建设服务型政府的重要突破口.docx

1、建设服务型政府的重要突破口建设服务型政府的重要突破口公共管理刘晶 陈宝胜发布时间：2013-1-16发布人：本站源自：本站摘要当前我国服务型政府建设中存在的诸多困境很大程度上可以归因于传统政策执行模式的普遍应用，公共对话式政策执行为克服这些困境提供了全新的理论视角。公共对话式政策执行模式将政策执行过程视为社会建构过程，强调多元主体间平等协商和互动对话，主张尊重差异、增强信任与合作，鼓励释放政策执行过程中相关主体的能动性，通过增强政策执行过程的民主化与合法性，促进公共政策的有效执行。公共对话式政策执行模式与服务型政府建设具有高度的理论契合性。为了使公共对话式政策执行成为推动服务型政府建设的重要突

2、破口和实践平台，仍需建构成熟的公民社会和配套的宏观制度背景。关键词公共对话；政策执行；服务型政府中图分类号D035文献标识码 A文章编号1006-0863(2013)01-0034-05一、政策执行维度的服务型政府建设困境作为一种全新的政府管理理念，服务型政府完全不同于传统政府，它不是控制导向而是服务导向、不是效率导向而是公正导向、把工具效用与价值观照有机结合、包含着合作和信任整合机制、德治与法治有机结合、行政程序的灵活性与合理性相统一、行政自由裁量权受道德制约、前瞻性地提供公共服务。1具体到政策执行领域，服务型政府要求其回归公共权力本质，充分考虑公民需求，尊重公民权利，以维护和增进公共利益为

3、根本目标，通过各种灵活且人性化的政策工具及时、有效、高质量地提供公共服务。然而，当前的公共政策执行普遍采用传统自上而下或自下而上的政策执行模式，这两种模式都是受技术理性和形式合理性支配的传统行政模式的典型产物，在其中，政策执行人员具有高于政策受众的强势性主导地位，在一定程度上导致服务型政府建设存在诸多困境。自上而下的政策执行模式强调上下级之间的命令服从关系，对于政策执行或者采取机械式的理解，即认为只要制定出科学合理的政策就能够保证政策的顺利有效执行，或者采取强制型的理解，即认为政策执行机构及人员在政策执行中处于主导地位，政策受众只能被动服从政策执行机构和人员的决定与命令。这导致了基层政策执行者

4、、政策制定者和高级别的政策执行人员成为高高在上的、理所当然的“公共利益代表者”，所制定的政策和提出的执行方案往往脱离社会实际和公民意愿，背离公共利益；政策执行者习惯于自上而下式命令服从思维，认为社会必须遵从政策制定者的政策内容以及自身的政策执行方式，否则就会采取简单粗暴的强制性执行手段。上述存在于自上而下政策执行模式中的陈旧观念和行为方式严重背离服务型政府的公民本位、公共利益和公平导向，是服务型政府建设的阻滞甚至破坏性因素。自下而上的政策执行模式虽然考虑赋予基层官员和地方政策执行机构一定的裁量权和自主性，也开始重视政策过程中利益相关者的利益分析，但它仍然将政策执行局限于政府内部，而不是注重公民

5、本位和公共服务导向。在政府本位意识和GDP导向没有得到根本扭转，在基层官员和政策执行机构人员素质不高，在当前对政府缺少有效监督和制约、寻租与腐败猖獗的情况下，赋予基层政府更多裁量权，虽然可能在一定程度上兼顾地方实际情况，但容易导致地方政府和基层政策机构出于自身利益而背离公共政策的公共性本质，使公共政策执行成为与民争利、伤害社会公平、损害公共利益、谋取个人或集团利益的“合法性”工具，进一步损害政府形象，将服务型政府建设引入困境。自上而下和自下而上的政策执行模式是传统官僚制的重要组成部分和典型特征，导致“行政国家”逐渐生成且日益壮大，而公民社会则日益萎缩。这种强国家弱社会的宏观环境又进一步强化了传

