济的计划来进行全部经济活动的水平。农业生产中引入计划因素后，就造成了灾难性的后果。所以税收还不可能完全消灭，这就导致在计划经济时代，尽管税收仍然存在，但我国的税收收入远低于利润收入。在这个例子中，我们可以看到，财政这个概念，受到两个平行概念的制约，这种制约表现在了财政概念的两个下游概念（税收收入和利润收入）重要性的差异上。第二种财政概念，是目前主流的财政学教科书中所使用的概念

7、，即财政是政府的收支活动。显然，这一财政概念的平行概念是非政府的收支活动，如企业的财务活动和家庭的理财活动，和政府的非收支活动，如行政命令。在市场经济的环境下，不论何种所有制的企业，都应该以平等的市场主体的身份进行竞争，因此他们也应承担平等的财政负担，国有企业如果既纳税又上缴利润，显然负担过重。所以在改革开放后的两步利改税改革之后，税收收入成了财政收入的主体，而国有企业利润上缴收入基本上就消失了。直到最近，我们才又要求国有企业上缴收入，原因在于随着国有企业改革的进行，原本处于竞争领域的中小国有企业越来越少，剩下的国有企业，特别是大型国有企业，都具有很强的行政垄断性。如果对它们仅仅征税，就是对私

8、人经济部门的不公平了。另外，政府的行政命令对财政的范围也有很大的影响。在1994年之前，各级政府要求国有银行对特定企业或项目发放贷款的行为非常普遍，这就减轻了税收收入增加的压力，但1994年之后，通过各种法规和法律，削弱了政府干预银行业务的能力，从而在一定程度上推动了此后税收收入和国债收入的迅猛增加。在这里，我们又一次看到了平行概念的制约力量，及对下游概念的影响。观念并不是虚幻的东西。在一个概念群中，越是处于下游的概念，越是接近现实。但决定这一概念的具体内容的，是处于上游的某个非常抽象的概念。个人所得税的申报纳税法，是个很具体的概念，但这个概念之所以在今天具有重要意义，是因为在市场经济和计划经

9、济这两大观念的斗争中，前者取得了普遍的认同。否则，个人所得税都不会出现，更别说申报纳税法了。因此当我们试图理解今天的财政现象时，从财政概念本身出发研究是不够的，必须上溯到更上游的一些概念。二、财政的上游概念之一：国家（一）国家与政府的异同财政作为政府的收支活动，包含两个关键概念，一个是政府，一个是收支。对这两个概念起到支配作用的，分别是国家和市场经济这两个概念。我们首先讨论一下国家。在我们举出的两个财政概念中，我们可以发现：一个将国家作为财政的主体，一个将政府作为财政的主体。国家能不能等同于政府？我们可以从“国家”这个词的词源来看一看。英语中有“国家”这一含义的词主要有三个。“Country”

10、是一个地理概念，指的是坐落在某个区域中；“Nation”是一个人口的概念，指的是有比较密切的相互交往、因而形成了某种共同文化的人群； “State”则是个政治概念，指的是对某一地域中一定数量人口具有主权的政治组织。显然，State是最适合我们当前分析的国家概念。State来自拉丁文的Statvs，也就是“Status”的意思。它指的是某个具有法律地位的人，特指国王这一特殊地位。因此，法王路易十四，也就是那位著名的“太阳王”，宣称“朕即国家”显然有他的道理。我们不妨想象一下，在封建制的国家中，国王是最大的土地所有者，正所谓“普天之下，莫非王土”。但国王一个人可统治不了这么一大片土地，他的王权随时

