俄罗斯环境政策评析.docx

1、俄罗斯环境政策评析俄罗斯环境政策评析范纯 2011-03-26 19:46:04来源：俄罗斯中亚东欧研究2010年第6期 【内容提要】十月革命以来，俄罗斯环境政策分为形成、发展、改革、修补四个阶段，至今环境政策处于由计划体制下的环境管理向市场体制下的环境治理迈进的过程中。期间，环境行政体制调整出现反复，政府与环境NGO关系由对抗、紧张向合作、缓和方向发展，环境政策统合能力不断增强，环境政策内容与时俱进，应对气候变化目标明确，节能政策措施具体，生态文明取得进步。虽然还存在环境政策决定过程透明度低、环境政策出台后的可操作性差等弊端，总体上，汇聚着向市场化环境治理靠拢的各种结构性条件。【关键词】俄罗

2、斯环境政策环境能力环境非政府组织 【作者简介】范纯，1964年生，黑龙江大学法学院教授、法学博士。(哈尔滨150080)梅德韦杰夫执政以来，俄罗斯环境政策受到国内外高度关注。原因有三：一是在应对气候变化的角逐中，俄罗斯作为温室气体排放大国，减排态度与目标确定显得非常重要；二是俄罗斯作为转型国家，随着体制改革的深入开展，环境政策距离发达国家环境政策模式还有多远；三是俄罗斯作为能源大国，能否保障源安全，环境政策与能源政策能否实现统合。从梅德韦杰夫执政两年来的情况看，对其环境政策做出评价为时尚早，但我们可从俄罗斯环境政策的历史路径、环境政策手段选择、环境政策目标实现的内外条件几方面，分析和了解俄罗斯

3、环境政策的表现形式、内容及效果。因此，本文在确定分析俄罗斯环境政策理论框架的前提下，重点梳理俄罗斯环境政策的历史演变，归纳梅德韦杰夫政府环境政策的具体内容，总体评价俄罗斯环境政策的层次水平。一分析俄罗斯环境政策的理论框架一般来说，环境政策是政府采用各种政策手段对环境状况产生影响的人类活动或自然界加以规制和管理，促使环境质量向社会希望的标准发展1。本质上，环境政策属于综合性公共政策，涉猎范围广泛，包括环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环境国际合作政策等，是一组配套的政策体系。内容上，环境政策包括环境污染防止、自然环境保护、自然资源合理使用、环境侵害救济、国际环境条约履行等诸多方面。效果上

4、，环境政策是对人类行为的一种约束、限制、矫正和引导，通过赞成和鼓励一些行为、反对和限制一些行为，解决资源短缺和环境恶化。环境政策表现形式分为环境法律框架或法律体系以及非法律的政策文件(也称软法soft law)，实质是调节环境权益冲突，代表一定时期国家权力系统在环保方面的意志、取向和能力。环境政策集政策制定、理解、执行、监督、处罚、评价为一体，尤其是政策对象的理解和态度影响着政策目标的实现。环境政策评价是对政策影响和目标达成的测评，评价基准为效率和公平。环境政策主体包括中央政府、地方政府、企业和社会团体等，环境政策手段既有行政或法律的直接规制，也有税收、补助金等间接规制，还有企业自主参与等。德

5、国柏林大学的Martin Janicke教授于1995年提出了分析环境政策的方法，阐述了决定环境政策的成败因素，通过提出“环境问题对应能力”(environmental capacity)和“能力建设”(capacitybuilding)两个概念，展示了环境政策的发展方向。该教授指出，环境管理能力是社会认识环境问题和解决问题的能力，能力背后有个客观界限，超过界限，环境政策不会取得成功。“环境问题对应能力”的意义就在于强调政策介入成功的客观界限，并且，当出现政治发展或政治革新时就可发现“能力建设”的强化过程。总体上，“环境问题对应能力”由以下要素构成：(1)负责环境保护的政府、非政府组织的强弱及

