中国住房保障制度.docx

1、中国住房保障制度中国住房保障制度讲义 一、中国住房制度发展历史评析住房保障的历史就是不断调整解决普通居民基本住房问题的历史。任何改革，均涉及根本利益的调整，特别是政府与保障对象之间利益的调整。如果不涉及，那就不叫改革。（一）1949年1998年。我国对城镇居民实行普遍性的住房实物分配制度，住房是一种福利，是一种待遇。在这个阶段，住房制度领域只存在“国”和“家”两个主体，不存在“单位”和“个人”。目前仍在承租状态的公有住房，其租赁权基本相当于所有权，可以视为可继承的财产。（住房价格适应了居民的住房支付能力，但制度本身不可持续）（二）1998年2003年。以经济适用住房为城镇普通居民的住房供应主渠

2、道。国发【1998】23号文件：从1998年下半年开始停止住房实物分配；建立以经济适用住房为主的多层次的住房供应体系；停止住房实物分配后，房价收入比在4倍以上的地区，可以向无房和住房不达标职工发放住房补贴；继续推进现有公有住房改革；全面推行和不断完善住房公积金制度。（普通职工能够买得起，但买不到）（三）2003年至今。以普通商品住房为城镇普通居民的住房供应主渠道。国发【2003】18号文件：逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应。建住房【2006】196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资建房。（职工能够买得到，但买

3、不起）（四）2007年至今。国家建立以公共租赁住房为核心的住房保障体系，加大住房保障力度。但住房保障对象仅仅限制在占城镇居民10%左右的最低收入家庭，广大的住房困难的普通工薪阶层、普通居民难以享受到国家住房保障政策。（住房保障对象严重缺失）二、住房供应权垄断的形成几个具体文件的颁布，形成了住房供应的垄断，偏离了住房保障的科学理念，导致了普通居民难以解决基本住房问题：（一）住房公积金制度的变化。以1999年住房公积金管理条例颁布为标志，取消了住房公积金发放政策性住房建设贷款，不再支持政策性住房建设。（二）以2001年城镇房屋拆迁管理条例的修改为标志，剔除了房屋拆迁过程中的住房保障成分。（三）国发

4、200318号文件：住房供应主品种为普通商品住房，只有开发商才可以供应商品；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应（原因一是供应量太少，二是同地段普通商品住房与经济适用住房价格差别不大）。（四）建住房2006196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资合作建房。三、住房保障基本原理（一）国发【1998】23号文件：房价收入比4倍是合理的住房负担水平。由此生长出中国住房保障制度体系。住房消费资金的三种来源：1、工资中的住房消费含量12.5%；4/32=12.5%、住房补贴；家庭合理负担=（）住房补贴=（住房价格-家庭合理负担） 23、住房公积金的单位资助部分1

5、2%和个人缴存部分12%。（二）住房保障科学理念。1、住房保障对象应为全部居民，包括城镇居民、农村居民。但住房保障的方式应当不同。最基本的保障方式：保障居民自建住房的权利，例如农村居民，他们从来不会抱怨自己的住房条件差，买不起房，是一种基本权利保障前提下完全市场化的住房制度。不同收入水平的城镇居民应当实行不同的保障方式：对高收入者，政府要保证他们可以买得到想买的住房（政策性住房除外）；对广大的普通收入群体，应当保证他们买得到适合其支付能力的住房以解决基本居住问题；对最低收入家庭，政府应当提供租金水平适合其支付能力的廉租住房。2、作为生活必须品的商品，市场化的科学含义。（1）居民有权利选择自己生

6、产或者到市场上购买此种商品。居民根据自己的需要进行选择，看哪种方式获得商品的价格最低。（2）为保障居民选择以购买方式获得此种生活必须品时负担得起，市场供应的此种生活必需品，其价格必须是多层次的。由此判断，对于普通居民的住房问题，我国并没有按照市场化的要求来设计制度。3、住房保障对象的支付能力是确定住房商品价格（或租金水平）的主要参照物。国发【1998】23号文件：家庭合理负担水平+住房补贴=经济适用住房价格。这是1998年到2003年面向普通职工的住房保障政策。2003年至今，（家庭合理负担水平+住房补贴）远远小于普通商品住房价格。普通居民难以解决基本住房问题。2007年至今，国家确定建立以公

