第三专题 公共政策系统分析.docx

1、第三专题 公共政策系统分析第三专题 公共政策系统分析我们先看下面案例：案例5-1（政策系统的构成） 深圳市政府的“行政三分制”作为新一轮政府改革的试点城市，深圳市即将在全国率先试行“行政三分制”，以政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和1个监察局。深圳市市长介绍说：“决策局只有决策权而没有执行权，而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。”据深圳改革试点方案的起草人之一、深圳大学的一位公共行政学教授介绍说，在“行政三分制”框架下，深圳的每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构；二是制约局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局

2、的决定，由非政府官员组成，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等。第一类咨询机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用，其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务。第二类咨询机构主要发挥咨询子系统的作用，对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”。它与决策局的关系是一个“谋”与“断”的关系。决策局本身则是一个决断系统，负责政策的制定，并承担相应的政策风险，有利于克服人们常见的“拍脑袋”决策方式。决策局与执行局之间的关系将由原来的命令与执行关系改变为合同关系，二者通过签订绩效合同被联系在一起。我们以前的决策有点像黄河水，经常发生“断流”现象，一项政策制定出来，执行得怎么样？获得了什么样的效果

3、？没有人给出一个准确的说法。因为我们没有建立起完善的政策监控系统，结果通常是“上有政策、下有对策”，很多好的政策得不到很好地执行。设置监督局有三大好处：（1）可以监督决策是否合法、科学。监督局首先是对决策局的监督，即监督决策局的决策是否经过了合法的程序、科学的论证，这就改变了过去决策中的随意性和隐蔽性，让决策成为开放式的公共政策运行。（2）可以监督政策是否得到忠实执行。光有好的政策不行，还需要执行好政策的人。监督局发挥监控子系统的作用，可以避免执行局“上有政策，下有对策”，防止“政策断流”、“政策贪污”等现象发生。（3）可以检验政策的正确性。政策总是在一定的政策环境下运行的，而政策环境不是一成

4、不变的。一旦政策不符合政策环境，就必须尽快修正政策。政策监控子系统就好像温度计一样，要随时能感受气温的变化。总之，深圳市政府的改革方案是在努力重建一套科学完备的政策运行系统，使得政策得以科学地制定、忠实地执行、及时地得到监控，从而得到及时、客观、准确的反馈、评估和改善。一、公共政策的主体系统与客体系统公共政策本身也是一个有多种因素构成的系统。在这一系统中，还存在若干既有自身独立性，由于其它因素相互关联的亚系统层面上的系统，即相对于母系统而言的子系统。对政策母系统中的子系统的讨论，必须服从公共政策理论与实践的需要。不同的学者可以依照不同的兴趣和标准列举出各种各样的、数量不断增加的子系统。但从政策

5、制定和实施的角度看政策主体与客体系统，政策组织和体制系统、政策咨询和信息系统还是非常重要的。对于具体的社会共同体或国家来说，其公共政策系统的运行质量或运行效能主要取决于客观存在着的社会环境系统与发挥着质量或运行效能主要取决于客观存在的社会环境系统与发挥着能动性的政策制定和执行机构之间的矛盾状况和解决矛盾的努力程度。但这一矛盾的发展、解决显然与这一社会共同体或国家的政策资源存量、认识政策问题的理论知识存量、解决政策问题的科学技术存量有关。这些方面存量充足的社会和国家，公共政策的质量和效能肯定较高。但是，人们不能忽视的是，在公共政策系统中，还有比这些方面存量还有更为重要的因素。新制度学派的代表人物

6、道格拉斯C诺思在考察人类经济发展历史时讲过，“知识存量和技术存量主宰人类福利的范围，但它们不决定人类在那些范围内怎样达到成功。决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及时是将人类活动组织起来的规章的那些制度，正是经济史的中心”。依据诺思的见解，在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的机制系统。这样，在一个社会共同体或一个国家中，公共政策母系统中主要的子系统就是政策的主体和客体系统、政策的组织和体制系统、政策的咨询和信息系统。其中，政策主体和客体子系统是一个首先要加以考察的子系统。政策系统的运行主要是由于政策主体与客体间的矛盾