6、其与政府关系。(2)对环境管理产生影响的框架条件，即知识与信息条件、政治制度条件、经济技术条件。环境知识和舆论上的 环境意识对环境政策有较大影响，是环境政策成功的文化前提。政治制度条件包括政策过程的社会参加能力、政策统合能力和战略行为能力2。经济技术条件主要是经济增长与人均GDP程度，技术水平及技术转移程度。以上能力的运用，还要依靠以下三种要素：(3)政策主体的战略思想和意志；(4)政策主体推行政策的机会与机遇；(5)环境破坏与环境污染的内容和性质，既要考虑解决环境问题的难易程度、影响与潜在威胁，还要考虑规制对象集团的强势程度以及政府所能动用的资源。在“环境问题对应能力”的不同发展阶段，“能力

7、建设”的内容会有所不同。该教授从环境行政、 环保团体、环境企业、参加能力、统合能力、环境意识、环境科研等角度，阐述了“能力建设”不同阶段的具体内容。本文认为，至少环境行政、环保团体、统合能力三方面存在着分析俄罗斯环境政策的有用性。环境行政能力由低到高的5个阶段是：(1)设立中央环境管理机构阶段；(2)强化弱势而孤立的中央环境管理机构阶段；(3)实现全国(含地方)环境管理机构的制度化阶段；(4)其他中央管理机构一半以上设立环境管理部门阶段；(5)确立全国环境计划阶段。环保团体能力由低到高的4个阶段是：(1)针对多数环保团体局限于地 方、没有全国性组织而要建立全国性团体的阶段；(2)针对全国性环保

8、团体处于弱势或者是非职业化而要强化和职业化的建设阶段；(3)强势的环保团体对政治决策起咨询作用阶段；(4)环保团体对产业界起咨询作用阶段。统合能力的由低到高的5个阶段是：(1)追加性设置环境机构导致的辖域散乱而实行统合的阶段；(2)实现政策内调整阶段；(3)针对特定环境问题而实现政策间协调阶段；(4)与环境有关的所有官厅都设置环境分支机构的阶段；(5)实现含长期计划在内的战略性政策间协调阶段。考察、分析俄罗斯环境政策，首先，应坚持审视俄罗斯环境行政部门的变化，尤其是要把握联邦层面的环境管理机构及事权分配的变革，进而更要关注环境非政府组织(NGO)的法律保护及其作用。在俄罗斯，环境NGO与政府的

9、关系往往体现为对抗关系，成为政府否定的力量，今后，能否在弥补政府施政不当、监督和制约政府行为时，形成互补与合作关系成为关注的热点。其次，应全面把握俄罗斯环境政策内容及其变化。一般来讲，环境政策的内容会随着国内外形势的变化和政权更迭而有所不同。俄罗斯是污染大国，及时跟踪了解现实环境政策的变化，利于全面分析和把握政策走向及影响。再次，应了解俄罗斯实现环境政策的内在驱动和外部条件。市场化环境治理的内在需求是环境政策的内在驱动；政治制度、社会力量的支持、企业环境问题对应能力、环境政策与其他政策的整合力等构成外部条件。审视俄罗斯环境政策的重点应放在环境制度方面，包括其实效性和运用能力，这方面若有改观，可

10、期待构筑有效的环境治理模式。最后，从生态文明角度审视俄罗斯环境政策非常必要。当今世界正由工业文明向生态文明转变，俄罗斯在全球生态进程中占有重要地位，是全球生态保护的主要力量。在俄罗斯生态保护构架中，国家公园制度是最高级别的自然保护区制度，在保护生物多样性方面发挥着重要作用。森林是地球陆地的生态主体，在应对气候变化中具有特殊地位。俄罗斯有广袤的森林，然而，林业体制改革带来新一轮的混乱，也需重新审视。二俄罗斯环境政策的历史演变俄罗斯环境政策有着悠久的历史，总体上，可从两个时期四个阶段来把握。两个时期为原苏联时期的俄罗斯环境政策和当代俄罗斯的环境政策。原苏联时期的俄罗斯环境政策分为形成与发展两个阶段

11、，当代俄罗斯的环境政策分为改革和修补两个阶段。(一)原苏联时期的俄罗斯环境政策从十月革命至1972年为形成阶段。该阶段的环境政策内容是保护自然资源，设置环境管理机构，确立自然资源保护法制，应对二战后苏联重工业发展带来的环境污染。十月革命后，列宁领导的布尔什维克颁布了关于自然保护的15部法令。从20世纪20年代中期起开始设置自然保护区。30年代推行公共卫生行政，对生活环境进行直接规制。1938年在苏联人民委员会设置了自然保护区委员会。1949年颁布了关于消灭大气污染和改善公共卫生的苏联部长会议决议，并在苏联保健部设置国家卫生监督官。1955年在苏联科学院设置自然保护委员会。为应对工业污染，从20

