中国可再生能源配额制政策EnergyFoundationChina.docx

1、中国可再生能源配额制政策EnergyFoundationChina中国可再生能源配额制政策可行性研究国家计委能源所可再生能源发展中心李京京、庄幸、张正敏任东明、彭芳春、梁志鹏、林宝研究背景 1.1现阶段中国为什么要大力发展可再生能源 1.2中国可再生能源发展面临的主要障碍 1.2.1可再生能源发展中出现的主要问题 1.2.2解决可再生能源发展问题面临的主要障碍 1.3可再生能源发展需要制定新型的政策 1.3.1我国现行的可再生能源激励政策 1.3.2中国可再生能源的发展需要引入新的激励政策 1.4配额制政策的引入 1.4.1国际可再生能源政策的经验总结 1.4.2配额制政策的基本特征 中国引入

2、配额制政策的可行性分析 2.1资源条件及资源开发技术条件评价 太阳能资源及其开发利用 风能资源及其开发利用 地热能资源及其开发利用 生物质能资源及其开发利用 小水电资源及其开发利用 2.3中国实施配额制的政策条件 2.3.1西部大开发为配额制政策的实施提供了良好机会 2.3.2电力体制改革为配额制法律化带来挑战和机遇 2 2.4.1国际可再生能源发电立法的经验 242中国可再生能源发电配额（RPS）立法的社会经济条件2.4.3中国可再生能源发电立法的工作基础 2.4.4可再生能源发电立法的实现途径 2.5中国绿色证书交易系统建立的可行性 2.5.1绿色证书交易系统的概念和构成要素 2.5.2绿

3、色证书交易系统产生的国际背景 2.5.4实施绿色证书交易系统的目的和作用 2.5.5中国绿色证书交易市场潜力的评估 2.6中国实施可再生能源配额制面临的障碍和风险 2.6.1配额制实施面临的障碍 2.6.2配额制实施面临的风险 2.7配额制政策可行性研究的基本结论 配额制政策框架的初步设计 3.1确定实施配额制政策的目标 3.2实施配额制政策的规则制定 3.3实施配额制政策的时间安排 3.4配额分摊方法的选择 3.5RPS立法研究 3.6配额制激励政策体系的构造 3.7配额制框架下市场运行机制的建立 3.8配额制政策（RPS）的示范 3.8.1示范的作用 3.8.2示范省的选择 3.8.4配额

4、制政策示范框架的初步设计 3.9 地方政策和法规能力建设 4 配额制政策的初步研究 4.1可再生能源未来发电方案的确定 4.1.1预测方案设定 4.1.2可再生能源发电配额目标的确定 4.1.3新增可再生能源发电能力与投资需求预测4.3可再生能源发电成本和价格的变化趋势 4.3.1可再生能源发电成本和价格的计算方法选择4.3.2可再生能源发电成本价格变化趋势模拟分析4.3.3影响可再生能源发电成本和价格的因素分析4.4绿色证书系统运行程序的初步设计 4.4.1绿色证书系统的交易步骤： 4.4.2主要内容 5 可再生能源配额制（RPS）研究展望 5.1配额制研究下一步的工作目标和主要内容 5.2

5、与配额制相关的配套政策研究 5.2.1特许权政策 5.2.2公共效益基金（ PBF） 参考文献 附录 -相关法律条款 自上个世纪70年代以来，由于矿物能源资源的有限性和全球环境压力的增 加，世界上许多国家都提高了对可再生能源重要性的认识，并采取了一系列行动， 出台了许多新的政策和措施，目的是加快可再生能源开发利用的速度，使其尽快在 能源供应系统中发挥重要作用。总结近些年来各国可再生能源的发展，其基本经验主要包括： 忙加强立法，从法律上保障可再生能源的发展。如美国一些州政府为了促进可再生能源的发展， 制定了一些强制性法规，如可再生能源配额制（RPS、系统效益收费（SBC等, 强制规定电力供应中可