6、统政策执行模式。换言之，强国家弱社会的宏观背景使政府及其政策执行人员倾向于将行政部门内部的命令与服从原则应用于公共政策执行中的政府与公民关系之中，使政策受众处于政府及其政策执行人员单向度政策执行的被动服从地位，它一方面是对服务型政府理念下公民本位精神的违背，另一方面也是导致很多政策执行偏离公共利益导向、侵犯公民利益、背离服务型政府基本价值导向的重要原因。服务型政府对公民本位、公平正义和公共服务导向价值理念的强调，决定了它必须在公共政策执行过程中倾听公民对政策内容及政策执行环节相关事宜的意愿和要求，必须在政策执行过程中引入公民参与和监督以保证公共政策执行真正符合社会公共意愿和公共利益。然而，人们

7、对政策执行本身的狭隘认识及传统政策理论研究对政策执行的忽视，导致当前的公共政策实践虽然开始在决策过程中引入公民参与，但对执行过程中的公民参与则一方面重视不够，没有在政策执行过程中引入常态化、制度化的公民参与，继续坚持自上而下或自下而上式政策执行模式，使服务型政府建设形成阻滞。当代社会是一个利益分化的社会，每一项公共政策都会涉及不同利益群体的利益，若执行过程中不能得到政策受众的参与合作和理解支持，即便政策再为“科学合理”、如不体现“公共利益”，都不可能得到有效执行，而在公共政策不能有效执行的社会中，服务型政府也就失去了基本着力点和生长点，服务型政府语境下的制度建设、公共产品和公共服务供给等各项服

8、务型政府职能都难以达成，在这种状态下，即便理论上所构建的服务型政府理念再为绚丽和夺目，也就成了无果之花。因此，服务型政府建设呼唤有效的政策执行。改变传统政策执行理念和方式，在公共政策执行过程中引入公民参与和对话，建构公共对话式政策执行模式，是打破当前服务型政府建设的诸多困境，促进服务型政府建设的可能路径。二、公共对话式政策执行模式及其特质公共对话式政策执行模式是指政策执行过程中，积极引入政策受众等利益相关者参与政策执行过程，使其与政策执行机构和执行人员以及其他利益相关者进行平等协商、讨论和对话，在对话中增进理解和合作，增强政策执行的合法性和正当性，推进政策有效执行的一种政策执行模式。与传统单向

9、度政策执行模式不同，公共对话式政策执行基于合作治理视角，认为政策受众是服务型政府视阈下政策服务的主体，因而主张通过恢复和重建政策受众在政策执行中的主体性地位，赋予政策受众与政策执行主体以及其它利益相关者的平等地位，在政策执行过程中引入多元利益主体的平等对话，在对话中推动政策执行，促进政策目标的达成。不同于强调非政治性、忠诚执行、过分重视中心而忽视边缘的自上而下的政策执行模式，也不同于强调裁量权、过分重视边缘而忽视中心的自下而上的政策执行模式，公共对话式政策执行模式是基于公民权、政府的公共性和服务本质、宪政民主价值理念之上，强调平等、共识和对话，主张尊重公民权、尊重行政人员的自主性和自由裁量权，

10、使政策执行主体和政策执行受众之间实现双向互动的新型公共政策执行模式。具体来说，这一新型政策执行模式有如下特质：首先，公共对话式政策执行是平等主体间的互动合作。“人本质上是积极主动的而非消极被动的，是社会性的而非原子论的。此即为人在决定其行动时具有某种程度上的自主性，同时也受限于社会环境。这个社会环境不仅必然为工具性的目的，而因为它把人的地位界定为人之所以为人。”2作为一种积极的、自主的社会性个人，政策受众在政策执行中应该有权而且可以表达自我的主观判断、捍卫自身权益，他们与政府政策执行机构和执行人员之间都是具有“个人意志”的平等主体，服务型政府视阈下的公共政策执行应该通过各方平等主体之间的互动合

11、作来完成，而不是传统命令、服从式的被动接受过程。其次，公共对话式政策执行是一个社会建构的过程，它承认政策方案的临时性和保持政策执行过程的开放性。随着民众积极参与那些涉及双方利益和合作努力的活动，对人类关系至关重要的社会建构形式亦将出现，民主的社会建构以多元角色相互分享、相互学习、相互协商和对话辩驳的基本主张为出发点。3与此类似，公共对话式政策执行也是一个主体间交流与对话的社会建构过程，它承认政策方案的临时性和开放性，强调在辩驳与互动中使政策得到有效执行。再次，政策执行中的公共对话并不奢望对话总是能够达成共识，但是希望通过对话减小分歧。在导致分歧的那些政策执行问题中寻求共同点，提高达成共识的机会