12、世纪50年代末开始推进环境规制的法制化，1957年至1968年制定了联邦共和国自然保护法，设置联邦共和国自然保护国家委员会，1968年至1981年制定了土地、水、矿产、森林、大气、动物六大资源基本保护法及保健法。这一时期苏联以保健部为中心，积极从事环境管理。该部的医学研究机构与教育培训部门合作，研究污染物排放基准，最终确定了污染物最高容许浓度值。该部还通过全国分支系统，对企业选址和开工作业进行监督，可发布暂时停工或关闭工厂的行政命令。为保护生活环境，公共卫生行政与城市建设计划有机结合，发挥着对各地建设规制的作用。其中，莫斯科大气污染对策就与大规模企业搬迁的城市建设计划连动，取得较好成效。这一时

13、期的环境政策集中体现了社会主义制度优越性，将环境污染治理作为优先的政策课题，选择直接规制手段，积极推进环境科技研究，环境措施取得一定效果。1972年至1991年为发展阶段。以1972年联合国人类环境会议为契机，工业国家均开始重视环境，倡导环境保护与经济增长协调发展。当时俄罗斯工业污染严重，上升为社会问题，由此，强化环境政策也上升到政治高度。1972年苏共中央委员会、部长会议颁布关于强化自然保护和改善自然资源利用的决议，这是规定联邦环境保护具体的综合纲领。按照要求，在联邦层面形成16个部委组成的环境行政管理体制，大气环境保护就涉及4个部委。部门利益结构的形成，导致管理责任分散。1976年在国民经

14、济发展计划中追加了自然保护和自然资源合理利用一编。70年代后半期，在经济方面，苏联开始主张防止污染的设备投资；在政治方面，1977年修改宪法，明确规定了土地、地下资源、水和森林为国家所有。在这一前提下，环境保护由行政发挥主导，形成完成国家环境政策的义务体系3，即使在环保责任体系中也广泛适用行政责任。1978年苏共中央委员会、部长会议颁布了关于强化自然保护和改善自然资源利用的追加性措施决议，设置了苏联水文气象自然环境监督国家委员会，从事环境监督。1981年在苏联部长会议设置了自然环境保护及自然资源合理利用委员会，监督对环境法制的遵守。1985年最高苏维埃颁布关于遵守自然保护和自然资源合理利用的法

15、律要求的决定。1988年苏共中央委员会、部长会议颁布关于对自然保护活动进行根本改革的决议，并设置苏联自然保护国家委员会，实行污染课征金制度，开始实行间接规制。需要指出，这种间接规制只是计划经济框架内的间接规制。1989年出台苏联自然保护 国家委员会报告书，1991年设置苏联自然保护部，自然保护国家委员会升格。这一时期环境政策在环境行政方面发展到Martin Janicke教授所言的最高阶段，在形式层面取得不少成果，但因对环境信息实行统制管理，环境保护运动受到封杀，企业内部未能构筑落实环境政策的法律措施和经济措施的框架，未形成对环境管理产生影响的框架条件，这主要因为受计划体制的影响，环境政策效率

16、处于失控状态。(二)当代俄罗斯的环境政策自戈尔巴乔夫实行经济改革后，俄罗斯环境政策发生转变。20世纪80年代末至90年代前半期为改革阶段。实际上，计划经济条件下环境 规制受到不少企业的反对，加之环境政策的执行机构重复和责任分散，监督政策执行的机构权力受到产业管理部门的制约，罚责体系单纯地以罚金为主，环保运动受到严格管制，环境政策运用能力处于较低水平4。1986年切尔诺贝利核电站泄漏事故意味着环境管理的破产。事实上，1988年颁布的关于对自然保护活动进行根本改革的决议就是对70年代环境政策的重新审视，它提出全面引入环境管理的间接规制，如引入自然资源使用费、污染课征金、生态基金等，设立单独的环境行