6、再生能源必须占有一定的比例。 5制定规划，明确目标。如欧盟为了促进可再生能源的发展制定了“欧共体战略和执行计划白皮书”。提出了 到2010年欧盟内部总的能源消费构成中可再生能源占 12%勺宏伟目标。？i制定经 济激励政策。包括财政补贴、税收减免和低息贷款等。 P加强宣传。各国都把强化决策者对发展可再生能源的重大战略意义和在居民中普及可再生能源技术知识， 增强可持续发展的观念和保护环境的意识放在十分重要的地位。我们认为，在以上提到的国外所有发展可再生能源措施中，可再生能源配额制政策的 实施效果比较明显，对我们有借鉴意义。可再生能源配额制政策是一个国家或者一个地区 的政府用法律的形式对可再生能源发

7、电的市场份额做出的强制性的规定。主要做法是以法 律的形式规定在总电力供应量中必须有规定比例的电力来自可再生能源。其基本特征包 括：其一，MM政策是通过法律和法规的形式，保障在较长时期内实现可再生能源的量化 发展目标，即保证可再生能源发电的市场需求；其二， MM政策通过建立市场竞争机制达到最有效开发利用可再生能源资源的目的；其三，对于可再生能源发电高出常规电价的差 价，应该采用社会分摊原则，即消费者分摊原则。谁消费谁分摊，多消费多分摊。充分体 现出可再生能源发电产生的环境和社会价值。配额制政策将对中国的可再生能源发展产生以下重要影响：第一，使中国可 再生能源发展具有明确的发展目标。配额制政策最显

8、著特征是确定明确的市场目 标，并且用法律保障目标的实现。从而促使可再生能源扩大生产能力，增加技术研 发投入，吸引更多有实力的公司投资于可再生能源领域。第二，配额制政策通过绿 色证书交易的市场运行机制，体现可再生能源发电的增量成本使可再生能源电力产 品的环境效益得到体现。第三，配额制将以社会分摊原则解决可再生能源电力与常 规电力的差价分摊问题。按照我国目前的电力体制以及对可再生能源发电厂的规 定，这个差价应由局部电网分摊。由于可再生能源的环境效益是全局性、全国性、 甚至是全球性的，而体现环境和社会效益的差价却由电力公司局部负担，显然对可 再生能源电力生产企业是不公平的。而配额制政策将消除差价分担

9、上的不合理状 态。第四，配额制可以使资源配置达到最优，以最低的社会总成本开发可再生能 源。配额制政策的运行将采用绿色证书交易的市场竞争形式。在绿色证书交易的过 程中，企业为了追求最大利润，将会选择最好的资源进行开发。这样，从宏观上看 资源的开发利用将趋向于最优化。由于市场鼓励低成本生产，这促进了可再生能源 发电成本的降低。第五，配额制政策还将为中国带来环境效益和社会效益。我们认为，目前在中国引入配额制政策具有如下条件：第一，中国具备发展可 再生能源的资源优势。中国有丰富的可再生能源资源，尤其是风能和太阳能开发潜 力大。小水电的发展机遇也非常好，已处于世界领先地位。生物质能资源也相当丰 富。另外

10、，还有数量巨大的城市垃圾的利用潜力。第二，西部大开发为配额制政策 的实施提供了良好的机会。西部大开发政策是中国经济战略的调整。西部大开发中 加强可再生能源的开发不仅对西部地区的环境保护有利，而且对全国的环境保护乃 至全球的环境保护做出贡献。对第三，电力体制改革是推出配额制政策的良好机 遇。目前中国正在推动以“厂网分开、竞价上网”为主要内容的电力体制改革。在 改革中客观上要求对原有的电力体制和电力法进行修改和完善，这就为可再生能源 发电配额政策在法律上得到认可提供了难得的机遇和挑战。为了研究可再生能源配额制政策在中国实施的可能性， 2000年 4月，在美国能 源基金会（EF）的资助下，国家计委能

11、源研究所可再生能源发展中心开始了可再生 能源配额制政策的可行性研究。该课题是美国能源基金会“中国可持续能源项目” 中的可再生能源项目。在一年的研究过程中，课题组翻译了大量国外的相关文献， 比较分析了国内外可再生能源发展政策的经验和教训，对可再生能源的发展趋势进 行了预测分析并且在国内许多地区进行了调研，掌握了许多第一手材料。经过一年 的努力，该研究已经取得了阶段性的成果。在项目的研究过程中，我们始终得到了国家计委基础产业发展司节能和新能源 处陈和平处长的指导和建议；同时也得到了国家环境保护局、清华大学、美国能源 基金会美国资源解答中心等单位的大力支持与协助。在此，我们向宋朝义先生、陈 和平先生

