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1、8一、绩效管理原理（二）相关概念：绩效与绩效管理 1，中国历史上的绩效绩效是新名词。搞好绩效管理应从对相关概念的理解开始：-1 1，王安石：善理财者，民不加赋而国用足，王安石：善理财者，民不加赋而国用足-2 2，范仲淹救灾：北宋皇祐间，吴中大饥，范文正公领浙西，乃纵，范仲淹救灾：北宋皇祐间，吴中大饥，范文正公领浙西，乃纵民竞渡，与僚佐日出燕湖上，谕诸寺以荒岁价廉，可大兴土木，民竞渡，与僚佐日出燕湖上，谕诸寺以荒岁价廉，可大兴土木，于是，诸寺工作鼎新。又新仓敖吏舍，日役千夫。于是，诸寺工作鼎新。-监司劾杭州不恤荒政，游宴兴作，伤财劳民。公乃条奏：所以如监司劾杭州不恤荒政，游宴兴作，伤财劳民。所以

2、如此，正欲发有余之财，以惠贫者，使工技庸力之人，皆得仰食于此，正欲发有余之财，以惠贫者，使工技庸力之人，皆得仰食于公私，不至转徒填壑。荒政之施，莫此为大。公私，不至转徒填壑。-是岁，惟杭州饥而不害。是岁，惟杭州饥而不害。-罗大经罗大经鹤林玉露鹤林玉露.救荒救荒 可见，中国历史上就有绩效,它指：政府提供了多少有效公共服务（少死人）,指结果。政府是用多少钱去获得此结果的？为此绩效实质是制度创新。9一、绩效管理原理 2.什么是绩效？（1）绩效的概念-绩效也称公共支出绩效（Performance Public Expenditure）或财政效率，早期为“三E”（经济、效率、有效），意指将事做得更完满。

3、因这三词的内涵不确定且难懂，于是人们用“绩效”替代之。绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比。（公式1）10一、绩效管理原理 3，绩效的特点绩效指向有效公共服务。-有效公共服务也称“办实事”，指与各部门职能相关，且为服务对象认可的服务。虽然政府是提供公共服务的，但未必有效，如缺位、冗余服务、部门间权力斗争，扯皮、“最后一公里”等。绩效是对预算拨款而言的。-决定绩效的因素有有效服务和投入两个因素，绩效是对拨款而言的，没有拨款就无所谓绩效。就是说，绩效就是预算绩效。11一、绩效管理原理 3，绩效的特点绩效是评价出来的。-绩效并非自然界物质概念，而是管理概念，这与学生要以考试成

4、绩来评价，利润要通过会计核算来确定一样，没有评价无所谓绩效。绩效指向结果，是可以定量的。-美国政府绩效与结果法案1993：“绩效目标指用客观的、可评估的方法表示的业绩目标水平，用以与实际达到水平相对比、包括用量化的标准、数值或比率表示的目标。”绩效指标：用来评估产出和成果的数值或特征值的量化指数12一、绩效管理原理虽然我们有政府绩效、预算绩效、部门绩效等提法，但它是按管理主体的分类，按科学分类，社会只有四种绩效：政府绩效、部门绩效、政策绩效和项目绩效。图1.绩效的分类和评价上级政府评价财政或绩效办（专业机构）评价财政评价部门评价1.政府绩效2.部门（战略）绩效3.政策绩效4.项目绩效13一、绩

5、效管理原理 5，绩效管理什么是绩效管理？-绩效既是理念，也是管理。作为理念，它应贯穿于财政活动全过程，做到“用钱必问效、无效必问责”。作为管理，它要求按资金运动过程绩效来设计预算制度-绩效管理。-可见，政府绩效管理、预算绩效管理、部门绩效管理、新绩效预算实质指向同一概念：公共部门为提高资金绩效，以绩效指标和事业成本为核心，以部门绩效管理和项目化管理为基本形式的管理模式。14一、绩效管理原理 5，绩效管理特点：-它有两种模式：部门绩效管理指以部门的整体绩效为对象，由绩效预算、绩效拨款和绩效评价（监督）环节组成的循环。-项目化管理指由前期评价、中期评价和后评价环节组成。-（注意：绩效评价是其重要环

