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1、破解怒江问题的核心就是要解决三个难题。怒江问题的特性：怒江的发展问题是整个中国西部地区普遍存在的通性问题，这是怒江问题的普遍性。将怒江放入西部地区中进行特性比较，发现怒江有区别于其它西部地区的个性特征，这就是“四小、四多、一大”，即小交通、小民族、小人口、小经济，多民族、多文化、多宗教、多生态，大资源。这里需要特别强调的是，怒江有旅游，有色金属、水电、饮水、生物、建筑石材、体育七大类世界级品位的资源，怒江人均占有的资源量是云南平均水平的4倍，是全国平均水平的11倍，是西部类似地区的6倍。外界提起怒江的知明度，往往只想起怒江的旅游、矿业、水电、生物这四大资源，而怒江的饮水资源、建筑石材资源、体育

2、资源的世界品位性往往不被外界提起，而这三大资源恰恰是怒江区别于其它西部地区的优势资源。怒江受西印度洋季风、东太平洋季风、北喜玛拉雅寒流三大气流的影响，气候环境十分特殊。独特的气候使得独龙江的降雨量是怒江的3倍，是澜沧江的6倍，是金沙江的10倍。怒江的降雨量是澜沧江的2倍，是金沙江的4倍。在三江并流地区中，唯有怒江州被世界科学家称为是“气象万千”和“气象天书”的地区。据不完全统计，怒江州境内由怒江两岸按“非”状注入怒江的，能开发中小水电的河流就有128条之多，这在世界大江大河中是绝无仅有的，从这个意义上讲，怒江可堪称为“世界江河之母”。而这128条的怒江支流，均为达到饮用水标准的河流，在水危机和

3、水污染不断加剧的世界背景下，在“南水北调”世纪工程的地位日益突显的时候，水安全和水危机已被提到国家的议事日程，这128条的无色河流必将成为国家的生命大动脉和国家水资源基地，怒江州也因此而成为国家水安全保护基地。在怒江大峡谷和澜沧江大峡谷中凡有山的地方就有统片岩和夹片岩，其储量占整个山岩结构的27%，这两种片岩或青、或灰、或绿、或黄，柔韧度极高，可钉、可切，装璜中可铺、可贴、可盖，在国际建筑装饰材料正走向生态潮流的时候，是上等的建筑装璜材料。在整个怒江大峡谷中大理石占整个山岩结构的14%，其中具有与有色金属同等价值的是彩花大理石，具有与宝石同等价值的是羊脂玉和青花玉，以上建筑石材资源和工艺石材资

4、源，不管是储量，还是开发价值均能成为国家级的生态建筑石材基地。怒江特殊的地质地貌造就了许多诸如登山、滑雪、滑冰、飘流、攀岩、蹦极、越野车赛等体育竞技资源，是国家天然的体育竞技馆。可以申报成为国际体育竞技基地和国家体育竞技基地。二、怒江问题的破解现状（两种现状）“怒江问题”作为新鲜事物，自它产生之日起就不断在探索中得到了发展，经州委州政府多年艰苦卓越的努力，已经准确地把握了“怒江问题”的内涵、发展脉络和工作主线，然而，当前“怒江问题”的破解仍存在两种不良的现状，第一是各级各部门对破解“怒江问题”的认识不到位。各级各有关部门提供的材料存在着：调查研究的少，凭空想象的多；真实可靠的少，虚拟造假的多；

5、有的属于思路不清、措施不力；有的属于贯彻落实不力，根本没把心思放在“怒江问题”的破解上。根据州委州政府提出的“二次跨越”思路，“怒江问题”就是怒江二次跨越的“爆破筒”，为什么这样说呢？要回答这个问题必须让我们先回到怒江问题的定义上来，“怒江问题”实际上是怒江发展的问题。按怒江问题的构成要件来回答，那就是怎样破解怒江的素质性贫困？怎样破解怒江的条件性贫困？怎样开发怒江的优势资源？按怒江问题的严格定义去回答，那就是，怒江的州情是什么？怒江应该发展什么？怎样发展？采取什么措施？借用国家的什么扶持政策？笔者认为，只有全州上下一致准确的把握以上问题，怒江才有突破性发展的局面。回顾怒江问题的发展历程，就不