7、运动引起的。整个政策过程从一方面看就是解决社会公共机构与其社会环境之间的差异、冲突；而从另一方面即更为具体的方面看，政策过程也就是发现、解决政策主体与政策客体矛盾的过程。公共政策的主体与客体内部也有复杂的结构，也构成更为次级的系统。（一）公共政策的主体系统公共政策说到底是人类通过自身的活动来解决社会中出现的问题的过程。因此，人类是政策运行的主体。但在具体的政策活动中，人们又以不同的方式、不同的结构履行着政策主体的责任。在政策过程中，不同的主体构成和不同的主体类型，其特点和活动方式是不一样的。公共政策主体的构成公共政策主体是相对于政策客体而言的，它是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制、实施与

8、评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。由于不同国家社会经济、政治制度不同，文化传统各异，政策生命周期有别，从而，公共政策主体包含的内容与类别也是有差别的。关于公共政策主体的构成，不同的政策学家有不同的看法。西方的公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准来加以划分，比如区分为官方的公共政策主体与非官方的公共政策主体两大类；或政府内部的政策主体与政府外部的政策主体。可以从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用来研究公共政策主体的构成。从个体与群体的关系来研究政策主体的构成从个体与群体关系的

9、角度可以将公共政策主体区分为个体主体与团体主体。个体主体从表面看是个人。但这种公然在公共政策的运行中又可以进一步区分为自然个人与组织个人，后者是指政党、政府的代言人或负责人。政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来进入政策运行过程的行为群体，如民族、阶级、政党、利益集团，等等。在一般情况下，政策过程中的个人主体与团体主体是合为一体的。比如，在必要时，民族、阶级、政党、利益集团都会派出代表参加政策的制定、实施、评估。这时，政策的个人主体与团体主体在实际上是一致的。但是，有时当某些团体的负责人或代言人与团体成员的意见不同，团体需要对政策问题集体表决时，政策的团体主体与作为团体代言

10、人或负责人的个体主体就不再是合为一体了。强调政策运行过程中主体的个人构成与群体构成的意义在于，在有些情况下，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然个人参加，他们并不代表任何群体。另外，在政策运行中，某些以个人身份出现的政治精英、社会名流常常能发挥较大的作用，如邓小平1992年的南巡讲话，就是以纯粹的个人身份参加了中国的重大政策制定。从政治体制内外关系来研究公共政策主体的构成从政治体制内外关系的角度可以将公共政策主体看成是主刀者或决定者、介入者、参与者构成的一个系统。在政策运行过程中，政策各个阶段或环节上的主导者通常是国家立法部门的代表、行政机构的负责

11、人、执政党的负责人，他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益。他们属于政治体制内的政策行为主体。政策运行过程的介入者是指政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员。他们的作用是为政策的正常、合理、合法的运行提供必要的智力上的、信息上的、技术上的保证或保障。虽然这部分人员也会加入到政策制定过程之中，但是他们主要不是去指导政策制定、运行或评估，也不是代表某一部分的利益群体发表意见，他们的任务主要是从知识、技术等方面提出建议。因而属于政治体制外的政策行为主体。政策运行过程中的参与者主要是指利益团体及其代表者，以及与政策有关的公众代表。如果说，政治体制内的主体的功能是为了保证政策科学性的话，政治体制

12、外的参与者主体的功能则是为了保证政策的民主性、合理性。这类政策主体主要是表达民意。从政策运行的不同阶段来研究公共政策主体的构成从公共政策运行阶段的角度可以将政策主体区分为政策规划、制定主体，政策实施、执行主体，政策评估主体。对公共政策主体以政策运行阶段为标准研究其构成具有重要意义。首先，政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的。比如，在政策规划、制定阶段需要有更多的政府部门、政党负责人参与，也要求政策分析和咨询部门发挥作用；在政策执行、实施阶段，需要有更多的管理人员、评估人员提供意见；在政策评估阶段上，需要有专业的评估机构与政策目标群体人员参加。其次