7、共租赁住房为核心的住房保障政策，但确定公共租赁住房的租金水平时的主要参照物是商品住房的市场租金水平，已经偏离了住房保障理念。理论上讲，目前的公共租赁住房并不是严格意义上的保障房，而是市场供应的商品房。廉租住房租金水平的主要参照物是保障对象的支付能力，属于保障性住房。以公共租赁住房为核心的住房保障体系，不符合住房保障的客观规律：1、公共租赁住房必须政府投资建设，居民以较低租金承租，政府投资难以收回；2、如果加大住房保障力度，扩大保障群体，政府的负担（边际成本）将大大增加，导致政府不堪重负；3、如果不扩大住房保障群体，广大普通居民的基本住房问题难以解决。4、一些国际经验对我国是否适用？（1）以绝对

8、收入水平对保障对象进行分层，不符合我国实际。（2）以保障对象的收入水平确定应保障的住房面积，不符合人性化标准。（3）住房供应主体多元化，保障居民自建住房的权利，才是普遍适用的国际经验。5、国民经济支柱产业从来就不是房地产业，而是住宅建设。6、决定商品价格的不是成本，而是供求关系。7、选择以租赁方式解决住房问题有其前提条件，首先能买得起住房，才有能力选择租房。四、2004年以来房地产市场调控政策及其作用（一）调控的目标：供求基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。（二）调控的具体政策：增加或减少交易环节税费，增加或减少首付款比例；提高或降低贷款利率；规定普通商品住房的面积标准；要求增加中小户型、中

9、低价位商品住房的供应；去库存政策（2015年）；培育和发展住房租赁市场（2016年）。（三）调控效果的理论分析：住房是生活必需品，是同时具有消费品和投资品属性的特殊商品。如果不把这两种属性进行物理隔离，那么，所有的调控政策只能起到相反的效果，调控政策的出台必然导致市场条件更加恶化。五、公租房、廉租房并轨运行的不可能性及其原因。公租房、廉租房运营管理过程中的难题及其解决途径。六、中国住房公积金制度评析 住房公积金制度是住房保障制度的重要内容：2004年中国社会保障白皮书的发表。住房保障的内容为：一是廉租住房。廉租住房资金主要来源是住房公积金的增值收益。二是经济适用住房。住房公积金的住房建设贷款对

10、经济适用住房的供应发挥了重要作用。三是住房公积金。通过用住房公积金积累支付购房款，通过享受住房公积金贷款，职工提高了住房消费支付能力。 我国住房公积金制度实践中亟待解决的主要矛盾和问题： 按照现行条例，住房公积金制度中的各个主体的权利义务如下： 缴存职工的权利：第3条（享有住房公积金的所有权）、第21条（按国家规定利率计息）、第24条（可以支取住房公积金的存储余额）、第26条（可以申请住房公积金贷款） 缴存职工的义务：第17条（从参加工作的第二个月开始缴存公积金） 住房公积金管理中心的权利：无 住房公积金管理中心的义务：第11条（中心的职责）、第22条（应当为缴存职工发放缴存住房公积金的有效凭

11、证）、第26条（承担贷款风险）、第28条（不得向他人提供担保） 政府的权利：第29条（占有全部增值收益） 政府的义务：无 （一）住房公积金的资金所有权，或者是缴存人和住房公积金管理中心的关系。条例第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。但从实际看，无论单位还是职工个人缴存的住房公积金，均以职工个人的名义存入了住房公积金管理中心指定的银行，职工个人和中心之间建立了一种债权债务关系，并非由职工享有资金的所有权，职工的地位与银行的普通储蓄户基本没有差别。仅仅是在单位资助的瞬间，职工才拥有两部分公积金的所有权，一旦存入银行，所有权便转化为对资金中心的