12、、杨纪柯先生、倪维斗院士、道格拉斯欧格先生、杨富强博士、托马 斯约翰森先生、简汉琳博士、怀瑞恩先生以及关心和支持配额制政策研究的各界 同人表示衷心感谢。中国可再生能源配额制政策可行性研究课题组2001.10.301 研究背景1.1现阶段中国为什么要大力发展可再生能源在中国，可再生能源是指除常规能源和大型水利发电之外的生物质能、风能、 太阳能、小水电、地热能、海洋能和氢能等能源资源。与常规能源相比，可再生能 源具有低碳、清洁和永不枯竭的特点。中国需要大力发展可再生能源。其原因概括来说就是要满足可持续发展的要 求。可持续发展包含的内容非常广泛，从能源利用角度说，就是要实现能源的可持 续利用。可持续

13、能源发展包括两个基本目标：一是要保证能源安全，二是要有利于 环境的改善。由此可见，从保证能源安全和改善环境的基本目标出发，未来的能源 发展在考虑能源供应的同时要注重能源供应的质量。产业革命以后，能源已经成为全球经济与社会发展的基本动力，而矿物能源消 费的迅速增长是造成环境恶化的主要因素。特别是近 100 年来，全球能源消耗平均 以每年 3%的速度递增。到 1998年，全世界一次能源消耗量已超过 121 亿吨标准 煤。随着全球绝大多数发展中国家工业化进程的加快，未来世界能源消耗仍将以 3.0%的速度增长。由于能源的大量消耗，不仅大大加快了传统化石能源的耗竭速 度，同时还排放出大量的 SO2、CO

14、2、NOx 和烟尘，给生态环境造成极大破坏，使 得地球变暖，自然灾害频繁，严重制约了全球经济的发展。由于可再生能源具有清 洁无污染和取之不尽、用之不竭的特点，许多国家都将目光投向了这种能源形式。 可以说，要实现能源的可持续利用，发展可再生的清洁能源是人类发展的必然选 择。从可再生能源发展的国际背景看，提高能源效率和开发利用可再生能源已经成 为世界能源可持续发展战略的重要组成部分，可再生能源的开发利用，已经成为大 多数发达国家和发展中国家 21 世纪能源发展的基本选择。经过多年的发展，可再 生能源已经逐步开始在世界能源结构中占据不可或缺的地位，而且越来越受到各国 政府和工业界的重视。 1998

15、年欧盟公布了能源战略白皮书，其中规定了到 2050 年，在欧盟成员国能源供应结构中，可再生能源将达到 50%；美国在可再生能源 的研究开发方面投资巨大，目前已有 12 个州制订了相关法律，以保证可再生能源 的发电量达到一定比例；日本在有限的可再生能源资源条件下， 制定了一个在 2010 年达到以光伏发电为主的可再生能源发电量占总发电量 3%的目标。部分发展 中国家，如印度、印度尼西亚、巴西等，也把可再生能源发展作为本国能源战略的 重要组成部分，制定了一系列鼓励可再生能源发展的激励政策，大力促进新能源和 可再生能源的发展。例如，印度已经出台了一个促进可再生能源商业化的计划。计 划在 2012 年

16、实现可再生能源发电占全国总发电量的 10%。同时计划 4500个村庄 （共1.8 万个无电村 ）在2010年前利用可再生能源发电实现电气化。 1995年17.8%， 预计到 2020年可再生能源比重将占到全世界总能源消费的 1620%，2050 年将高 达 22 40%。从可再生能源发展的国内背景来看：我国政府已经将可再生能源发展纳入了国 家能源发展的基本政策之中，先后颁布了中国 21 世纪议程、中国环境与发 展十大对策、 1996-2010 年中国新能源和可再生能源发展纲要等重要文件。 可见，中国政府对可再生能源的发展的认识已经有所提高。但是，中国作为世界最 大的发展中国家，在可再生能源方面