6、难发现我们的短项在哪里？我们是否准确完整的把握了怒江州情？我们是否找到了一条准确、完整、到位的发展思路？有没有找到一个发展怒江的非常规手段？第二是对“素质性贫困”处理不力，或忽视了“素质性贫困”的动力作用。在我们更多地在考虑条件性贫困和优势资源开发的同时，往往忽视了人的素质性贫困问题。段书记多次强调，在怒江问题中素质性贫困才是第一位的问题。按照马克思主义生产力的观点，在生产力的三大要素中，劳动者这个人的因素始终居于第一位。再好的发展思路，再好的发展措施最终还是要由人去实施。素质性贫困一般的讲，有2个要素，一个是思想贫困，这就是人的观念是否与时俱进的问题，这更多的是关系到人的策划力问题。一个是能

7、力贫困，这就是人的能力与执行力的问题。解决人的素质贫困实际上就是解放生产力的问题。战国时的秦国首先推行了商秧变法，最先建立了人才激励机制，最先建立了能力与富贵挂勾（论功行赏）的制度，最先解决人的素质性贫困问题，解放了生产力，使秦国列于诸候发展的制高点，最终荡平了六国，完成了统一中国的大业。而西方国家在用坚船利炮打开中国大门之前，最先推行了资本主义自由经济，解决了人的素质贫困问题，解放了生产力，最终能用坚船利炮横扫世界。沿海发达地区也不便外，纵览历史、横观世界，在怒江问题中，要破解人的素质性贫困问题，必须解决以下三个难题：一是领导干部人才化的问题，二是领导干部按能选拨的问题，三是领导干部按功取酬

8、的问题。党政领导干部任用条例中“特殊人才破格任用”、“能上能下、注重实绩”的规定能有效解决以上三个问题。问题是该条规定没有明确的下文，尚无制度化的东西，这就是制度创新的问题，也就是用制度创新的方式将人才激励机制进一步明细和制度化。那么，试问目前盛行于全国的“领导干部公推”，盛行于云南的“四项制度”，“解放思想大讨论”，盛行于昆明的“责任追究制度”等有没有解决了人的素质性贫困问题呢？笔者认为，有触动但效果不明显。那么，怎样才能破解人的素质性贫困问题？简言之，那就是建立“责岗连带管理”制度。笔者于2003年向州委建议的怒江特色化经济建设总体思路一个品牌、二个基地一文提出建议推行“责岗连带管理”制度

9、，具体内容笔者将在下文中进一步阐述。三、破解“怒江问题”面临的机遇与挑战（六大机遇、六大挑战）六大机遇：1、国家推进西部大开发带来的机遇；2、国家“西电东送”能源战略带来的机遇；3、国家“南水北调”水安全战略带来的机遇；4、国家破解“怒江问题”带来的机遇；5、云南旅游“二次创业”带来的机遇；6、国家加大“老边少穷”地区扶贫力度带来的机遇；六大矛盾（六大挑战）：1、国家加大“怒江问题”的重视与我州“怒江问题”课题研究滞后之间的矛盾。2、交通制约与招商引资及产业发展之间的矛盾。3、优势资源大开发与生态保护之间的矛盾。4、国家和省加大对怒江旅游开发的重视与怒江旅游品牌策划滞后之间的矛盾。5、怒江大峡

10、谷国家公园的建设与怒江大峡谷大项目开发（如水电、矿业等）之间的矛盾6、优势资源大开发与怒江领导干部素质贫困之间的矛盾。四、破解“怒江问题”的途径和方法（四个途径）借势国家西部大开发和云南旅游“二次创业”来解决“怒江问题”，这是破解“怒江问题”的前提；争取将怒江列为中国西部大开发的实验示范区，这是破解“怒江问题”的关键；加快推进怒江发展思路和发展措施的课题研究，尽快找到怒江发展的出路，争取国家采取特殊手段（措施）解决怒江的发展问题，这是破解“怒江问题”的核心，实现怒江“二次跨越”，最终达到怒江与全国同步进入小康社会的目标，这是破解“怒江问题”的目的。五、破解“怒江问题”的思路（发展思路、一个品牌