11、可能被国内和国外的敌人所颠覆。因此，他通过分封建立封建义务，比如把土地分给某个公爵，允许他从所分封的土地上获得收入，并对所辖地区的人民具有司法权，但相应的，在国王需要进行战争的时候，这位公爵必须带领他的军队前来助战。以类似的方式，公爵会继续向下分封。最终形成一个从国王到最下级贵族的金字塔型的封建层级网络。国王是整个封建体制的起源和顶点，把他作为整个国家的代表，并无不妥之处。但要把路易十四的这句话当成普遍真理，也不正确。他所强调的是，王权足以成为政府合法性的依据，但在欧洲的历史上，在他之前和在他之后，都有不同于王权的其它权利源泉。首先是神权。在中世纪时代，欧洲的各个国家，都被置于神权的控制之下。

12、国王对本国的统治权，要受到教会的批准，所谓“加冕”，指的就是国王必须经过教会的批准仪式后，才算正式坐上王座。这就是“君权神授”。教会可以开除国王的教籍，使他在天主教社会中处处受敌。也可以要求君主进行战争，比如著名的十字军东征。在这种情况下，国王实际上是不可能在自己的国家内不受干涉的进行统治的。改变这种状况的，是1648年签署的威斯特伐利亚和约，这个条约意味着欧洲国家的君主拥有了决定本国宗教事务的权利，因而象征着神权的衰落和王权的兴起。所以只是在这个时代，路易十四可以理直气壮地宣称“朕即国家”了。但王权也是会衰落的。王权离开了神权的约束，倾向于无所不为，特别容易因个人恩怨导致国与国之间的战争。随

13、着资本主义的萌芽，崛起的资产阶级越来越无法容忍这种局面。对于商人来说，战争也是一桩买卖，有时甚至是可以牟取暴利的买卖，但不假思索地妄开战端，总是弊多于利。因此借着议会斗争和武装斗争的方式，资产阶级革命取得了胜利，有的国家实行了君主立宪，有的国家干脆消灭了君主制。既没有神权，也没有王权，这个时代的政府，用什么作为自己合法性的基础？只有民权了。而民权地体现者是议会，而不是政府。因此，当国家的基础建立在民权之上时，“朕即国家”就成了地地道道的胡言乱语了。综上所述，国家要等同于政府，需要一定的条件。也就是这个国家的社会关系具有金字塔式的层级关系，封建社会中居于层层分封的封建义务起点的君主，和计划经济国

14、家中制定中央计划、层层下达指令的中央政府，都符合这个条件。但市场经济国家，由于强调社会关系的扁平化和法律面前人人平等等观念，政府就很难称之为是社会关系的顶点了。更形象地说，或许应将市场经济国家中的政府，比作蛛网结构的中心，它与社会各个群体都发生联系，并借此对社会矛盾进行协调，但不能够按照自己的意志随便发布指令。国家的性质决定了政府的性质，政府的性质决定了政府的行为，而政府的行为会自然表露在财政收支上，因为政府的行为离不开财政的支持。那么中国的国家具有什么样的性质，对于中国当前的财政有着什么样的影响？这是不能不谈的问题。（二）中国的国家性质现代国家，也就是民族国家（Nation-State），具

15、有三个特征：领土、主权和人民参政。我们不妨用这三个特征来回顾一下中国国家现代化的过程。1、领土。民族国家这一概念的出现，主要是要区别于此前的帝国（Empire）国家。两者外在特征上的一大不同，就在于民族国家有固定的疆域，而帝国没有固定的疆域。所谓帝国的疆域，不过就是帝国军队武力征服的极限而已。由于帝国以武力征服作为立国的基础，帝国的疆域既可能在短时期内迅速扩张，也可能在短时期内迅速缩减。同样，由于土地不过是征服的对象，因此为了某些目的，比如政治联姻，也可以轻易地割让土地。但民族国家不同，民族国家的立国基础是人民的文化认同，这使得民族国家不可能迅速扩张，但也不可能在短期内被消灭。领土对于民族国家