6、节，但它不等于绩效管理。）-它是以绩效指标和事业成本为核心，绩效评价为动力的管理-部门是绩效管理的基础。归不同的主管部门（政府绩效办、财政）主持，就成了政府绩效管理、预算绩效管理等称谓。-它要求各部门转变政务观念，改革机构、删除繁文缛节规章，建立公共服务标准。这是条件。15图1 绩效管理的两种形式16图2 公共政策项目化管理17一、绩效管理原理（3）绩效管理的作用：-自上世纪80年代英国“雷诺评估”以来，预算绩效管理引起世人重视。在新西兰，政府通过绩效管理和科学监督，成功地将犯人交给了私人组织管理。通常，绩效管理的作用可概括为：-（1）形成新的公共管理机制，治理政府行政上的官僚主义、浪费、腐败

7、难题；-（2）控制预算，形成与业绩相适应的拨款机制；-（3）落实责任政府，治理“拍脑袋”蛮干和“为政不为”等难题。随着我国廉政建设加强，这点尤为重要。-正是这些作用，绩效管理受到世界各国政府重视和欢迎。18一、绩效管理原理 6，什么是绩效预算？绩效预算当前含义：1.“新绩效预算”指绩效管理。2.指绩效管理中与绩效目标、绩效评价相适应的管理环节。具体指一张附有绩效目标的预算表。从技术上说，编制绩效预算并不难，难在如何建立绩效目标指标？如何判定目标的实现率？如何计算该花多少钱？19一、绩效管理原理类款项科目名称上年执行数本年预算数绩效目标13教育事业费1307小学经费150,000 152,500

8、在校生310,000人，课程测试及格率95%01 工资资金支出率、使用规范率、教师培训支出达标、图书仪器设备支出达标、财政性经费占总经费比重、教师科研成果获奖、毕业生合格率、学生巩固率。02 公用经费03 免费教科书资金合适率、资金支出率、免费课本覆盖率、发放及时率、循环使用率。04 校舍维修改造资金合适率、资金支出率、维修计划完成率、维修质量合格率、维修校舍使用率、校舍安全事故数。05困难家庭生活费补助资金合适率、资金支出率、发放及时率、补助生覆盖率、学生体质测试达标率、困难学生辍学率表1 绩效预算的格式20二、绩效管理在我国实施中的问题尽管2003年中央提出绩效管理后，我国经历了十多年探索

9、，形成了政府绩效管理与预算绩效管理两大体系，各级财政还开展了绩效评价，但却远未获得这三大作用。（一）我国政府管理现状1，考评制未触动政府官僚主义-官僚主义表现形式由拍脑袋、滥管事和政绩工程，转为尸位素餐不作为，官僚主义表现形式由拍脑袋、滥管事和政绩工程，转为尸位素餐不作为，如群众到政府机构办事时受刁难，要求证明“你妈是你妈”。如群众到政府机构办事时受刁难，要求证明“你妈是你妈”。-天津“天津“812”812”瑞海公司危险品仓库爆炸是典型的“官僚主义害死人”瑞海公司危险品仓库爆炸是典型的“官僚主义害死人”事故。事故。-由于以上这些是在政府考评制下发生的，这说明，虽然考评制被称为“政由于以上这些是

10、在政府考评制下发生的，这说明，虽然考评制被称为“政府管理抓手”，却并未解决，甚至未触动政府管理的官僚主义难题。府管理抓手”，却并未解决，甚至未触动政府管理的官僚主义难题。21二、绩效管理在我国实施中的问题2，预算绩效管理并未解决财政资金浪费虽然旨在减少预算浪费的预算支出评价在全国已开展十多年，但效果令人怀疑：-它并未改变我国预算项目、专项过多、过滥现状。例如，它并未改变我国预算项目、专项过多、过滥现状。例如，20152015年年某省仅农业就有某省仅农业就有7070多个专项，而有效农业公共品却无专项多个专项，而有效农业公共品却无专项（如对农产如对农产品质检品质检）。-它无法制止地方党政领导支出上