17、的发展不仅远远落后于发达国家，而且和印度 等发展中国家相比也有一定的差距。我国可再生能源开发利用不能满足国民经济发 展的需要，技术开发水平同国际水平仍有较大差距。在新的历史时期，为了满足经 济的持续快速发展，特别是适应西部大开发行动，加速城市化以及缓解环境污染的 要求，中国加速发展可再生能源具有十分重要的意义。第一， 发展可再生能源是优化我国能源结构和改善环境质量的要求我国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，煤炭的消费量占能源总消 费量的 75%（1996），这种消费结构给环境造成了巨大压力。我国大气污染严 重，是世界上大气污染排放最大的国家之一。世界上污染最严重的十个城市中，仅 中国就

18、占了其中七个。因此，逐步优化能源结构、提高能源效率、发展可再生能源 已成为我国可持续发展战略中不可缺少的重要组成部分。第二，发展可再生能源是解决农村特别是边远地区供电问题的重要途径我国是一个人口大国，同时又是一个农业大国。 80%的人生活在农村，每年要 消耗 6 亿多吨标准煤的能量。我国目前尚有 7656 万无电人口， 16 个无电县， 828 个无电乡和 29783 个无电村。由于这些县城、村镇及散居牧户地处边远，远离电 网，用电负荷小而且分散，近 20 年之内不可能通过延伸电网实现供电。而我国大 多数无电人口分布区恰好是可再生能源资源富集地区，因而，因地制宜地开发利用 太阳能、生物质能和风

19、能等可再生能源既可满足这些地区人民的电力需求，又是改 善生态环境的重要手段。第三，发展可再生能源是实施西部大开发战略的重要方面西部是我国可再生能源资源最为丰富的地区，同时又是人均用能水平低、生态 最为脆弱的地区。在西部可再生能源具有雄厚的资源基础，开发可再生能源可为西 部区域的经济发展和生态环境改善做出贡献。可以说，西部大开发为可再生能源的 发展提供了很好的机遇，而可再生能源开发在能源供应和环境改善方面又为西部大 开发战略的实施提供了重要保障。1.2中国可再生能源发展面临的主要障碍正是因为可再生能源开发对中国有着特殊作用，近 20 年来，特别是“八五” 以后，中国可再生能源得到巨大发展。在快速

20、发展的同时也产生了诸多的问题和障 碍。正是由于存在着这些问题和障碍，使可再生能源的潜力没有得到很好的开发和 利用。1.2.1 可再生能源发展中出现的主要问题中国目前新能源与可再生能源产业发展中的突出问题是：第一，资金投入少，融资渠道单一中国的可再生能源产业的发展主要靠国家投入，因此融资渠道单一。业主缺少 在国际资本市场上的融资能力。同国外比较，我国各级政府对新能源与可再生能源 投入很少。尽管 80 年代以来，国家为推动新能源与可再生能源的发展，采取了事 业费补贴、研究与发展补贴、投资贴息和项目补贴等政策。但迄今为止，我国新能 源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划中。除了外国

21、政府 贷款有一些资金可以利用之外，国家极少有其它资金投入。资金不足一直就是阻碍 中国可再生能源发展的重要因素。由于投入过少，缺乏足够的开发与研究，许多关 键性设备完全依赖进口，导致整个可再生能源产业发展缓慢，技术的产业化、商业 化程度低。第二，设备生产缺乏规模效益，生产成本居高不下目前，大部分可再生能源设备的生产厂家规模偏小且过于分散，集约化程度 低，加上工艺落后，产品质量不稳定，导致经济效益低下。例如，我国太阳能热水 器厂已发展到 500 多家，但年销售额 500万元以上的厂家只有 31 家，真正达到经 济规模的还很少。近两年，真空管太阳能热水器销路很好，不少地方大量建设玻璃 真空管生产厂，