11、、六个基地）发展目标（七大支柱产业）：打造一个品牌：即怒江大峡谷“三江并流”国际知名旅游品牌构建六个基地：国家级有色金属基地 国家级水电能源基地 国家级饮水战略资源基地 国家级多样性生物资源基地 国家级体育竞技训练基地发展步骤（三步走）二年立项，六年建设，八年建支柱。六、破解“怒江问题”的措施（发展措施六十七项）1、项目带动措施50个项目（该措施解决的是条件性贫困和优势资源开发的问题；其中交通项目和旅游城镇建设项目属于怒江发展的起步项目，其它水电、生物、建材、饮水、体育等项目均为怒江发展的引爆项目。）交通项目12个：即一场、二纵、三横、六达，一场就是怒江民用机场建设项目。二纵就是怒江线的六丙二

12、级公路280公里和沧江线的河西至营盘段的油路改建149公里。三横就是横跨三江的贡德公路新建93公里；丽兰公路（丽江石鼓老君山兰坪通甸）新建80公里；福金公路丽江金庄（金沙江可至中甸丽江黎明景区兰坪大羊场景区兰坪罗古箐景区河西（接维兰公路可至维西）中排（澜沧江）碧罗雪山老窝山景区怒江高黎贡山月亮山景区。属于品牌策划，建设总里程尚未评估。六达就是景区的旅游通达公路，跃进桥至片马景区的油路改建92公里，贡山至独龙江景区的油路改建96.2公里，兰坪拉井镇至富和山景区油路改建33.9公里，丙中洛至迪麻洛景区的油路改建12公里，匹河布来至碧江旧城景区的油路改建17公里，老窝崇仁至喇玛窟景区的油路改建78公

13、里。生物资源开发项目4个：受垂直气候的影响，怒江生物资源极其丰富，仅高等级植物就有3600多种，其中高黎贡山大杜绢等14种植物可按花本植物进行规模化种植培育，其中五味子、董宗树等8种植物在规模化种植培育后开发成保健食品；其中厚朴、贝母等51种植物是以克计价的名贵药材；独龙牛属于国家级的牛种，世界上属于独一无二，以上四类生物资源可规模化开发，开发成名贵花品、保健食品、名贵药材、高端食品，按公司+农户+基地+市场的经营模式进行经营，在国际市场上是独树一帜的品牌。旅游城镇建设项目7个：一期项目4个，即六库赖茂新城区开发项目、丙中洛阿络腊卡的旅游城镇建设项目（由贡山县城迁址新建，位于第一湾右坡），通甸

14、旅游城镇建设项目，独龙江旅游城镇建设项目。二期项目3个，即石月亮乡、中排乡、金顶镇等3个旅游城镇建设项目。水电大电开发项目2个：怒江流域梯级水电开发项目和澜沧江流域梯级水电开发项目。生态建筑石材开发项目2个：大理石建筑石材开发项目和夹片岩建筑石材开发项目。国家饮水战略资源开发项目2个：“南水北调”工程连接项目和怒江128条支流引水保护工程项目。国家体育竞技项目7个：嘎娃嘎普雪山登山项目、石门关攀岩项目、怒江漂流项目、听命湖滑雪滑冰项目、滇藏汽车越野项目、石门关蹦极项目等7个项目。旅游品牌7个项目：第1个是月亮山世界岩雕石刻艺术博览园项目，该项目的品牌效应将远远超过昆明世博园，将吸引世界各国媒体

15、的视线，聚集世界眼球，聚集国内国际资金，聚集世界文化精英，聚集世界经济、文化、体育、地理、历史的精粹，将创下旅游知名“之最”，属景区品牌项目。经过策划、融资、建设、营销、宣传、创A等品牌创建活动，可打造出世界一流的旅游品牌。属于品牌创建一步到位模式。第2个是三江并流旅游线路品牌项目，该项目就是要构建三江并流旅游直通线金沙江丽江金庄（北可至中甸、南可至丽江）丽江黎明景区兰坪老君山大羊场景区兰坪老君山罗古箐景区河西（接维兰公路北可至维西，南可至大理）中排（沿澜沧江）碧罗雪山老窝山景区怒江（接六丙公路，北可至西藏，南可至保山，东到下关）高黎贡山月亮山世界岩雕石刻艺术博览园，该三江并流旅游直通线翻越三