12、，促进政策有效执行。公共对话既接受一致也认同差异，它的核心是在提倡相互尊重的价值的基础上，有效缩减道德和利益分歧。政治生活和大部分生活实践一样，执行过程和人们赖以作出执行方案的理解力不是完美的，通过公共对话可以博采众长，最大限度地避免失误。在政治领域，尤其是在政策执行领域，大部分时候很难取得一致同意，但持不同意见的公民及其代表的意见必须受到尊重，即便其意见可能不被采纳，也要保障他们的话语权，甚至赋予他们将来推翻决策和行动方案的权利。只有如此，他们才可能会接受多数人同意的决策与方案，并继续对公共政策执行发表自己的看法，贡献自己的智慧。第四，为政策执行机构或执行人员同政策受众提供面对面交流的机会。

13、政策执行人员在交流中倾听与感受公民疾苦，促进达成政策执行共识。传统政策执行模式中，政策执行人员通常以一种高高在上的命令者来对待公民，很少去倾听政策受众或利益相关者的心声。政策实践中的民怨因而得不到及时的倾诉与宣泄，这是导致公民消极抵制甚至群体性冲突事件的重要原因。公共对话式政策执行模式的充分倾听能够增强人们之间的真正理解，甚至形成共鸣，因此可以增进其发现和解决公共问题的基础和可能性。4第五，强调以信任与合作为基础，主张相互尊重并接受差异。公共对话式政策执行模式对政策执行主体和政策受众及公民平等地位的界定，有利于增加公民的权利、义务和责任意识，有利于提升政策执行主体的责任和服务观念。此外，公共对

14、话式政策执行模式提倡在相互尊重的基础上，通过对话减小分歧，在维护各方核心利益的基础上，寻找执行政策的共同点，提高达成共识和一致的机会，这能够促进各方主体之间的合作，使政策得到有效执行。第六，政策执行中的公共对话是一种道德对话，追求公共政策的实质合法性和可接受性。它与仅追求普遍形式合法性的民主对话有本质区别。在道德话语语境下，结果的认识论地位依赖于讨论中的规范和原则是否真正是普遍的，谈话程序的设计正是为了确保真正普遍的规范和原则；而在民主话语语境中，法律的认识论地位不是其真正的普遍性功能，而是他们普遍接受的事实。道德对话和传统追求形式合法性的民主形式之间不同的认识论基础，决定了两者之间的冲突与优

15、劣。在道德对话中，公共协商与对话有检验利益普遍性的功能，并能建设性地促进其有效性；而在法律规范中，利益普遍性不是其检验标准，因而没有建设性地促进民主结果质量的作用；如果仅仅需要普遍性的可接受性，那么投票就足够了。这是道德对话与形式合法性对话之间的根本区别所在。总之，不同于以往的传统政策执行模式，为了使已制定好的并仅具有初步合法性的公共政策能够在政策过程中具有实质合法性和实现其实践功效，公共对话式政策执行模式通过突出强调政策执行过程中民意表达与实现程度、互动性和对话协商性，并将政策执行视为充满不确定性和多元价值调和的实践过程，而非传统的仅仅强调政策执行的计划性和结果，其最终的目的是在保证实现政策

16、执行民主化的同时，践行服务型政府以公民服务为本位的基本理念。三、公共对话式政策执行模式与建设服务型政府的理论契合公共对话式政策执行模式与服务型政府理念和实践有很强的理论契合度和现实一致性，它既是对服务型政府视阈下政策执行困境的回应，为破解传统政府管理模式下政策执行困境提供了可能路径，也是贯彻服务型政府理念、推动服务型政府建设的有效途径。首先，公共对话式政策执行模式秉持一切公共权力来源于公民的基本意旨，强调公民对社会公共权力的主体地位，认为政府不过是服务于公共需要、维持公共秩序、保障公民权利、促进公共利益的服务性工具，政府必须认清自身的服务者角色，这与服务型政府强调自身职能结构的中心是社会服务不