12、债权。物权法第23条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。可见，只要单位资助和从个人工资中提取公积金按照条例的强制规定存入资金中心，就完成了动产的交付，缴存人对该资金的所有权马上转化为对资金中心的债权。 住房公积金管理中心从成立之时，实际上就是吸收存款、发放贷款的金融机构。 住房公积金缴存人从缴存公积金时就是银行的储蓄户，且可以向该银行申请贷款。 公积金存入住房公积金管理中心（银行）后，职工不享有对自己和单位缴存住房公积金对所有权，仅仅享有对银行的债权。并非如条例所规定到“属于职工个人所有”。 判断不动产物的归属，只需看登记即可。 而要判断一个动产物的归属，则主要

13、看三个方面：一是从法律规定来看，根据物权法第23条的规定，看由谁实际占有它；二是从经济学的角度来看，看此动产的孳息由谁实际占有，当然法律另有规定或当事人另有约定的除外；三是看利用此物的经营收益由谁实际占有，也就是说，此物的经营剩余索取权由谁实际享有。 1、如果属于职工个人所有，则职工与住房公积金管理中心之间就建立了托管关系，所有的增值收益中，扣除住房公积金管理中心应得的管理费用等佣金外，其余收益应全部归职工个人所有。 2、如果职工与住房公积金管理中心（银行）之间为债权债务关系，则职工与住房公积金管理中心之间仅仅是存款人与银行之间的关系，职工按约定利息率得到部分增值收益，其余收益应全部归住房公积

14、金管理中心所有。 目前增值收益按下列方式分配：职工按规定利息率获得存款收益；住房公积金管理中心按规定数额获得管理费用；政府获得其余的全部收益用于住房保障。 在住房公积金的所有权上，实际状况和条例的规定严重不符。根据目前的实际情况和以上对政府、资金中心、缴存人事实上的权利义务分析，住房公积金的所有权是属于政府的。当单位与个人把公积金缴存到资金中心时，政府就（通过资金中心这个代理人）占有了这部分资金，职工对资金中心（并通过资金中心对政府）享有债权，政府（通过资金中心的代理）对职工负担债务，但无论如何，资金中心（委托银行保管的）金库里的钱不再归职工所有；而资金中心则是受政府雇佣来管理和经营这部分资金

15、的代理机构，所以增值收益提取风险准备金、中心管理费用后完全被政府拿走了。 明确私有产权，或者说保护私有产权，私有产权假定，是成本收益的前提之一，是利益最大化的制度基础。在以上制度安排下，住房公积金管理中心既对公积金不享有所有权，又不能占有增值收益，还要按条例对规定承担贷款风险，这样的制度安排不符合责、权、利一致的原则，也不符合住房公积金管理中心“独立的事业单位”这个定位。这样的制度安排，相当于政府让住房公积金管理中心借职工的钱做生意，如果赔了，损失由公积金管理中心负担；如果赚了，政府把所有赚到到钱都拿走，只给管理中心留点劳务费而已。 要鼓励住房公积金管理中心多放贷款，就要明确公积金管理中心对住

16、房公积金及其增值收益的所有权，同时承担对缴存职工的债务，成为名副其实的独立的事业单位；或者在保障资金安全的前提下，按增值收益的一定比例为公积金管理中心发奖金；或者干脆明确住房公积金管理中心是受政府委托管理住房公积金的机构，定位为公益一类事业单位。 住房公积金制度还应该以缴存人中的低收入群体为目标，制定相应的互助救济政策，在低收入缴存人购房时，给予适当的利息补贴，甚至给予救济性质的住房补贴，帮助其提高住房支付能力。这部分低收入缴存人，属于不符合廉租房和公租房保障条件，又难以完全靠自己的力量购买政策性住房，属于较低收入群体里的“夹心层”。除了政策性住房贷款外，住房公积金的互助性主要应该体现在这里。