16、来说，具有一种神圣的性质，割让与分裂都是不能接受的，因为这不属于某个人或某一代人，而是属于当前与未来的整个民族的。中国的国家现代化，也就是清帝国向民族国家的转变，始于清末对外战争屡屡失败，领土遭受威胁所形成的不安。1888年，康有为所著上清帝第一书，就指出“琉球灭，安南失，缅甸亡，羽翼尽失，将及腹心；日谋高丽，伺吉林于东；英启藏卫，窥川滇于西；俄筑铁路于北而迫盛京；法惑乱民于南以取滇粤”。晚清以降的中国，一直陷于持续不断的内忧外患中，但也正是在不断的战争中，足以维护一个稳定疆域的权力逐渐集中起来，最终以新中国的成立为标志，确定了中国目前的领土。2、主权。主权指的是一国政府对本国国内事务具有“自

17、主自决”的最高权力。这种权力的来源，如前所述，可以是神权、王权或民权。现代的民族国家，之所以与神权和王权时代的国家不同，强调由单一民族组成国家，就是为了使民权能够得到充分表达。试想由一个多数民族和一个少数民族组成的国家，由于两者文化上的差异，使得他们在许多公共事务上利益都有冲突。这就使得这个国家会始终处于冲突不安的状态中。与其如此，不如各自分立国家，更能保护各自的民权。中国在晚清及民国初期，对国家主权有过许多讨论。比较有代表性的是孙中山联邦主义的建国主张和康有为所谓“大一统”的建国主张之间的意见分歧。这两个人都同意，中国的落后与国家制度的落后有着密切的联系，但在建立什么样的国家制度上，观点南辕

18、北辙。孙中山所坚持的“驱除鞑虏”的口号，就是要根据民族自决的要求，将中国分为几个单一民族国家或联邦，从而实现国家的现代化。他于1911年指出“中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯、性质亦随气候而为差异。此次革命，倘以一中国君主而易去满洲君主，与近世文明进化相背，绝非人民所欲，故惟有共和联邦制政体为最完美，舍此别无他法也”。此后，毛泽东也曾于1920年投身于建立一个湖南人自治的“湖南共和国”的运动中。而康有为则希望能够在不引发国家分裂的前提下，直接将帝国转化为现代国家，因此主张保留皇权，以此作为国家统一的核心，但这个皇权不

19、是建立在种族或血缘基础上的，而是以孔子学说和孔教为基础，所以他提出立孔子的后裔为王。现代国家所需的各项改革必须在这一统一的旗帜之下，才能得到推进，因此他反对联邦或邦联的建国主张。历史证明，康有为的国家一统观念是经得起历史考验的，无论是孙中山还是毛泽东，在他们的革命实践过程中，最后都放弃了联邦制立国的构想，接受了康有为大中华民族的主张。对这种广义上的单一民族的认同，以及相应地对地方主义和种族主义的排斥，是中国确立国家主权的一个重要标志。3、人民参政。民族国家不同于其它国家类型的第三点，在于它反对神权、王权意义上的独裁统治。民族国家的这个特征，是和主权观念密切相关的。既然，国家权力的基础是民权，那

20、么，在重大事务上由人民参与决策，就是民族国家的一个基本要求。当然这不是说，政府的行为要处处征求民众的意见。只要是在宪法赋予的权利之内，政府可以与民众的意见有所不同，因为某些权力之所以赋予政府，就是因为在一些事物上，一小群人的决策是有可能优于全体的共同决策的。这在计划经济时代，尤为正确，因为这种体制就要求由中央计划者收集信息，然后再进行决策。但在市场经济中，人民参政几乎成了一种必然的要求。因为市场经济的分散决策性质，使得社会利益冲突极其普遍，生产或者与消费者之间的冲突，所有者与管理者间的冲突，资本方与劳动方之间的冲突，当前一代人与未来一代人之间的冲突这些冲突是分散的，但却又是普遍的，如果在冲突萌