11、“拍脑袋”式无效决策和“政绩它无法制止地方党政领导支出上“拍脑袋”式无效决策和“政绩工程”浪费，还给后任政府带来沉重的债务负担。工程”浪费，还给后任政府带来沉重的债务负担。-对评价中低绩效、无绩效项目无一追责。绩效评价变成“水过地对评价中低绩效、无绩效项目无一追责。绩效评价变成“水过地皮干”，评不评一个样。皮干”，评不评一个样。22二、绩效管理在我国实施中的问题3，政府绩效管理治理腐败作用有限周永康、苏荣、徐才厚，十八大以来，被查处的中管干部达55名。且许多人在18大以后仍不收手。而在宁夏，2015年上半年全区就立案达89件，处分96人。可见，即使开展了全国政府绩效管理，在治理腐败上也无取得显

12、著效果。总之，在我们面前：一方面是绩效管理全国蓬勃开展，而另一方面是传统政府的种种弊病依然存在。那么，我们究竟出了什么问题，使在理论上、西方改革行之有效的绩效管理，在中国却无法发挥应有作用呢？23二、绩效管理在我国实施中的问题（二）认识问题：以评代管，停留在改良阶段绩效管理属于科学管理范畴，是对传统行政模式的再造。绩效评价的作用是确定绩效状态，发现问题，且其作用发挥是有条件的：需要绩效目标、绩效预算等环节支撑，因而它法替代绩效管理。然而，我国对其认识却停留在“以评代管”上，误以为“开展了评价就是绩效管理”。由于忽视了整体制度建设，也未触动现行办事模式，绩效评价成了“外加环节”，因而尽管绩效评价

13、上投入巨资，运行中却是“两张皮”：评价归评价，单位该干啥仍干啥。24二、绩效管理在我国实施中的问题（三）路径问题：绩效指标缺失，两种评价“打架”这主要表现为两点：1，绩效评价的路径设计问题：-绩效四层次理论告诉我们，预算绩效管理主要应当针对部门绩绩效四层次理论告诉我们，预算绩效管理主要应当针对部门绩效、政策绩效才能抓住主要矛盾。效、政策绩效才能抓住主要矛盾。-而现实是财政直接去评价项目绩效，这就违背了该理论，做了而现实是财政直接去评价项目绩效，这就违背了该理论，做了“部门应做的事”，而放弃了部门、政策的绩效问题，因而效“部门应做的事”，而放弃了部门、政策的绩效问题，因而效果不佳。果不佳。25二

14、、绩效管理在我国实施中的问题2，两套指标体系“打架”问题-绩效管理需要科学、实用的指标体系。科学指符合“一观三论”（花钱购买公共服务的预算观，公共委托代理、结果导向管理、为顾客服务），价值指向明确。实用指它应结合各部门职能，全面反映投入与履职结果，并相对稳定。为此应是“一个部门一套绩效指标体系”。-而现实是“两种评价，两个体系”：绩效办采用“目标/节点”法，指标以“三个率”：政府重点工作完成率、部门业务工作完成率（如交通局修建多少公里公路，公安局抓捕多少嫌犯）和满意率为中心。财政是项目评价，指标以“无错”和“有效”为中心。两者虽称“绩效指标”，但均不符合科学、实用要求，且内容大相径庭。在运行中