16、大名山（高黎贡山、碧罗雪山、老君山）、三大名江（怒江、澜沧江、金沙江），穿越八种气候带，可串接游览五大景区的山峡江河、湖瀑林草、雪域丹霞、民族、宗教文化等十六种类型的旅游风光。是丽江、兰坪、维西、中甸环线，丽江、兰坪、大理环线，丽江、兰坪、福贡、贡山、德钦环线，丽江、兰坪、福贡、泸水、保山、大理环线四条环线的交汇线，实现了旅游线路的套环效应。其品牌效应可达到世界旅游之最，是永不逊落的旅游新星。该项目只要公路一打通就等于完成了一半的品牌构建，只要三江直通线一打通，不愁没人来开发三江并流线中的四大景区。第3个项目是独龙江千溪百瀑朱罗纪森林公园景区项目，说它是朱罗纪森林公园，是因为独龙江大峡谷的物种

17、是地球上唯一躲过第四纪冰川严寒浩劫的，唯一保存完整的，唯一未受现代化文明冲击的物种。说它是千溪百瀑，是因为独龙江大峡谷分布有千百条溪瀑，为溪瀑景观之大集成，为溪瀑地质博物馆。独龙族被誉为是“化石民族”，是从“时光隧道”走来的民族，独龙族的发展史是活着的人类社会发展史，从这个意义上讲，独龙江又是人类“朱罗纪”公园。独龙江景区的品牌效应创下了物种、千溪百瀑、民族历史之“最”。独龙江的旅游开发，尤其要体现保护性开发原则。具体的说，就是不能建高等级油路，只能建四级油路，且只用于生物产业开发。旅游通道必须依靠高起点规划，建造“百里览车”世界之最的旅游索道，作为独龙江旅游的第二个吸引物，是独龙江旅游品牌的

18、主要构件，是独龙江旅游的最大卖点。览车一打通就等于完成了2/3的品牌构建。“百里览车”工程是独龙江旅游景区的核心。观景台均布局在览车经过的山头制高点，为个性化景观式观景台，是“了望塔式”的建筑，各观景台由览车一一串接。第4个项目是千湖老窝山景区项目，其品牌价值在于碧罗雪山高海拔地区的千湖（沿碧罗雪山山脉分布有七十多个湖泊）与湿地、与雪域、与草甸、与冰川、与瀑布、与森林（万亩杜鹃林）、与稀有花卉构筑成一幅人间仙境。同上，金福（丽江金庄福贡）三江并流直通公路一打通等于完成了一半的品牌构建，属于公路先行，招商两步到位的建设模式。第5个项目是怒江大峡谷百里多样性文化生态旅游长廊项目，属于旅游线路品牌项

19、目。该线路品牌串接了独龙江景区、丙中洛景区、月亮山世界岩雕石刻艺术博览园、碧江旧城景区、片马景区、澡堂会景区、喇玛窟景区七大景区，北可到西藏、随着贡德线、三江直通线的打通，东还可到维西、德钦、丽江、大理，西可进缅甸，南可达保山，是滇藏、缜缅、环香格里拉三条旅游线的交汇线，既可感受自然旅游，也可体验体育竞技、多民族、多文化、多生态、多宗教的人文旅游，是自然与人文大集成的理想旅游线路。在整合扶贫资金的条件下实施沿江景观生态村的发展计划，届时怒江大峡谷不仅是世界级的旅游线路品牌，还将会成为世界级的多样性文化和多样性生态乡村旅游品牌。据不完成统计，中央和省每年安排到怒江的各项扶贫资金约为两仟多万元。用

20、该项资金发展乡村旅游是符合扶贫用途的，是集扶贫、新农村、生态保护、特色旅游于一体的特色化的旅游发展之路，该发展模式国内尚属首次。这里，笔者需要特别提上一笔的是，为什么笔者在本文里只字不提“国家公园”呢？国家公园有三个条件：一是生态系统尚未受到人类的影响和破坏；二是政府已采取措施阻止人为对生态系统的影响（垦、采、居），三是允许开发旅游。这就意味着在怒江大峡谷内，如果要申报国家公园，那么除保护生态和开发旅游外，有利于怒江发展的事我们什么也不能做，属于金山银水的优势资源我们还能开发吗？第6个项目是泸水登埂澡堂会景区项目，该项目的品牌价值在于，傈僳族是世界上唯一将澡堂浴活动作为自己节日的民族，在澡堂会