22、由于受资金限制，规模都不大，原材料来源不稳定，经济效益不 高，质量也难以保证。节能炉具生产厂全国有上千家，年销售万台以上的寥寥无 几。除了上面提到的设备生产缺乏规模效益外，还因为能源的直接生产单位也普遍 存在规模小且分散的弊端。加之，系统运行水平低，远未达到国际水准，提供的能 源质量低、可靠性差、成本高，影响了可再生能源发展市场空间的开拓。第三，缺乏质量标准和质量监测系统目前，中国的新能源与可再生能源产品品种已发展到 100 多种，但产品没有形 成系列，质量参差不齐。更重要的是缺少必要的产品质量标准及质量监测系统，影 响了产品的规范化和系列化，使消费者对可再生能源产品缺乏信心。因此，解决制 定

23、可再生能源产品质量标准，健全产品质量监测体系的问题已经迫在眉睫。1.2.2解决可再生能源发展问题面临的主要障碍第一，政府对开发可再生能源的战略意义认识不足，重视程度不够尽管中国政府对可再生能源有所认识，但我们认为政府的认识不足，重视程度 不够。总体表现在：新能源与可再生能源的发展至今尚未纳入各级政府的议事日 程。长期以来，可再生能源建设项目没有常规能源建设项目那样具有固定的资金来 源。虽然编制了长远规划和年度建设计划，但缺少必要的资金支持，使计划的执行 大打折扣。这种结果可以说都是由于政府对可再生能源发展的战略意义认识不足造 成的。由于政府对可再生能源发展的重要性认识不足，必然影响政府对可再生

24、能源发 展的支持力度。在各级政府中，可再生能源的开发缺少优先权，政策上的支持力度 小，缺少投资支持研究与开发和示范项目的开展。不能鼓励地方提高发展可再生能 源的积极性。制约了可再生能源市场的成长与发展机会。第二，可再生能源发展的目标不明确中国可再生能源发展缺少明确的目标。这意味着目前中国的可再生能源市场较 小，市场的发展前景不明确。这也使政府机构难以制订明确的政策和计划，制约了 私人行业和项目开发商的投资信心。只有建立成长的市场才能使可再生能源产业在 发展降低能源的供应成本。第三，缺乏有效的激励政策从国外的经验看，不论是发达国家还是发展中国家，可再生能源的发展离不开 政府的激励政策。如减免税、

25、补贴、低息贷款、加速折旧、帮助开拓市场等一系列 的优惠政策，这是可再生能源产业发展初期的动力。我国可再生能源技术推广应用 的地区多为边远贫困地区，社会效益显著，但经济效益不高，更需要国家和各级政 府的激励和支持。第四，竞争机制的缺乏制约了可再生能源的发展由于缺乏竞争，使目前可再生能源价格的降低缺少压力。开发商与电网之间难 于就电力的供应达成协议。另外，传统能源的开发成本中不包含为环境污染而付出 的代价，这意味着可再生能源和常规能源发展之间的竞争是不公平的。因此，在开 发者和制造者之间引进竞争机制来刺激他们降低成本和改进操作是当务之急。第五，政出多门，各级管理部门协调性差长期以来，我国新能源与可

26、再生能源的管理分散在多个部门。计委、经贸委、 科技部、农业部、水利部林业部等都设有专门的司（局）或处室负责部分工作。特 别是国家经贸委与国家计委职能交叉、多头管理、资金分散、重复建设，政出多门 的状态严重削弱了国家的宏观调控力度，对项目开发设置了过多的程序和障碍。1.3可再生能源发展需要制定新型的政策 1.3.1我国现行的可再生能源激励政策我国为了鼓励发展可再生能源，国家实行了税收优惠政策、价格优惠政策、投 资补贴政策和研发投入政策等激励政策，还开展了一系列的国家推广行动。1.3.1.1税收优惠政策税收减免是我国政府为了鼓励可再生能源发展而采取的一项基本优惠政策，政 策内容主要包括：X减免关税

27、。近年来我国对关税做了多次调整， 1996年总体关税水平已降至23%。就可再生能源而言，目前还没有对进口关税给予优惠的明文规定。但在实际 执行过程中上对风力发电设备和 PV设备都给予了优惠，实际征收的关税税率分别 为：风力发电零部件为3%,风力发电机组为6%，PV进口税率为12%。3增值税优惠。增值税为中央和地方共享税种， 75%h缴中央财政，25%3地方财政。增值税税率分为三档：普通税率 17%低税率13%以及零税率，另外对小规模纳税人实行6%的税率，但小规模纳税人不能抵扣进项增值税税额，从小规 模纳税人购入商品的企业也不能抵扣所含税额。目前还没有对可再生能源产品给予 增值税优惠的统一规定。