15、，就产生了传达的绩效信息矛盾、重复评价、两种评价“打架”等问题。结果是两者效果相互抵消。26二、绩效管理在我国实施中的问题（四）方法问题：评价结果用不上、不服气1，考绩制“目标/节点法”未脱离过程管理，不能反映部门业绩考绩制虽针对部门，但因“目标/节点法”属于工作考核（过程管理），存在以下问题：-考评结果只是反映了部门工作，而非业绩；考评结果只是反映了部门工作，而非业绩；-考评与预算脱节；考评与预算脱节；-考评成了“玩分数游戏”：考评成了“玩分数游戏”：指标由部门上报，由考核部门转指标由部门上报，由考核部门转换为指标后，年终考评转为分数。换为指标后，年终考评转为分数。由于考绩制既不能反映投入，

16、又不能全面反映部门履职，因而被考评者对结果往往“不服气”。27二、绩效管理在我国实施中的问题（四）方法问题：评价结果用不上、不服气（1）预算项目过多“评不了”。-如某市预算项目达如某市预算项目达6.46.4万个，但评价的不足万个，但评价的不足10001000个。某省的省级转移个。某省的省级转移支付专项支付专项20002000多个，而评价的不足多个，而评价的不足3030个，个，98%98%的项目漏评。的项目漏评。因项目过散过杂而“无法评”。-预算项目变化大，连续性差，项目评价不仅难以做到适用，而且项目预算项目变化大，连续性差，项目评价不仅难以做到适用，而且项目变了，指标前功尽弃，因而遇到了“无法

17、评”难题。变了，指标前功尽弃，因而遇到了“无法评”难题。评价结果“用不上”。-据调查，各地评价报告中的政策建议，采用率不足据调查，各地评价报告中的政策建议，采用率不足20%20%。这既与路径。这既与路径选择不合理，也与绩效指标不科学，缺乏其他环节支撑、追责手段、选择不合理，也与绩效指标不科学，缺乏其他环节支撑、追责手段、内部缺乏信息流通机制等因素有关。内部缺乏信息流通机制等因素有关。28二、绩效管理在我国实施中的问题（五）从加拿大经验看绩效管理路径加拿大绩效改革始于1994年，领导机构为国库委员会秘书处（TBS）。最初，他们将此理解为项目评价，为此政府将重点放在推进项目评价上，但在实施中，遇到

18、了项目过多而“评不了”、结果“用不上”等难题。通过反思，他们认为：（1）项目评价固然重要，但若无绩效目标、绩效预算等环节支撑，评价结果并不会引起部门重视并主动改善管理，为此，必须全面推进绩效管理。（2）绩效管理是政府再造，而非改良，关键是确立各部门绩效责任。（3）应公开绩效管理信息。2000年他们制定了“为了加拿大”战略。2003年形成了图4框架，并按此推进，到2010年，加拿大实现了责任政府的战略转型。29图4 加拿大的绩效管理框架机构常务主管（MAF）绩效监测（项目经理负责）部门绩效报告（DPR）管理、资源与结果框架（MRRS）评估（专家负责）部门（战略）评估（SR）政策评估项目层面的绩效

19、框架（RMAF）项目评估30小结路径不合理使绩效评价过于集中于预算项目，加上项目设置不合理，这既违背了绩效四层次理论，也导致了“个别项目评价有效，总体无效”，最终导致绩效管理失败。总之，认识上的缺失、路径选择不合理造成两个体系打架、方法上的科学的绩效指标体系缺失是当前我国绩效管理上的三大问题。31三、全面推进预算绩效管理的意见（一）搞好顶层设计，形成绩效管理“三驾马车”在预算绩效管理“该谁来做”上，我们有两个方案:方案1：绩效管理政府领导，财政推进，绩效办退出。该方案的好处是符合新预算法要求。缺点：-（1）（1）绩效管理是政府再造，而该方案回避了机构、流程、规制绩效管理是政府再造，而该方案回避