21、芽的时候不能加以有效处理，它们势必有一天会发展成社会性的动荡与不安。政府与其在问题严重时被迫来解决这类问题，不如通过政治程序，将各种利益群体在参政议政过程中所表达的意见加以协调，起到防患于未然的作用。在这种模式中，政府的决策不是建立在信息和智力优势的基础上的，而是在建立在它作为一个公开的信息交流平台的地位上的。从这个角度看，中国的人民参政只是在改革开放引入了市场经济之后才变得必要和突出起来。但直到目前为止，取得的进展还很有限。人民参政的一个重要指标，就在于财政预算的详细程度上。我们甚至可以说，民主开始于预算的细化。政府的收支行为必须得到人民的监督，这是市场经济萌芽伊始就提出的要求。如果我们回顾

22、历史，我们会发现，在英国民权取代王权的那场历史性的革命中，君主与议会交锋的焦点，就在于财政预算的建立、审查与批准制度。也正是在那场革命之后，财政的内容中才出现了现代意义上的预算。随着市场经济的发展，发达国家的预算普遍变得越来越细致，动辄几百页、上千页的预算年度报告，使普通民众能够轻易了解预算资金的详细用途。反观我国每年发布的上年预算执行情况与当年预算草案报告，不过两万字左右，仅列出了财政收支之中的一些大的科目。告知的意义多，商讨的意义少，这距离市场经济的要求还是有极大的距离的。综上所述，现代民族国家的三个特征，具有内在的一致性。不能保卫领土的国家，当然谈不上主权不受干涉；进行独裁统治的国家，由

23、于欠缺主权的合法性，也很难保证领土不受侵犯。但在不同的时期，某一特征会成为主导性的发展对象。就拿英国的历史看，首先是主权问题的第一阶段，即王权摆脱了神权的干涉（14世纪到16世纪末）。从亨利八世到伊丽莎白女皇，英国摆脱罗马的干涉的方法，就是进行中央集权和联合议会。中央集权为英国军事力量的增长提供了条件，以1588年击败西班牙的无敌舰队为标志，英国本土基本上不再遭受侵略的危险。联合议会则为政府的财政提供了巨大的支持。此后，则是主权问题的第二阶段，即民权摆脱王权的束缚（17世纪）。1688年的光荣革命，迫使君主承认“王在法下”，“王在议会”，并尊重人民享有的“真正的、古老的、不容置疑的权利”。然后

24、，是人民参政问题，即普选权的实现。1688年后形成的议会政治中，控制议会的主要是贵族，直到1832年，资产阶级才通过议会改革，获得选举权，而普通民众的选举权，是在1918年才得以初步实现的。而中国的国家现代化，始于晚清，一直延续至今。新中国建立之前，反帝反封建是现代国家建设的主题。简单地说，反帝的过程形成了当前的领土范围，反封建的过程则为完成了主权从王权到民权的更迭。从当前的情况看，最亟待解决的问题就在人民参政问题上。从人民参政这个角度看，计划经济时代政府的合法性主要建立在领导政府的中国共产党作为全国人民的利益的代表这样一种意识形态基础之上，这种模式的一个前提基础就是人民的利益总的来说是一致的

25、，集体利益高于个人利益，国家利益高于集体利益，这才使得整体性地将代表全体人民的利益交托给政府成为可能。但在市场经济的条件下，对私人利益的追逐已被认为是合理，因而利益的冲突和对立也就成了社会的常态。同时，集体利益也不能无条件地凌驾于个人利益之上。在这种情况下，由政府代表所有人的利益，或是用政府所宣称的集体利益来压制个人利益，都是不可取的。相反，倒是应该把政府的决策-执行-反馈-决策过程塑造成一个利益表露、交锋、妥协、达成共识的制度机制。这就自然要求人民参政更加公开化、透明化和制度化。以此作为市场经济时代中国政府新的合法性基础。（三）政府合法性与公共财政所谓合法性，指的是成员遵守某种秩序的忠诚性。