17、政机构。应当肯定，20世纪80年代末至90年代前半期，伴随经济改革和苏联解体，俄罗斯环境政策在形式上取得一定成果，如1991年俄罗斯颁布共和国法自然环境保护法，设置俄罗斯共和国生态自然资源部；1993年修改俄罗斯宪法，明确了环境权；重组环境行政组织，重新设置环境保护自然资源部；1994年颁布总统令，确立了保证环境保护与可持续发展的俄罗斯国家战略，制定了环境保护与自然资源利用的联邦政府行动计划；1995年颁布联邦法国家环境审查法等，但在实际效果上并未出现较大改观。20世纪90年代中期至今为修补阶段。该阶段的环境政策重心是持续调整环境行政，制定和修改环境法制，调整环境NGO的法律定位。其中，200

18、02005年间环境政策效率明显下降。2001年10月政府废止了以污染课征金为原资的预算外基金，即由特别会计处理的生态基金，将污染课征金编入一般会计。该做法弱化了环境政策的经济支撑力度，同期经济增长的恩惠未能分配于环境政策，环境政策效果持续恶化4。1996年俄罗斯根据“21世纪进程”，颁布了总统令俄罗斯向可持续发展过渡构想，同时，分割环境保护自然资源部，分设自然环境保护国家委员会和自然资源部。自然环境保护国家委员会事实上是从部降格为委，行政权限显著缩小，丧失了在政府层面的发言权。2000年废止自然环境保护国家委员会和联邦林业局，部分业务转并自然资源部。继承其业务的该部自然环境保护局在2004年被

19、废止，重组自然资源部，环境行政业务很多委派地方政府，有些地方政府及时建立了环境行政，有些地方的环境行政则处于瘫痪状态。2001年制定联邦政府计划俄罗斯生态和自然资源(20022010)，2002年颁布联邦法环境保护法，废止1991年俄罗斯共和国法自然环境保护法，同时，颁布了联邦政府指令俄联邦环境基本原则。1995年俄罗斯开始对NGO实行国家登记注册制度，1999年制定联邦公共团体法，强化对环境NGO的规制，2006年颁布俄罗斯NGO法，进一步强化规制，要求NGO履行每年更新登记内容和提交活动报告的义务。这些规制受到国际社会的批评。2008年4月俄罗斯修改了1995年的联邦环境审查法，国家环境审

20、查是判断经济活动是否符合环境要求的行政行为。实际上是组成专家组，对事业计划、项目技术、环评结果进行审查，进而做出肯定或否定的行政决定。本次修改缩短了审查时间，规定国家环境审查的实施期间最多不能超过6个月5。三梅德韦杰夫政权的环境政策2008年5月梅德韦杰夫执政后，根据国内外 形势的变化，积极推行应对气候变化、制定节能对策、改组环境行政机构等环境政策。(一)积极应对气候变化2009年是俄罗斯气候变化政策由消极转为积极的转换之年。2009年4月俄罗斯形成气候变化战略，即俄联邦气候变化基本原则草案，2009年6月公布了本国温室气体排放量到2020年要比1990年削减10%15%的中期目标。事实上，2

21、009年11月普京总理在哥本哈根商谈条约时强调，应考虑俄罗斯广大森林具有CO2的吸收力，明确了俄罗斯不打算弱化本国经济增长力的立场。更重要的是，俄罗斯科学界就气候变暖的原因问题上，与其他国家科学界的意见并不一致。也就是说，在哥本哈根前的 谈判，俄罗斯并没有显示突出的动作。因此，在应对气候变化的高峰会上俄罗斯的动向引人注目。在12月的哥本哈根会议上，梅德韦杰夫总统最终提出，到2020年俄罗斯温室气体排放量要比1990年削减20%25%的新的中期目标，该目标与欧盟的削减目标处于同等水平，表明了在应对气候变化的外交交涉层面与欧盟协调的姿态，当然也受到欧盟的欢迎。俄罗斯强调，气候变化问题是关乎俄联邦安

22、全保障的最重要因素，要优先应对，强调到2020年要改善40%的产业能源效率，向发展中国家气候变化对策基金出资2亿美元6。2009年12月17日梅德韦杰夫正式签署了俄联邦气候变化基本原则，即俄政府考虑应对气候变化利害的全球性、考虑制定与实现气候政策时国家利益的优先性、气候政策的明确性与信息公开性、气候变化方面的国际调查项目范围内的行动必要性、气候变化导致的损失与利益的全面性、来自气候变化否定性结果的预防性等6原则。俄罗斯气候政策的基本课题，主要是强化和发展气候政策的信息基础和科学基础、制订与实现适应气候变化的灵活机动的长期措施、制订和实现关于缓和人为对气候影响的长期性措施、参加国际社会解决气候问