17、 （二）增值收益的归属。条例第二十九条规定，住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。按上述方式分配增值收益，实际上确定了增值收益属于政府所有，政府与个人之间形成了“银行”与“储户”关系；政府与住房公积金管理中心之间形成了“雇主”和“佣人”关系。事实上，住房公积金管理中心管理费用与增值收益的收支两条线，就是政府作为雇主剥夺住房公积金管理中心对剩余的索取权。而这事实上又与资金风险的承担主体矛盾，资金中心既然无权得到剩余，自然也就没有义务承担风险。 （三）资金风

18、险的承担主体。条例第十条第三款规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位；第二十六条第三款规定，住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。这两条规定是严重矛盾的，违反了基本的经济常识和法律常识：世界上没有不营利只承担风险的独立主体。而且，住房公积金管理中心既然没有权利获得增值收益，也就没有能力承担任何风险。如果一定要让住房公积金管理中心承担贷款风险，则必须明确职工与住房公积金管理中心之间为债权债务关系；如果职工与住房公积金管理中心之间为托管关系，那么资金风险应由缴存职工（即委托人）承担。 （四）住房公积金制度的政策性、互助性、强制性应如何体现。 1、政策性

19、：主要表现为低存低贷。存款和贷款的低利率由政府强制规定，低存款利率是以单位资助为条件的，职工个人不能只接受资助而不接受低存款利率。朱镕基：我认为“低进低出”是个好政策，存款利率可以低一些，第一，公积金的一半是国家给的，利率低一点是可以的，不会影响职工个人利益。第二，低利率体现了互助性，如果职工住房问题已经解决了，不用提取公积金买房子，存款利率低一点影响不大，但可以帮助没有解决住房问题的居民，体现了互助互济精神。因此，“低进低出”政策是合理的，与银行一点关系也没有，“低进低出”只是在公积金内部封闭运作，银行不会赔也不会赚，只收取手续费。 2、互助性：住房公积金制度只解决缴存人之间互助的可能性，不

20、解决实际上能否形成互助。实际互助的实现要靠住房供应政策来解决，或者创新住房公积金制度，用住房公积金的增值收益建立对低收入缴存人的购房补贴救济制度 3、强制性：由行政法规规定，直接从职工工资中扣除，存入个人账户，在存款利率、提取条件等方面，个人没有讨价还价的余地。国家对于住房公积金缴存人的权利限制、义务设定，其起点和依据是单位资助（潜在依据）和行政法规的明文规定（显在依据）。 4、住房保障性：严格落实条例第二十四条所限定的自住住房性质，对于不存在住房困难的缴存人，可能一生中没有机会和条件申请住房公积金贷款，不能提取住房公积金，但这也许正是住房公积金制度存在的意义。当初单位资助你另一半资金的时候，

21、你怎么就不提意见呢？ 住房公积金制度表现出来的下列问题，是其他制度导致的，与住房公积金制度无关，且住房公积金制度解决不了这些问题： （五）穷人是否应当帮助富人。既然是互助，那么穷人当然应该帮助富人，就象富人应当帮助穷人一样。是否应该获得帮助，只看是否存在住房困难，不看是穷是富。目前，形成主要是穷人帮富人这种情况，不是住房公积金制度本身的问题，而是外围政策，主要是错误的住房供应政策所导致的。住房公积金制度本身已经为富人帮助穷人、穷人帮助富人、所有缴存人之间的互助提供了可能，对住房公积金制度来说这已经足够了。住房公积金缴存人在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以提取公积金本金和申请公积金贷款，而

22、现在的情况是，由于国家的住房制度出现了偏差，穷人根本就没有机会购买、建造、翻建、大修自住住房。所以导致了穷人只帮富人，富人没有机会帮穷人这种局面。真正应该反思的是国家住房供应政策，而不是住房公积金制度。 新加坡的中央公积金制度为什么能够有效发挥作用？因为新加坡的主要住房供应品种是组屋，是根据居民的住房支付能力确定价格的住房，在我国称为经济适用住房。 其他发达市场经济国家为什么可以没有住房公积金制度，居民仍然可以有效解决住房问题？因为其他发达市场经济国家的商品住房供应不存在垄断，居民主要靠自己买地、自己建房解决自住住房问题。 （六）住房公积金制度如何既体现效率，又体现公平？ 1、效率是基础，是开