17、谋而合。其次，公共对话式政策执行承认公民社会的主体地位，在政策执行中引入公共对话和协商的理念与实践，与服务型政府提倡公民参与、提倡健全公民参与机制在理念和实践上均具有契合性。第三，公共对话式政策执行强调政策执行过程中的平等、协商、沟通、交流、互动与合作，这是在公共政策执行领域为政府与公民之间建立了一个新型互动平台，有助于服务型政府与公民之间平等、合作的新型互动关系的建立。第四，公共对话式政策执行中的政策执行人员与作为政策受众的公民之间是一种互赖性合作而非命令与服从关系，政策执行人员应为一种促进公共对话、提供公共服务的政策服务者角色，作为政策受众的公民则应该是具有政策主体地位的政策服务对象，他们

18、应该在政策执行中承担更为积极负责的公民角色，这是从根本上对传统政府公共政策执行模式的改变和超越。服务型政府的推进是一个需要政府和社会共同作用的互动过程。具体来说，公共对话式政策执行对服务型政府建设具有以下功能启示：第一，提升政府服务意识，推进服务型政府建设进程。公共对话式政策执行要求变传统政策“执行”的对象和受众为公共政策执行过程中的平等对话和政策执行主体，这有利于在政府及其工作人员中，确立起公民本位和社会本位的服务型政府理念，提升服务公民、服务社会的服务意识。第二，公共对话式政策执行模式“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系”5，

19、使各方政策执行主体在尊重和理解的基础上，进一步达成共识和实现互惠，增进公民对政府的信任，促使政策执行人员提升诚信意识，实现公共政策的有效执行。第三，公共对话式政策执行模式中，不同阶层的公民，尤其是政策利益相关人与政策执行人员进行平等交流和对话，并实现双向互动与回应，增进整个政策执行过程的公开性、透明性和回应性。第四，公共对话式政策执行模式可以为提高公民政治智识和公民精神提供“民主训练”的平台，达到“训政”效果，可以有效地增进公民意识，提高社会公共精神存量，进而改变公共生活质量，为服务型政府建设塑造一个和谐且充满合作气息的社会环境。以下以浙江省宁波市的PX项目为例，进一步分析与论证公共对话式政策

20、执行与服务型政府建设之间的高度契合性。2012年10月下旬，浙江省宁波市似乎在一夜之间突然被推到舆论的风口浪尖，成为全国乃至全世界关注和讨论的焦点，事情源于宁波市政府决定在镇海炼化厂扩建年产1500万吨炼油、120万吨乙烯炼化一体化项目（PX项目），总投资约558.7亿元。自10月22日开始，项目所在地附近村民连续上访，通过堵路、游行等方式表达抗议。但在此过程中，当地政府始终坚称“按照环保部门要求，执行最严格的排放标准，采用先进的清洁生产工艺和技术”，因而认为群众的担忧是不必要的，坚持执行项目决策，不愿采用更加公开透明的方式和群众展开对话，并且在没有评估事件潜在风险的情况下，草率动用警力，引发

21、警民冲突，随意扣留人员，并对部分人员采用刑事强制措施，进而引发大规模群众抗议活动。之后，当地政府迫于群众抗议及舆论压力，开始和群众面对面对话听取意见，最终决定终止项目。在宁波PX事件过程中，当地政府从起先采用自上而下的政策执行模式导致大规模冲突，到后来直面矛盾，和群众展开对话并尊重群众意见，决定取消项目，在很大程度上向我们生动地展示了传统自上而下式政策执行模式和公共对话式政策执行模式的鲜明对比。虽然该起事件的公共对话最终促使当地政府决定终止项目，在某种程度上“不是”一起“成功”的公共政策执行案例，但通过对话，最终促使当地政府尊重民意、以民意和公共利益作为决定公共政策执行与否或怎样执行的最终决定

22、因素，体现出服务型政府的基本要义，在很大程度证明了公共对话式政策执行是促进服务型政府建设的有效手段和工具，表明通过公共对话式政策执行促进服务型政府建设的可能性。虽然宁波PX事件过程中，当地政府直到事件引发大规模冲突之后才正视该政策对公民可能造成的不利影响，并同群众展开直接对话，但本文认为，即便之前的群众上访和“散步”不是政府主导组织下的合法有序的公共对话而是一种非正常的群体性事件，但从公共对话语境来看，它同样是公共对话，是一种非正常的公共对话。虽然本文主张的公共对话是一种正常、合法、平等、有序的公共对话，但事件由非正常的公共对话向正常的公共对话转变，并最终促使当地政府作出符合服务型政府建设和人