23、 题的倡议。一般来讲，应对气候变化方略主要有“适应”和“缓和”两种，前者是对已发生变化的气候采取的措施；后者是为削减温室气体排放量，抑制气候变化采取的措施。俄罗斯应对气候变化的重点放在“适应”策略上，适应性措施所占比重较大，属于积极的适应战略7。(二)更新能源战略，制定节能对策俄罗斯要想达到2020年温室气体排放量要比1990年削减20%25%的新目标，还须采取特殊对策，最为关键的就是如何节能。为此，梅德韦杰夫政权制订了2030年前的能源战略，修改了节能法。2009年11月12日梅德韦杰夫在 联邦议会发表演说，提出要想实现俄罗斯经济现代化，应优先实现能源产业现代化。演讲第二天俄政府就发布了20

24、30年前的能源战略，该战略在2003年的2020年前的能源战略的基础上，提出能源安全保障、经济的能源效率性、能源预算的效率性、能源领域的环境安全保障四个主要战略方向。其中，俄经济的能源效率性和能源领域的环境安全保障与环境政策有直接关联。提高能源效率性的主要措施是削减能源消费量40%，在此基础上，完善节能法制，形成提高能源效率的制度基础，发展能源服务市场，实现能源价格合理化，构筑促进节能机制。保障能源领域环境安全的措施是，强化地下资源利用的环境规制，制定提高天然气利用率的综合措施，完善能源领域投资项目的国家环境审查体系，引入提高能源效率的新技术，消除阻碍天然气合理利用的障碍，提高可再生能源的利用

25、。总的来看，2030年前的能源战略既显示梅德韦杰夫总统尊重市场规则的姿态，又强调了国家干预的必要性。对此，2009年11月23日梅德韦杰夫总统签署了关于节能、提高能源利用效率的俄联邦各种法令的变更的联邦法，内容是从2011年1月1日起履行电气产品的节能义务；2011年1月1日起分阶段禁止白热灯的生产与销售；设定建筑物能源效率基准；从2010年7月1日起分阶段履行能源使用量计测器的配置义务；耗能企业要履行制定节能计划的义务；政府机构实施节能对策，从2010年1月1日起5年间要削减能源使用量15%以上；政府采购要优先购买节能产品等等。事实上，俄罗斯1996年就颁布了联邦节能法，2003年进行了修改

26、。本次修改的特点是，节能对策更加具体，措施更易迅速实施，目的是从全社会角度控制能源消费，降低环境负荷，提高能源效率，强化国内产业竞争力。(三)强化环境行政管理2008年5月梅德韦杰夫政权将政府直辖的水文气象环境监督局和生态技术原子能监督局划 归自然资源部，改组后的自然资源部称为自然资源生态部。这次改革是对普京政权2000年和2004年的两次行政改革引发的环境行政系统混乱的重新整理。2000年5月普京政权废止了自然环境保护国家委员会，使环境行政规模与权力缩小，受到国内外的批评。2004年普京政权进行大规模行政改革时，联邦政府机构按职能分配整理了部、局、厅，部的权限限定在所管范围的政策与法案的制订

27、，局承担着对执行的管理和监督职能，厅为政策的实施主体。当时的自然资源部也成为改革对象，废止了自然环境保护局，设置了管辖水、森林、地下资源的3个厅和监督资源利用的1个局。事实上，频繁进行的行政改革虽以提高行政效率和实现行政机构合理化为重点，但给行政现场带来很大混乱，成为环境保护的障碍，即使推进行政改革的普京总统也公开承认改革失败8。为了应对前政策的失政和遗留问题，梅德韦杰夫政权积极恢复疲惫的环境行政。笔者在两年前就指出，俄罗斯在环境行政改革方面，应深入调整，理顺权力关系，从制度上消灭政府官员腐败和寻租的动机，全面推动公务员制度改革，实现环境行政管理的现代化9。还需看到，强化环境行政与环境NGO的