13、，在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。政策运行的三个主要阶段上，政策主体的结构是有变化的，有时三者中有些主体是重叠的，有时则是不同的。在三个阶段上主体构成有一定的重合性，有利于三个阶段的衔接。比如，有些人员既参加了政策的规划和制定，又参加了政策的实施与执行，这就有利于人们在执行政策时贯彻政策制定者的意图。在政策评估阶段有政策制定阶段和政策实施阶段的人员参加，对获得评估所必需的信息是有帮助的。另一方面，政策运行的不同阶段主体不完全重合对加强政策的监督有好处。如果政策的制定者与政策的执行者完全重合，就不容易在政策执行阶段发现政策执行中存在的问题，从而不利于

14、政策执行过程中的修正。在政策评估阶段，尤其是注意更多地吸收未参加政策制定和执行的人员进行评估，这有利于评估的公正性。公共政策主体的类型在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。国家公共法权主体这类政策主体指的是居于法律制定的法权地位、获得法律授权、享受公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中具有利益整合的功能

15、，因此是“准”公共法权主体；另一类，象助理、高级秘书等，虽然他们未得到法律的授权，但因为他们的特殊地位、这功能是的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位。因此，它是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。社会政治法权主体这类政策主体指的是经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权利去作出具有强制力的

16、政策决定的社会行为主体。在政策过程中，这类主体的作用通常是巨大的，有时甚至处于主导地位，但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定，因此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是见诸于公众的利益集团；还有一类是作为个体的公民。在西方国家，常常实行两党制或多党制。在两党制国家，一个政党上台执政，另一个政党则为在野党，它的任务就是批评执政党的政策，并且推行自己的政策，以便在下一次选举中获胜掌权。在多党制国家中，它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说，在西方，民主党、社会党、工党

17、，其政策倾向是限制垄断资产阶级，而照顾社会中下层民众的利益；而共和党、自由党、保守党，通常主张政府放松控制，更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家，在实行多党合作制的地方，只存在执政党与参政党，它们是社会政治法权主体。利益集团是重要的社会政治法权主体。利益集体都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行，来表达他们所代表的群体的要求。在不同的政治系统中，利益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的。比如在美国，利益集团通常是以“院外集团”、“压力集团”的面目出现的，在政府政策制定中，利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。即使在西方也不是所有的利益集团都是为了追

18、求自身的经济利益。在70年代末，美国曾出现过“公共利益集团”，其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益，而是超出集团自身以外，维护公共利益。1970年，由前任健康教育暨福利部长约翰加得纳领导成立了“共同目的社”。到1974年这一公共利益集团的社员发展到32万人，到1978年，社员还有23万人。该集团的目标是促进诸如议会的信息制度，议会和行政部门的会议公开制度、听证制度，竞选中公费使用的制度，游说法令的制度等加以改革。为了实现公共参与政策过程的宗旨，这一集团在内部设立了保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等15个亚团体。在中国，传统的利益集团往往代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利

19、益，比如有“妇女联合会”、“青年团”、“公贿”、“自然科学工作者协会”、“社会科学工作者联合会”，等等。它们是带有半官方性质的群众团体。在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。在西方国家中，公民参与政策过程的方式是多种多样的，主要包括示威、罢工、游行以及投票选举，公民公决等。在社会主义国家中，公民是国家的主人，国家宣布主权在民。公民参与政策过程的途径是多种多样的，有经过有关部门批准的游行示威，有来信来访，有选举等。社会非法权主体社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的

20、团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是出于幕后的、不见诸于公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。它们多半是以秘密的方式组织起来的，带有非正式性、不合法性的特征。社会非法权主体虽以追随更多的经济利益为根本目的，但它们一般不在公开场合参加政策制定与实施，而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员，再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。这类社会非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里，作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能，以致于西方人长江新闻机