23、民意愿的政策执行决定，更表明了常态化公共政策对话执行对服务型政府建设的重要性和必要性。虽然该事件对话最终以取消政策执行为结果，但这正体现了对话式公共政策或者说政策执行的本质要义，因为服务型政府的公共政策执行就是要尊重公民意愿和公共利益。有必要指出，公共政策制定之后的执行，其可能结果理当包括执行、修订和不执行三种可能，换言之，公共政策执行、修订和不执行，都是公共政策执行。宁波PX事件表明，从服务型政府理念出发，打破传统政策执行中将政府或其政策执行人员视作政策主体，将政策受众和其他利益相关者以及社会公众视作政策客体的观念和做法，明确一切政策都不过是服务于政策“受众”和公共利益的工具，真正恢复政策受

24、众和各方利益相关者的政策执行主体地位，在政策执行中引入各方政策主体参与的公共对话，有利于化解各种政策危机，也可以使各方政策执行主体在协商、对话、沟通中达成一致，实现合作，能有效破解公共政策执行困境。就此而言，公共对话式政策执行模式正是为了回应服务型政府破解政策执行困境的呼唤而建构起来的一种全新的政策执行模式，它是一种旨在克服和改变传统政策执行模式的弊端、增强公民主体性地位、切实维护公民权益的新型政策执行模式。在服务型政府的宏观理论背景和政策实践中，公共对话式政策执行具有无限发展前景，它是服务型政府建设的题中之意，也是推动服务型政府建设的有效途径。四、服务型政府视阈下的公共对话式政策执行建构策略

25、公共对话式政策执行具有四个基本的支持性维度：动机性维度利益偏好、保障性维度行动与信任合作、政治性维度话语民主、情境性与能动性维度社会建构。6这些支持性维度在很大程度上足以保证这一模式有着克服当前公共政策领域诸多困境的特殊优势。从现实境况出发，公共对话式政策执行模式有其发展和成长的可行性条件：首先，基层政策执行人员与政策受众公民之间有着密切接触，两者之间存在对话的机会与可能。其次，电子网络技术的发展，公共论坛和电子邮件使政府与公民、社会之间的对话不再受时空限制，为政策执行中的公共对话提供了互动平台。第三，政策受众作为公共政策的利益相关者，他们的利益直接或间接受到政策的积极或消极影响，有参与政策执

26、行的权利和动力。第四，政策制度领域的听证制度以及其它现有倾听民意、交流互动、信息回馈的制度和程序，既可以被引入政策执行领域作为政策执行过程中对话的平台和路径，也可以为政策执行中的公共对话提供范例，培训积极参与政策对话的理性积极公民。无论是从公共对话式政策执行模式本身具备的优势，还是目前公共政策实践境况来看，这一新型政策执行模式都完全有条件和能力通过推动实现政策执行过程的合法性与有效性，最终加快服务型政府建设。然而，即便存在上述有利条件，公共对话式政策执行模式仍然需要以成熟的公民社会和全社会范围的合作治理行动与宏观制度背景。首先，建立与完善对话程序。当前通常使用的政策执行对话主要是政策执行机构召

27、开座谈会、研讨会等，向政策受众等了解情况，获取意见和信息，其程序是：政策执行机构首先向政策受众说明其权利和义务，再由政策受众发表自己的意愿或意见，当政策可能侵害政策受众利益时，采取协商和妥协的方式达成暂时性政策执行方案，而当问题无法协调时，有可能会诉诸法律诉讼或信访。这种对话程序在实际运行中繁琐且低效，难以适应服务型政府对政策执行对话程序的需要。因此，有必要建立更多更为灵活的，适用于特定政策执行的简单对话程序和更为追求实质对话、更为保障公民权利的听证程序。可以从两方面着手：一是完善传统对话程序，使其更有效地发挥作用；二是创新对话方式，建立起简单实效的即时对话程序来应对困境和化解矛盾。在这些即时