20、了机构、流程、规制再造，易造成“煮夹生饭”？再造，易造成“煮夹生饭”？-（2）（2）该方案核心是对部门评价，但否定了部门的绩效管理主该方案核心是对部门评价，但否定了部门的绩效管理主体地位和绩效责任，因而难以深化。体地位和绩效责任，因而难以深化。-（3）（3）我国财政无行政权，在遇到部门抵制、追责等问题时无能我国财政无行政权，在遇到部门抵制、追责等问题时无能为力，独木难支而成为攻击对象。为力，独木难支而成为攻击对象。32三、全面推进预算绩效管理的意见方案2：“三驾马车”共推绩效管理。绩效办、财政、部门共同推进的好处：-（1）（1）各地绩效办已开展部门和下级政府评价，有一定基础。而各地绩效办已开展

21、部门和下级政府评价，有一定基础。而绩效办、财政共推一套绩效指标，既有利于强化指标体系，也绩效办、财政共推一套绩效指标，既有利于强化指标体系，也有利于财政及时地将评价结果应用于预算。有利于财政及时地将评价结果应用于预算。-（2）（2）相比而言，财政劣势恰恰是绩效办的优势。部门参与有利相比而言，财政劣势恰恰是绩效办的优势。部门参与有利于将本级政府的全部行政事业单位纳入绩效管理。至于指标体于将本级政府的全部行政事业单位纳入绩效管理。至于指标体系、评价方法等问题是可以完善的。系、评价方法等问题是可以完善的。33三、全面推进预算绩效管理的意见-（3）（3）考绩制始于秦汉，据史料，秦朝对地方官就实行了以人

22、考绩制始于秦汉，据史料，秦朝对地方官就实行了以人口、治安、土地、赋税为指标的考绩，并为历代沿用，因、治安、土地、赋税为指标的考绩，并为历代沿用，因而具有历史合法性。由于考评办还承担了对下级政府考评而具有历史合法性。由于考评办还承担了对下级政府考评责任，因而即使退出部门绩效管理，机构仍将存在。责任，因而即使退出部门绩效管理，机构仍将存在。-（4）2013（4）2013年来，经中央批准，多数地方绩效办归组织部领导，年来，经中央批准，多数地方绩效办归组织部领导，他们参与绩效管理，有利于形成“以事评人”的干部管理他们参与绩效管理，有利于形成“以事评人”的干部管理创新机制，因而有内在的积极性。创新机制，

23、因而有内在的积极性。为此，若有良好的绩效指标和信息机制，这将是较优方案34三、全面推进预算绩效管理的意见按方案2，“三驾马车”的分工为：-绩效办：绩效办：推进部门绩效管理、开展对部门和对下级政府绩效推进部门绩效管理、开展对部门和对下级政府绩效评价评价。-财政：财政：联合审计、发改委等，审查各部门战略目标、对政策联合审计、发改委等，审查各部门战略目标、对政策和公共工程项目实施项目化管理，编制政府绩效预算。和公共工程项目实施项目化管理，编制政府绩效预算。-部门：部门：搞好本部门的机构改革、开展绩效管理，开展对下属搞好本部门的机构改革、开展绩效管理，开展对下属单位评价和项目绩效评价，制定本部门绩效目

24、标，编制绩效预单位评价和项目绩效评价，制定本部门绩效目标，编制绩效预算初稿。算初稿。35三、全面推进预算绩效管理的意见（二）设计改革“路线图”参照西方的做法，建议做好以下工作：-1 1，中央深化改革领导小组下设绩效管理改革办公室，领导全，中央深化改革领导小组下设绩效管理改革办公室，领导全国绩效管理改革，由绩效办、财政组织实施。国绩效管理改革，由绩效办、财政组织实施。-2 2，做好绩效管理前期工作，形成改革“路线图”。这包括：，做好绩效管理前期工作，形成改革“路线图”。由国务院制定“国家预算绩效管理条例”，明确路径和绩效由国务院制定“国家预算绩效管理条例”，明确路径和绩效责任；结合简政放权，各部