21、构如报纸、广播、电视、网络结合起来称为“第四种权力”。大众媒介机构对公共政策的影响作用不像隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的，而是借助于“舆论控制”与“舆论导向”，从而对政府决策形成制约来实现的。（二）公共政策的客体系统公共政策客体是相对于政策主体而言的。政策的主体育客体构成了政策过程中的一对矛盾。一方面，政策主体解决政策问题的目标和努力规定着政策客体的范围和性质，但是，另一方面，政策客体也不是消极被动的，它既有内在的结构和类型，也对政策主体起着限制和约束的作用。因此，必须以相互作用和系统的观点来研究政策客体。公共政策客体的类型任何公共政策都是主体与客体的统一。公共政策客体是

22、指公共政策发挥作用时所指向的对象。公共政策客体有社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”与“规范”不相一致的状态子系统，它是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个阶层的内容。公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客观就是作为政策问题的社会公共问题。并不是所有的社会问题都是公共政策客体，只有那些列入政策议事日程、涉及到社会上相当多的人的利益的社会问题才是公共政策客体。在制定与实施政策时，主体应对已决定制定与实施的政策的作用范围或领域中的现有状态与应有状态有真切的了解。应当依据社会指标体系，以量化的形式确定

23、应有的状态，即政策实施后的理想目标状态；同时，还要对现有加以具体化，力求从量上把握社会公共政策问题。主体下一步要做的是将应有状态与现有状态加以对照，找出状态缺口，从而决定政策直接指向的对象。公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。人们一般讲政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件会社会现象称为政策的标的物。由于不同层次的政策发生作用的范围不同，因而它所要影响、调节、控制的社会成员及其行为的范围，它所要作用的社会事件与现象的范围也不同。一

24、个国家政府制定和推行的总政策和基本政策，其客体几乎是社会全体成员和所有社会事件与现象。某些政府部门或地方政府的政策法规的客体可能只是某一阶层、某一部门或某一区域的公众和在这些范围和层面上出现的事件和现象。公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部

25、分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。制定与实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在与公众中的利益矛盾加以协调和处理。这种协调就是让在社会发展中做出平均贡献的成员与群体获得平均水平的利益；让在社会变革中失去利益的成员与群体得到一定的利益补偿。公共政策客体的构成公共政策客体包括两方面：物的方面与人的方面。制定与执行政策就是要改变政策客体系统的现有状态，或是将政策客体的现有状态像人们期望的符合社会发展目标的理想状态转变。政策客体系统的这一变化，从外因的角度看，是政策主体对政策客体作用的结果。因此，政策主体对政策客体作用的目的在于调整和解决政策客体内部的人的方面和物的方面的关系。公共政策客体：

26、物的方面公共政策客体的物的方面主要指政策客体系统中具有实体属性的因素。这种政策客体的物的发光面可以依照政策客体系统的不同层面来考察。第一层面是政策制定与实施所要改变的与期望状态不相符合的现实状态。在这一层面上，政策客体物的方面是指与这种状态有光的自然地理条件和生态环境条件，包括有社会提供的和个人、企业构建的保障社会生产、生活的各种设施，政府、法律等机构的物质附属设施等等。第二个层面是政策所要直接作用的政策标的物。这是范围要小得多的实体性因素。它主要是指与政策所要调节的、妨碍着特定公众群体的利益实现的某些物质条件。比如，与政策标的群体的生产、生活相关的交通、居住、供水、能源、教育、卫生、安全、环

27、境等设施的数量、结构和分布状况。政府之所以要制定和实施某些公共政策，其目的就是要对这些直接影响特定公众群体的生产、生活的物质设施进行调整，以协调和平衡这部分公众的利益。第三个层面是政策在制定和执行中所要运用的实体性因素。政府制定和执行任何一项公共政策都要支出必要的成本，它表现着政府提取和配置的物力和财力。这些也是公共政策运行中，政策主体需要加以控制和运用的物的方面。公共政策客体：人的方面公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。它是公共政策直接作用与影响的公众群体。政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产