26、政府的合法性，因而是政府在不使用强制力的情况下，使社会成员遵守其所创建和维护的社会秩序的能力。这主要体现在三个方面。首先，政府是社会道德秩序的代言人，它所颁布的法律法规，能够得到人民道德上的认同。其次，政府控制着相当数量的经济资源，它可以利用这些资源来实现自己的意图，或是奖励遵守秩序的人和惩罚不遵守秩序的人。第三，政府是一个庞大的行政组织，通过上下级间的指令传导以及成员间的分工合作，能够比私人部门以更高地效率实现特定的目的。但与计划经济向市场经济的转变相伴随的，就是上述政府合法性基础的削弱。1新旧制度杂陈，社会丧失了统一的道德判断尺度。每一种制度都有自己的道德观，共同体经济要求对公共利益的服从

27、，交换经济则强调对个人利益的保护。在社会主流道德观念没有定型之前，政府夹在冲突双方的中间，左右为难。作为新制度的推动力量之一，政府在转型之初的许多行为按照旧制度的标准，都可以说是不道德的。上世纪80年代，我国政府曾经实行过一项鼓励各级政府部门自己经商搞创收的政策，这一措施当时和现今都广遭人们诟病，认为这是官商勾结等腐败行为的开端。这确实是事实，但从扭转社会道德风气方面来看，这一政策有其可圈可点之处。试问，在当时那种环境中，政府部门不经商，谁敢开办私人企业，政府官员不持股，谁敢到股市上去投资？但具有讽刺意味的是，随着交换经济部门的发展壮大，它对政府与民争利的批评也严厉起来。这种尴尬局面正是这一阶

28、段政府所特有的，可谓“进亦忧、退亦忧”是也。2两大经济部门并列，经济力量的源泉分散化了。在共同体经济中，政府作为管理者，处于整个经济金字塔的顶端；在成熟的市场经济中，政府作为调控者，也处在市场网络的中央；唯独在转型第一阶段，新旧两大部门力量消长的时候，政府陷在管理与调控的窘境中无法自拔。银行业中的不良贷款问题，是这种窘境的典型代表。在改革开放之初，为了鼓励交换经济的发展，政府实行了“放权让利”的措施，以致宏观税负骤减，无力对国有企业进行投入，只能采取“拨改贷”的办法，从而造成国有企业债务负担率畸高，自我发展能力严重下降。国企应得而没有得到的那部分财政支出，实际上就转化成了对交换经济部门的补助，

29、是那些从无到有发展起来的个体、集体、私营企业原始资本中极为重要的一部分。站在国企管理者的立场上，政府严重失职了，但换个角度看，这却构成了转型过程的第一推动力。随着交换经济部门的发展，集体、私营企业在总产值中已是“三分天下有其二”，它们对国有商业银行信贷行为中“歧视现象”的微词也越来越多。确实，在我国以间接金融为主的经济环境中，银行对亏损的国有企业不断增加贷款肯定会降低整个社会的效率水平，但如果任由大批国有企业破产倒闭的话，国企失业人员能够被集体与私营企业全部吸收吗？不能被吸收的部分，政府有能力为他们提供足够的社会保障，或是创造出足够多的就业机会吗？基于对这些问题的考虑，我国政府宁可对国有企业实

30、行提高效率的体制改造，也不愿意切断银行贷款这条亏损企业的生命线。站在市场调控者的立场上，低效率的企业没被淘汰，高效率的企业却得不到资金支持，政府又失职了，但这却是创造一个稳定的经济发展环境的要求。改革30年来，政府积累了庞大的显性、隐性和或有债务，财政与金融两条主要的资源汲取渠道都面临着巨大的风险，这种状况是政府既要削弱国企以推动市场化进程、又要保障国企职工基本利益这种尴尬局面的必然后果。3政府内部出现了分化现象。最突出的现象有两点，一是中央与地方的利益冲突，二是政府官员的贪污腐败。地方政府为了本地的利益，不惜对中央的命令阳奉阴违（低价处理国有资产、进行地方保护等）；官员为了本人的利益，甘冒党纪国法处罚的危险（贪污受贿、以权谋私等）。这些现象