28、合作是世界主要国家的潮流， 普京政权对环境NGO曾实施严格统制，在梅德韦杰夫政权下，俄罗斯对待环境NGO的态度有所缓解，2010年规范NGO定位和明确政府支援的关于支援非营利团体的联邦法案已提交国家杜马审议，随着今后形势的发展，可期待环境行政和环境NGO形成合力，发挥更大作用。四俄罗斯环境政策总体评价本文认为，对梅德韦杰夫政权的环境政策做出评价为时尚早，但从历史延续的角度总体评价俄罗斯环境政策的话，至少对以下几点可以做出基本评价。首先，在环境行政方面，如果简单用“能力建设”分析框架评价俄罗斯环境行政建设情况，结论 自然是处于良好状态，也就是说，俄罗斯有中央环境机构，有中央环境计划，也有地方环境

29、行政，不足之处是制度化阶段和弱势强化阶段还需改观。需要强调，俄罗斯环境行政改革始终未能找到准确而有效的定位，而且，频繁改组联邦环境行政机构必然对环境管理质量产生否定性影响，加之环境警察、环境检察、其他规制部门的人员不足，就不能充分控制环境政策基准的严格执行，也使环境保护部门的影响力下降。俄罗斯环境政策的决定过程还缺乏透明性，形成环境管理决策的公开化及公众参与程度低。俄罗斯公民社会还未真正成熟，还处于形成过程，无定型的社会结构导致社会关系不稳定，居民对社会问题不关心10。对环境问题的关心不充分，尤其是对京都议定书的社会理解水平较低，社会对环境行政的支持力量不够，理解不深，监督不足。这样看来，俄罗

30、斯环境行政的得分应当大打折扣，充其量为及格，环境行政建设今后仍需努力。其次，在环境NGO方面，对照“能力建设”分析框架，会发现很多亮点。环境NGO数量较多，作用明显，既有全国性组织，也有专业化团体，最为重要的，环境NGO与政府关系不断改善。尽管传统上俄罗斯赋予社会团体的作用是帮助国家机关进行环境保护，是国家管理机关的附属品，但 长期以来，俄罗斯环境社会团体针对政府只关注经济增长，无视环境保护展开了持久的斗争，形成一股推动政府关注经济与环境的可持续发展、维护国家生态安全的重要力量11。当然，在转型动荡的历史时期难免会有损社会秩序，甚至威胁政府权威，这也是1995年俄颁布社会团体法和非商业组织法，

31、对NGO活动做出限制的原因。2006年进一步强化限制力度，如限制创办人资格，限制活动区域，重新注册登记，严格注册审理程序，每年定期检查NGO的活动等12。尽管如此，环境NGO活动依然活跃，也注意到与政治力 量和政府部门的积极合作。2008年年初在西伯利亚石油管线建设中，针对横跨勒拿河工程而使用的破坏环境的“挖沟”方法，当地环境NGO实施了大规模抗议行动。环境团体得到当地议员的积极配合，向俄罗斯总统递交了请愿书，最终，总统回应公民的诉求，保证在预备管线使用时采用顾及环境的隧道施工方法。针对贝加尔湖周边造纸厂的持续排污，多年来，在环境NGO的施压下，2008年9月引入了封闭式水循环系统。虽因新技术

32、不能使用过去使用的原木，导致工厂停工，但环境NGO和当地政府积极摸索着解决办法。这种合作态势意味着环境NGO自身的成熟与强大。当然，环境NGO也存在一些盲点，对环境政策制定的影响、对产业界的答询作用并不显著。再次，按“能力建设”的分析框架，审视环境政策的统合能力，结果是好坏参半。2007年俄罗斯施行新森林法，因行政改革和大幅提高木材出口关税而引发混乱，关键的问题是，一年之内对既有的森林规制实行根本性变革，数千个项目要履行变更义务，地方森林管理局须制定新的森林计划。伴随新规制的出台，现行的管理内容、规制、程序必须刷新，区分森林种类与安全性、生态地域、土地种类、采伐方法等必须改变。森林贷款项目通 常要按各地森林计划和规制确定，因此，2008年下半年出现了新规制的制定和贷款项目立案同时快速推进的局面，完全失去了到2008年末对森林计划实施环评的空余时间。幸亏普京总理将预定2009年实施的提高出口关税延期10个月，也就是说，环评政策和生态林保护政策之间出现不吻合，未实现政策内部协调，导致政策出台后的可操作性下降，最终损害环境政策效率。与此相反，2009年