28、生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满意程度。政策目标群体中的统计群体凝聚力不强，处于分散状态。政策目标群体中的临时性团体虽有一定的组织性，但不稳定。只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行产生的制约能力也最强。政策目标群体系统中的成员对政策的态度有两种情况。一种情况是目标群体中的成员倾向于接受政策，另一种情况是目标群体中的成员对政策不满，抵制政策。对于具体政策来说，政策目标群体系统中的对政策满意、接受

29、或不满意、不接受的比例是不同的。政策目标群体中的某些成员之所以选择接受政策，从政策的角度来说，是政策本身比较科学、合理、合法，从政策客体的角度来看，主要原因是：政治社会化的影响，政策宣传的影响，成本利益的衡量，对可能导致的惩罚的规避，顾全大局的考虑。政策目标群体中部分成员之所以对政策不满意、不接受，从政策的角度来考察，可能是政策本身不科学、不合理、不合法；从政策客体的角度来衡量，主要原因有：部分政策目标群体成员对政策目标不了解，舆论、传媒对政策的目标作了不完整的报道甚至误导，政策目标的确与一部分公众的价值、利益相矛盾。具体政策的政策目标群体系统中的成员，他们对政策的态度在政策运行的不同阶段可能

30、是不一样的。有些公众在政策刚公布时，由于对政策目标不了解，或受到传媒的误导而对政策持反对态度，而当政策实施时，他们可能从政策执行中得到实际利益又转而支持政策。也会出现相反的情况，即一部分公众开始时对政策表示支持，而后来又对政策表示怀疑和反对。二、公共政策的组织系统与体制系统在公共政策系统内部，政策主体并不是随意结合，也不是任意行动的。一个社会共同体、一个国家，其政府和其它公共机构制定和实施的公共政策的质量如何，对社会持续有序发展起到多大的作用，固然与这一社会共同体或这个国家拥有的政策资源存量、科学技术存量、理论和实际操作的知识存量有关，但是，这些与政策系统中的组织结构和运行规范相比，还不是具有

31、决定意义的。决定着一个社会共同体或一个国家整个公共政策系统性质和质量的政策组织结构和决策的规则、体制的是两大因素：一是该社会共同体或国家的政治系统；二是政策运行的效率要求。这两者有时是统一的，但在不少情况下，两者又可能是矛盾的。为了既适合政治就必须在保持相对稳定的情况下进行必要的变革。（一）公共政策的组织系统在主体和客体的相互关系中研究政策主体，只是表明人类在处理社会问题时，致力于解决主观与客观的矛盾。但是，政策主体进行的政策活动，并不是随意的，而是组织起来的。只有凭借一定有组织结构，主体才能将能动性发挥出来。人类政策活动也是从低级走向高级的，其标志就是政策主体的组织方式更为灵活多样和更富有效

32、率。影响政策组织结构的因素公共政策组织是在公共政策周期的各个阶段上产生作用的各种组织和机构，如政策规划、决策组织，政策执行组织，政策评估组织等。虽然政策周期不同阶段上的各种组织都有各自特殊的功能，从而性质与结构方式也会存在差别，但这些不同的组织都是服务于公共政策的运行，必然存在某些共性的成分。公共政策组织系统主要是研究这些政策运行过程中的组织在结构因素等方面带有共性的问题。影响政策组织结构的主要因素公共政策组织的结构并不是人们随心所欲设计的，也不是某种组织结构模式就是最好的。要设计和创造出好的公共政策组织结构方式，必须对影响政策组织结构的因素加以考察、分析。影响政策组织结构的因素是原因，它决定着政策组织结构设计方案的选择：究竟是采用有机结构模型，还是采用机械结构模型。而不同的组织结构模型又成为原因，决定着政策运行的绩效、公众对政策组织的满意程度。当然，这一因果链条还会受政策组织成员个体差异的影响。影响公共政策组织结构的因素比较多，总括有以下几类：一是政策组织设置的规模。不同的政策组织会根据其工作任务的轻重决定组织规模，主要是控制组织成员的数量和进行合理的分工。二是政策组织运用的技术。每个政策组织都拥有将政策投入转化为政策产品的手段，通