23、拓资金来源，是实现公平的前提。能多缴存住房公积金的，可以鼓励单位和个人多缴存。 2、公平是目标，要重点保证缴存职工的基本住房问题，在贷款额度与利率方面适当倾斜，或者建立面向低收入缴存人的救济制度。 （七）发放政策性安居工程建设贷款，是否侵害了非购买安居工程住房缴存人的利益？只所以有此疑问，原因在于缴存人与住房公积金管理中心之间的关系不明确，甚至法规规定与实际的冲突，导致关系的扭曲。 首先，住房公积金缴存人与住房公积金中心之间的关系是，职工按规定利率获得部分增值收益，而住房公积金管理中心具体如何运用住房公积金，职工作为缴存人是没有权利干涉的。其次，贷款是有偿的“借”，而不是无偿占有。 住房公积金

24、制度面临着难得的历史机遇。七、住宅专项维修资金制度（一）为什么要建立住宅专项维修资金制度？住宅专项维修资金制度关系到每个职工以及每个家庭的切身利益。物权法第七十条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。所有权人对自己的财产的正常使用负有义务。对自己专有的财产，例如自行车、汽车、家具家电、书籍等财产，由于自己是这些财产唯一的所有权人，当这些东西不能正常使用时，个人可以选择出资维修，也可以选择抛弃旧物另购新物。当决定维修时，自己需要承担维修费用。对于少数几个人共有的财产，当不能正常使用的时候，这几个共有人可以协商一致，共同决定维

25、修然后继续使用，也可以共同决定抛弃旧物。如果决定维修然后继续使用，那么必须确定如何承担维修费用，一般情况下，会按照每个人对共有物的产权份额或者使用频率承担相应份额的维修费用。如果某个财产存在成百上千个共有人，再按上述协商一致共同决定的方式确定对共有财产的维修，几乎是不可能的。如何改善这种困境呢？物权法规定了建筑物区分所有权制度：一是提前筹集共有财产的维修费用；二是决定维修事项和维修费用时不再采取完全一致的原则，而是实行民主决策和强制参与相结合的原则，即小区共有财产管理单位或相关业主提议、“双三分之二”通过，即可以进行维修，并按照规定分摊维修费用。（二）业主可以不交存维修资金吗？需要维修的时候业

26、主临时凑钱行不行？住宅专项维修资金制度不是可以选择的，而是国家的强制性制度。有的业主可能会说：“我们大家的东西，什么时候坏了我们自己凑钱修。”这是不行的！国家只所以设立住宅专项维修资金制度，是为了防止临时凑钱凑不成、有人不愿意凑钱导致共有财产得不到及时维修，给相关业主的生命财产造成损失。即使你愿意临时凑钱而且能够很顺利地凑到钱及时维修，也不能这么做，必须预先交存维修资金。必须明确的是，住宅专项维修资金制度，是国家建立的强制性制度，什么时候交存、交存多少，是有明确标准的，个人没有选择的余地。您如果选择了按时、足额交存维修资金，您将享受充分的业主权利，保持良好的信用记录；您如果选择了不交存或不按时

27、、足额交存维修资金，必将面临严重的后果，虽然我们现在还不知道这个后果哪一天会到来。可能有的业主会问：“我们交存的维修资金都用到哪里了？你们是怎么管理的，怎么能保证资金的安全？”在这里，我们恳请广大业主主动对我们资金管理部门进行监督，我们担心的是你们不关心自己的钱怎么管、怎么用，不监督我们的资金管理工作。你们的关心和主动的监督，会让我们的工作更规范、资金更安全。另外，对于我们资金管理部门来说，本来管好资金就已经是履行好自己的职责了，但是，我们还想做得更多一点，就是及时给大家提醒，让您避免违法的尴尬，让您保持诚信的记录，助力您的完美人生。诚信的记录比失信的污点更值得我们追求。当我们走完这一生的时候