28、对可再生能源电力产品一般按照普通税率 17%S收。但是对个别种类的可再生能源电力产品实行优惠：人工沼气发电的增值税按 3%征收，小水电（小于25MW的增值税率为6%减免所得税。我国所得税税制经过 40多年的发展已基本完善和规范。目前 企业所得税税率为33%所得税按企业隶属关系缴纳，中央所属的国有企业上缴中 央财政，地方所属的企业上缴地方财政。一般可再生能源企业属于地方企业，所以 所得税的优惠政策由地方政府制定。可再生能源属于高新技术产业，一些地方政 府，如内蒙古、新疆等省区，对可再生能源企业实行“免二减三”的所得税优惠政 策。131.2价格优惠政策优惠价格政策主要体现为保证上网与实行高电价优惠

29、政策。 1994年，原电力部出台了“并网风力发电的管理规定”，对风力发电实行“还本付息加合理利润”的优惠电价政策，并要求电网全额收购风电场所发电量。 1999年，国家计委、科技部经报请国务院批准，颁布了“关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问 题的通知”（计基础199944号文），通知重申了原电力部并网风力发电管理 规定的要求，明确要求电网应允许可再生能源发电企业就近上网，并收购其全部 电量。上网电价，按“发电成本+还本付息+合理利润”的原则确定；并规定高于电 网平均电价的部分采取全网共同承担，并将其适用范围扩大到整个新能源与可再生 能源发电项目。其中采用本地化制造设备的项目给予 5% 勺

30、投资利润率。优惠电价政策是我国目前吸引可再生能源发电项目建设的最主要的政策。但是由于我国的电 力形势发生了很大变化，这种定价机制已经与电力发展的形势不相适应。在定价原 则上也不利于激励企业降低工程造价和降低成本。在我国电力体制即将实行“厂网 分开，竞价上网”改革的形式下，“还本付息”的定价原则已经越来越不适应电力 发展趋势，必须对这项政策进行修改。国家计委 2001年4月发出通知，对电力建设项目的定价原则做出了新的规定，要求新建电力建设项目按经营期核定平均上网 电价，并按先进企业的社会平均成本核定上网电价”。1.3.1.3 投资补贴政策X贴息贷款。我国政府从1987年起设立了农村能源专项贴息贷

31、款，主要用于大中型沼气工程、太阳能热利用和风力发电技术的推广应用。 1996年该额度上升为1.2-1.3亿元人民币。中央财政对这一贷款进行贴息补助，即按商业银行利率 50%补贴企业。此外，中国政府在小水电建设方面也有一定数量的低息贷款。国家 计委、科技部关于进一步支持可再生能源发展问题的通知中规定对银行安排的 基本建设贷款的可再生能源发电项目给予 2%的财政贴息。3补贴政策。在可再生能源方面，中央政府的补贴主要用在研究开发和试点 示范上。地方政府的补贴除一部分用于支持可再生能源的科学研究外，主要用于太 阳能和风能发电技术的推广和应用。国债投入。利用国债支持一部分可再生能源项目的发展。例如，国家

32、经贸 委的国债风电项目，利用 2000年国家重点技术改造项目计划（第四批国债专项资 金项目），建设8万千瓦国产风力发电机组示范风电场。1.3.1.4 研究与发展投入政策中央政府的可再生能源研究开发政策主要体现在两个方面：一方面资助可再生 能源的研究和开发，给予大量的补贴；另一方面支持可再生能源的发展计划，制定 并实施了一批大型的发展计划。在研究开发方面，中央政府的补贴主要有以下几种形式:为各级可再生能源科学研究机构提供行政事业费和全部或部分科研工作经费。为重点科技攻关项目和培训提供支持。据不完全统计，仅用于“九五”期 间国家级科技攻关的总费用超过 1 亿人民币。项目补贴。如“八五”期间，中央政府在西藏投资 700 万元