28、对话程序中，可以赋予政策执行人员更多的自由裁量权和一定的强制性权力。为保证这些即时对话程序和权力不会被滥用，要对适用即时对话程序的条件和原则进行严格规定，并要求及时备案，以保证政策执行过程中的公正性与合法性。其次，搭建全方位网络对话平台。对话平台的缺乏，是造成当前中国政策执行困境的重要原因，如何建构和拓宽政府与社会之间的沟通渠道，使政府能及时了解政策受众和社会的意愿和诉求，已经成为服务型政府建设的当务之急。建构公共对话的网络平台不必拘于一格，既可以是现实世界的面对面交流，也可以是网络世界的即时对话，既可以在政策执行过程中引入传统听证程序，也可以创新对话形式，构建全新的对话平台，只要利于政策执行

29、民主，利于公民社会培育，利于增进公共福祉，一切形式都可以试行。经过不断的试错与修正，必然能找到符合时代发展的对话方式。可以针对不同政策，组建一些常规组织和任务型组织机构，为政策执行中的官民对话提供广泛和灵活的对话平台。在执行某些持续时期较长、波及范围较广的公共政策时，可以增设常规对话组织来执行政策执行中的公共对话与协商问题，如为了破解居民房屋拆迁和城区改造之类政策的执行困境，可以在城市规划等政策部门中设立专门吸纳政策受众进行对话协商的组织机构，而在一些因某个政策问题开展的政府间或政府部门间的合作时，也有必要通过组建一个灵活的任务型组织来处理政策执行中的公共对话和协商问题。运用现代网络技术，建构

30、起网络世界的开放式互动对话平台，可以实现政府和社会、网民之间的即时沟通，能增进政府与社会之间的理解和信任，实现政策执行过程中的高效对话。全方位对话协商平台网络的建立，可以增进政策受众与政策执行机构之间的联系，提高协商对话效率，有利于政策执行合作的有效达成。第三，积极培育成熟的公民社会。服务型政府建设有赖于政府和社会间的理解、信任、宽容和沟通，取决于政府从根本上转变传统政府行为模式的坚定决心和开放胸襟。政府行为模式在很大程度上取决于政府对自身权力来源和集团利益与公共利益之间关系的清醒认识，以及对公众参与和公共对话的开放程度。当有一个足够强大的公民社会与政府相制衡时，政府将只能接受广大公民社会的监

31、督，作为公民社会组成成员的政策受众就会有更大激情和更多渠道与政府进行对话，进而促进服务型政府的形成。换言之，成熟的公民社会是实现公共对话的前提，只有建构起完善的、具有公民话语权的社会，才能在维护公共利益的前提下，保障公共政策的顺利执行。成熟且强大的公民社会是保障公民权利，建构起宽容、理解、信任的社会环境的基础，它能保障公民及行动团体的自由参与，实现政府、社会、公民的无障碍对话。第四，不断推进合作治理。一个有发展前途的政府，应该“同公民社会中的机构结成伙伴关系，采取共同的行动来推动社会的复兴和发展。”服务型政府必须建构起合作治理的平台，加强政策执行全过程中的沟通反馈、平等对话和互助合作，切实保障

32、政策中关键节点的顺畅度和回应性，避免产生推诿和不合作现象。公共对话式政策执行只有在合作治理的新型社会治理模式中，才能够真正实现政府、社会和公民间的彼此合作、谈成对话，促进政府提供优质的公共服务，进而推动服务型政府建设。由此而言，合作治理是促进公共对话式政策执行的共同体背景，随着合作治理的建立和完善，公共对话式政策执行模式的优势必将得到彰显。即，通过更人性化的方式来实现政策目的，更多地尊重和听取公民和服务对象意见，善用非权力性行政行为引导和影响政策受众，最终促进服务型政府建设。行参考文献References1张康之.把握服务型政府研究的理论方向.人民论坛,2006(5).Zhang Kangzhi.Set the Theoretic Direction of Service-oriented Government Study. Peoples Tribune,2006(5).2美Michael M. Harmon.公共行政的行动理论.台北：五南图书出版有限公司,1993.5.Michael M. Harmon. Action Theory for Pu