28、，我们可以给后人留下物质和精神两笔财富：一是足额的维修资金，让子女住房更安心，这是物质财富；二是我们完美的诚信记录，让子女为我们骄傲并把诚信继续传承下去，这是精神财富。（三）建立维修资金，是业主的义务，更是业主的权利。你交存了维修资金，别人没有按时足额交存，侵犯的就是包括你在内的所有共有人的利益。当需要维修共有财产时，他不分摊费用行吗？你要做一个守信用的人，但别人不做，就影响了你的利益。小区内的业主是一个利益共同体，这就需要业主大家之间互相提醒、互相督促，才能实现共赢。（四）按时、足额交存维修资金，对业主有什么好处？1、可以保证小区内的共有部分得到及时维修，保证业主正常的居住质量；2、可以让业

29、主的专有部分升值；3、可以让业主保持良好的信用记录，对业主的完美人生具有心理暗示作用，让你更加自信和堂堂正正。人的一生应当这样度过：当你回首往事的时候（五）不交存、续筹维修资金，对业主有什么坏处？1、小区内的共有部分难以得到及时维修，不能保证业主正常的居住质量；2、降低小区的居住品质，让业主的专有部分升值打折扣，让这个小区的房子买不出好价钱； 3、可以让业主的信用记录沾上污点。如果一个小区的基础设施不能正常使用，小区内的大部分业主都不守信用，谁还会买这个小区的房子？孟母三迁就是这个原因。十八届四中全会以后，中国加快了建设法治社会的步伐。今后的社会，必然是法治社会，必然是社会主义市场经济。法治社

30、会首先是信用社会，市场经济必然是信用经济。没有信用，今后将在社会上寸步难行。您可能会说：“现在也没有发现不交存维修资金有什么影响。”但别忘了，维修资金制度是国家建立的强制性制度，不交存肯定不行。今天可能还没有影响你，但今后说不定从哪一天就开始影响你了。什么时候影响你，影响到什么程度，决定于国家和政府，不决定于你是否了解有这个制度。到那个时候，你找谁喊冤都没有用，你的信用从此就有了污点。要想让自己更加安全，就要在这个无情的世界里尽量小心地活着。只所以如此宣传，目的是提醒和帮助广大业主，尽量别给自己造成大的麻烦。我们相信，大家都爱护自己辛辛苦苦买来的住房，谁都不会真的不想交存维修资金。之所以部分同

31、志交存维修资金的积极性不高，一是对这项制度、这个资金是干什么的不够了解；二是对维修资金的管理和使用情况不了解；三是对原售房的产权单位还存在一定程度的依赖心理，有破旧的地方还指望原产权单位出钱维修。对于第一个原因，我们现在就是要向广大业主讲解清楚；对于第二个原因，我们虽然一直管理的不错，但没有让广大业主及时了解我们的工作，今后，我们将定期向每一个业主报告您的维修资金的交存和使用状况，有异议可以找我们查询；对于第三个原因，劝大家最好早点儿断了这个念想。以前部分单位确实在自筹资金维修已售公房小区的基础设施，但这不符合法律和政策的规定，也不符合财务管理的要求，单位相关部门的领导是有风险的。（六）为什么

32、要续筹维修资金？165号令规定，住宅专项维修资金业主分户账面余额不足首期交存额30%，或者达不到管理规约约定标准的，业主应当及时续交。管理规约可以约定续筹标准，但约定的标准不得低于国家政策规定的标准首期交存额的30%。续筹维修资金的必要性和按时足额交存维修资金的重要性意义是一样的。（七）总结：1、住宅专项维修资金制度是国家设立的强制性制度，维修资金必须按时足额交存、续交，这个事情没有商量的余地。2、恳请广大业主主动监督我们的资金管理工作，经常关心自己交存的维修资金的使用情况，保证您的每一分钱都用到刀刃上，让维修资金的申请使用更加规范。3、中央国家机关住房资金管理中心作为维修资金的管理部门，会让您的交存和使用更加便捷，管理情况更加透明。4、任何业主，只要对自己的维修资金交存和使用情况有疑问，都可以找我们查询、核实；发现有不规范的情况，可以向有关部门反映、举报。