21、特定的场所，傈僳族是世界上唯一将男女同浴视为圣洁的民族。登埂澡堂会早在明朝前就已经开发并已形成一定的节庆规模，其唯一性还在于澡堂会是集康体、体育、竞技、歌舞、商贸于一体的民族盛会。澡堂会这个民族文化遗产在六库电站开工建设后将会消失，在这个情况下进行抢救性开发使本项目成为先行开发的项目。其开发思路是，将登埂澡堂会址整体搬迁上移至公路西侧的山体空地内，在山体崖侧数十米高处挖山建畜水池，并人造数十米高度的悬崖，池内泉水沿崖奔泻而下，形成可创世界记录高差的人工温泉景观瀑布，瀑下空地开发成集景观、竞技、康体、娱乐、歌舞、商贸于一体的旅游景区。第7个项目是丙中洛冷泉景区开发项目，该项目的品牌价值在于冷泉这

22、种旅游资源世界上仅存四处，而丙中洛冷泉就是世界上仅存四处之一。属世界级的旅游财富，更是国家级的旅游财富。本项目开发后，在怒江大峡谷中与登埂澡堂会形成南北呼应的世界级冷热泉体旅游景观。旅游精品7个项目：丙中洛景区项目、碧江旧城景区项目、喇玛窟景区项目，富和山景区项目，片马景区项目，银坡河景区项目，百花岭多声部无伴奏文化旅游景区项目，大羊场景区项目，罗古箐景区项目。2、政策推动措施六项制度（解决的是素质性贫困的问题）本措施旨在建立服务于优势资源开发和项目建设的，政策环境宽松的党政规章体系，主要是制定各项优惠政策、建立各项激励机制，以期达到推动招商引资工作和项目建设工作的顺利进行。更主要的是以法规形

23、式规制经济建设中的各种挑战与各种利益矛盾：制定并出台怒江州招商引资促进办法、怒江州优势资源开发与文化生态保护协调发展办法、怒江州水电移民安置办法、怒江州党政领导干部责岗连带管理办法、“怒江问题”若干政策、发展思路与发展措施、怒江州优势产业项目目录等。3、服务便商八项措施（解决素质贫困问题）服务便商措施旨在构建服务型政府，将政府的各项服务措施制度化，以便全心全意为投资者的发展服务，为投资者提供更优惠的政策，更宽松的环境，更周到的服务，树立怒江亲商、爱商、便商、安商、富商的，廉洁高效的政府形象。具体的服务措施是：一是建立优势资源开发和重大项目党政领导一把手挂牌督办制度；二是建立项目审批一站式限期办

24、结制度；三是在招商局内建立外商投资项目审批中介服务机构；四是在招商局内建立外商公司注册中介服务机构；五是在招商局内建立项目咨询中介服务机构；六是在基础设施和优势资源所涉及的部门内建立项目办和外商服务机构及服务制度；七是在州委内设立基础设施和优势资源开发领导小组，书记任组长，州长任副组长。下设旅游品牌创建办公室、生物产业办公室、水电产业办公室、饮水战略资源基地办公室，体育竞技基地办公室、生态建筑石材产业办公室、矿产业办公室等七个办公室，各办公室的主要职责为产业策划和产业构建及项目争取。在州人民政府内部成立项目综合管理办公室。其主要职责是项目推介、项目宣传、项目管理、项目实施、项目考核、项目监督等

25、工作。八是筹建隶属于州人民政府正处级的旅游开发公司，作为招商引资和项目建设及融资开发的企业平台，借调行政事业单位人员，开展市场化、企业性质的旅游开发工作，并优化生态保护管理职能。以景区经营权抵押贷款的方式开展旅游开发工作，待投资方进入后，以国有资产入股的形式与投资商合资合作，或退出市场主体身份。4、领导干部人才化能力化三项措施旨在解决党政领导干部素质性贫困的问题，实施以下措施：第一、依照党政领导干部任用条例和公务员法建立并推行党政领导干部责岗连带管理办法，其主要内容是按能选拔，责任状招聘，按功取酬、按绩升降。该措施首先在基础设施及优势资源项目所涉及的部门和县乡党政部门（书记、县长）的一把手领导