25、委应清理、废止繁文缛节规制；责任；以部委为主，制定各类公共服务标准；按绩效管理要求重以部委为主，制定各类公共服务标准；按绩效管理要求重建部门内部机构。按“一个部委，一套指标”开发各部门绩建部门内部机构。按“一个部委，一套指标”开发各部门绩效指标体系。在实施阶段，按“先中央、后地方”循序推进。效指标体系。36三、全面推进预算绩效管理的意见（三）建设科学的部门绩效指标体系“三套马车”方案的关键是建设科学的部门绩效指标体系。2014年来，本团队借助国家社科重点课题的资助，与德州市绩效办、财政局开展课题合作，解决了一些重大问题：-1.1.形成相对稳定、可替换的部门绩效指标框架。形成相对稳定、可替换的部

26、门绩效指标框架。按“一观三论”和部门职能，我们设计了由投入、产出与结果、按“一观三论”和部门职能，我们设计了由投入、产出与结果、中心工作、廉政和满意率为框架的指标体系。其中，有中心工作、廉政和满意率为框架的指标体系。其中，有3 3个模个模块是稳定的，而“中心工作”块是稳定的，而“中心工作”（模块模块3）3）是可替换的：在评价部是可替换的：在评价部门绩效时指中心工作完成率；在财政对政策评价时，指战略目门绩效时指中心工作完成率；在财政对政策评价时，指战略目标实现率。而“产出与结果模块”的指标，也就是绩效预算编标实现率。而“产出与结果模块”的指标，也就是绩效预算编制中的绩效目标。制中的绩效目标。-2

27、.2.将中心工作嵌入指标体系，有利于照顾党政管理的要求。将中心工作嵌入指标体系，有利于照顾党政管理的要求。37图3 部门绩效指标框架绩效指标事业成本1.投入类/15某职能人均投入水平专项资金的完成率审计：有问题资金占比2.产出和结果类/45按职能、事务设置量化指标4.廉政和满意率类/20廉政建设“顾客”满意率3.中心工作（替换）/20按不同评价要求替换模块。在评估政策时，列举政策直接目标，评价其完成率38重点解决好“产出与结果”指标这类指标不仅分值高，而且与部门工作结合紧密，因而它事关成败。对此我们的做法：-1 1，结合部门事务和“三定方案”设计指标体系；，结合部门事务和“三定方案”设计指标体

28、系；-2 2，注重结果，尽量去掉，注重结果，尽量去掉任务完成率、资金分配合理性、资金管理制度任务完成率、资金分配合理性、资金管理制度等等过程性指标，而将其看作原因在绩效报告中关注，而不是结果指标；过程性指标，而将其看作原因在绩效报告中关注，而不是结果指标；-3 3，将指标分成两类：部门的社会责任类、部门的工作业绩类，重点是，将指标分成两类：部门的社会责任类、部门的工作业绩类，重点是前者。前者。-4 4，在权值分配上，重要指标赋予较高权值，引导部门关注这些指标。，在权值分配上，重要指标赋予较高权值，引导部门关注这些指标。-5 5，对一时做不到的指标，可保留指标，但不赋予当年分值，使部门渐，对一时

29、做不到的指标，可保留指标，但不赋予当年分值，使部门渐进地进入绩效状态。进地进入绩效状态。-6 6，通过设计绩效评价基础表，解决信息来源，防止部门信息作假问题。，通过设计绩效评价基础表，解决信息来源，防止部门信息作假问题。39德州市交通运输事业绩效评价综合表绩效指标行次权重评价值绩效数据2013 20122011A交通事业投入类115A1每万常住人口的交通事业投入25A2预算项目的本年度完成率65A3审计：有问题公共支出占比11540德州市交通运输事业绩效评价综合表绩效指标行次权重评价值绩效数据2013 20122011B 产出与效果类1245B1 农村公路建设13B11 农村公路计划完成率（%）143B2 农村公路养护15B21完成大中修里程（公里）163B22 农村公路文明示范路达标率172B23年末农村公路好路率（或优良路率）186B24农村公路的通达率197B24 农村公路平均使用年限201B3交通运输管理21B31全市道路里程旅客周转量222B32全市道路里程货物周转量232B33道路运输服务电子政务化率24141B4城乡的交通便利化城乡的交通便利化