26、岗位进行试点。需要说明的是，目前国内推行的公考有高分低能的蔽端。而“按能选拔”采取的是所竞争岗位发展思路演讲答辩，评委须由州外大专院校中相关专家担任，最高分中标者进行下一程序责任状招聘。每个竞争的领导岗位，都根据岗位的不同工作和不同项目拟定目标责任状，责任状中有奖有惩，有责任追究。有能力的，敢于签订责任状的，组织部门即可进入组织程序。没有能力的，即使在演讲答辩中胜出，若不敢签定责任状也就不能进入组织程序。在经过以上程序被选拔担任领导职务的，开始进入业绩考核程序，即按责任状进行考核，为避免考核人员有走过场或徇私舞弊行为发生，建立考核人员资料库，资料库人员均为普通干部群众，在资料库中临时随机抽取人

27、员组成考核组，代表州委进行考核，考核过程中要求被考核者回避考核。考核结束后进入奖惩程序和职务升降程序，即按功取酬，按绩升降，考核合格者除获得职务相应工资外，还能获得一定数额奖金，并按续职处理。考核结果为业绩突出者，除获得职务相应工资外，还能获得高额奖金，并进入上一级领导干部后备库，或提任上一级别职务。考核结果为不合格者，除获得职务相应工资外，给予一定数额的罚款、免职，或降一级（非领导）职务。需要强调的是，推行党政领导干部责岗连带管理办法必须做到以下十个坚持：一是坚持领导干部人才化、能力化，和“能上能下、注重实绩”的原则；二是坚持领导职务升降与责任考核挂勾的原则；三是坚持公平、公正、公开、自愿、

28、透明、双向选择的原则；四是坚持以“能否完成责任指标”与“是否愿意签订责任状”为衡量干部能力的唯一手段；五是坚持考核结果作为领导干部是否奖惩，是否续职，职务是否升降的唯一标准；六是坚持一流人才一流岗位，一流业绩一流报酬的原则；七是坚持行业指标、项目指标、廉政问题综合考核的原则；八是坚持廉政问题一票否决的原则；九是坚持德能招聘与考核升降相结合的原则；十是坚持州内招聘与国内招聘相结合的原则。第二、在州委组织部内成立干部责岗连带管理办公室，具体执行党政领导干部责岗连带管理办法，并负责组织领导干部的选拔、考核、奖惩及职务续职、升降等工作。第三、建立领导干部岗位责任状系统。综上所述，因受民族自治和跑要官现

29、象的影响，在怒江的领导干部中高职低能的现象十分普遍，并有恶性循环的趋势。在怒江搞项目会出现“无钱发难，有钱发愁”的问题，怒江沿岸十六个景点项目就是一个例证。不解决素质贫困问题，再好的思路，再多的钱也解决不了怒江的发展问题，就是用一种非常规的手段解决怒江问题。值得肯定的是，该办法是破解党政领导干部“素质贫困”的最佳选择，是一项制度创新，是目前国内优于公考制度、四项制度、责任追究制度的，最科学、最先进的干部人才化和能力化的选拔任用办法。它既忠实于党政领导干部任用条例和公务员法的人才原则和“能上能下、注重实绩”的原则，又能突破性地破解了党政领导干部的“素质贫困”问题。笔者相信，随着该制度的推行，全国

30、必将会刮起一阵“责岗连带”风，且是“怒江问题”之后的又一股飓风。七、破解“怒江问题”的手段（六个手段）1、尽快拟办中共怒江州委、怒江州人民政府关于“怒江问题”若干政策、发展思路、发展措施的建议报告分报省委省政府、国务院西部办、国家发改委、国务院政策研究室、国家民委、国务院扶贫办、总理办公室等部门，并请求予以批准。2、借势国家对“怒江问题”的研究和重视，请求国务院将怒江州列为西部大开发实验示范区，并予以政策、信贷、项目、资金的扶持。对怒江旅游、建材、水电、生物、水资源等七大优势资源予以扶持性开发。3、请求国务院将怒江水电开发项目列入“西电东送”能源战略规划；将怒江饮水资源项目列入国家“南水北调”饮水战略资源规划；请求国务院将怒江体育竞技项目列为国家体育竞技基地；成立怒江州生物研究开发课题组并请求国务院将怒江生物资源开发项目（如独龙