中国依法行政的困境与改革策略.docx

1、中国依法行政的困境与改革策略中国依法行政的困境与改革策略内容摘要 依法治国，建设社会主义法治国家，是我国社会主义现代化建设的重要目标。这一方略己写入宪法修正案中。依法行政是依法治国的重要基础，也是实现依法治国的重点和难点。我国自二十世纪八十年代末确立依法行政观念以来，虽取得一定成绩，但各种相关问题也日益暴露。这些问题的存在，严重阻碍了依法行政和依法治国的进一步发展。本文从立法、执法等几个方面对依法行政存在的问题及其原因进行分析，在此基础上提出相应对策。本文认为，现阶段中国要完善和实现依法行政，建设成社会主义法治国家，健全法律制度是根本，加强行政主体法律素质是关键，强化对行政权的监督是保证，整个

2、社会公民更新法制观念是促进依法行政的强大动力。 关键词：依法行政 依法治国 现实问题 对策构想Abstract Legally, a socialist country ruled by law, is Chinas socialist modernization important goals. This strategy has written amendments to the constitution. Legal administration is an important foundation of the rule of law, also is the realization

3、of the rule of law emphasis and difficulty. Since our country in the late 1980s established according to law administration idea, though acquiring since certain achievements, but all sorts of relevant issues are becoming increasingly exposed. Of these problems, seriously hindered the administration

4、according to law and the law of further development. This paper from the aspects of the legislation and enforcement of administration according to law the existence question and its reason is analyzed, and based on this, puts forward some corresponding countermeasures. This paper thinks, present Chi

5、nese to perfect and realize the administration according to law, constructing a socialist country under the rule of law, perfect the legal system is essential, strengthen the administrative subject legal quality is the key, strengthen the administrative supervision is the guarantee, the whole societ

6、y citizens is to promote the new concept of legal system in accordance with the administrative power.Keywords: administration according to law realistic problem countermeasure thinking目录一、依法行政过程中所遇到的障碍. .4 （一）思想意识方面的障碍. .4 （二）行政立法方面的障碍. .5 （三）行政执法方面的障碍. .6 1.以言代法，以权压法.6 2.执法犯法、徇私枉法.6 3.行政执法队伍的法律素质和道

7、德素质状况不良. 6二、造成依法行政障碍的原因分析. 6 （一）体制方面的原因. 6 1、行政组织层次过多影响了依法行政的准确性和效率. 6 2、行政机关内的过细分工，加大了协调难度. 7 3、复杂的行政机构为依法行政设置结构障碍. 7 （二）主体素质方面的原因. 7 （三）司法方面. 7三、行政法制化的推进策略. 7 （一）意识层面的推进策略. 8 （二）技术层面的推进策略.9 （三）制度层面的推进策略. 9结论. 12历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。依法行政是现代政府在

8、行使权力时所普遍奉行的基本准则。近年来，随着我国法治化进程的大大加快,各级行政机关的依法行政意识有所增强，广大公务员的依法行政能力有了不同程度的提高，依法行政的实践取得了许多积极的成果。然而，我们也必须清醒地看到，从当前面临的新形势、新任务、新要求来看，我国公务员在依法行政的能力上仍存在诸多不适应之处。因此，如何继续全面而有效地推进依法行政能力建设，不断提升公务员依法行政的能力是关系到新时期依法行政能否更好地得到贯彻落实，构建法治政府的目标能否如期得以实现的重要课题。依法行政是我国的治国方略，是法治的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分的

9、保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。然而二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。 一、依法行政过程中所遇到的障碍 党的十五大将依法治国、建设社会主义法治国家作为我们党领导人民治国的基本方略。依法行政既是依法治国的重要方面，也是社会各界的普遍要求。因此，立法步伐明显加快，以宪法为核心的社会主义法律体系己经初步形成并日趋完善。据有关资料透露，20多年来全国人大及常委会制定的法律约400个，国务院制定的行政法规约1000个。这些法律法规的出台和实施，规范和调整了社会法律关系，有力地推进了中国社会进步和经济的发展。但是，中

10、国在推进依法行政的过程中，确实存在一些不可忽视的问题，必须认真研究，尽快予以解决。（一）思想意识方面的障碍 在思想意识方面，有些行政机关工作人员特别是有些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应。 由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些有害的观念或思想，严重阻碍了依法行政的实现。它们是：第一，人治观念。有些行政机关工作人员，特别是有些干部对依法行政重要性的认识还不到位，有的则认为按法定程序办事太麻烦。因此，在一些地方和部门依法行政还多是说在嘴上，写在纸上，并没有真正落实到行动上；有些干部甚至“以言代法”、“以权压法”置法律于不顾；第二，治民不治官的观念。有些干部

11、往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样要受到法律的约束，从而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅仅视为一种治人的工具，甚至认为当对自己有利时，就拿来使用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。因此，实行依法行政必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法治观念建设，为依法行政而进行观念更新。（二）行政立法方面的障碍 目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本做到了有法可依，但与改革开放和市

12、场经济发展的要求相比，我们的行政法治建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量有待进一步提高。突出表现在：现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，甚至互相抵触、矛盾、冲突，使行政执法者无所适从；有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成部分行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重影响了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。 首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，

13、特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济，规范收入分配等方面的法律、法规。并加强立法解释工作，使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依的问题。其次，注重立法质量，纠正片面追求立法数量而忽视质量的倾向。 近年来，我国颁布实施的许多法律文件，修改过于频繁，并且有些在实践中难以实行，问题在于立法时立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究，或者是为了通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全

14、面、公正和完整。 再次，抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的现状。可以说，离开了行政程序法，就不可能实现真正意义上的依法行政。 最后，立法要依法，我国的立法法是一部规定立法规则，确立立法制度的基本法律。行政立法必须严格执行立法法的规定，坚决克服立法不法的现象。 （三）在行政执法方面的障碍现存的行政执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法理上说，执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见，以政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞城市建设，并进行自我质量监

15、督，这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督不力。第二，行政执法部门纵向集权，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系统交叉过多，职责不清，客观造成行政执法者不作为、乱作为。与此同时，我国行政执法队伍建设虽然经过多年的努力，已有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前由于行政执法者素质不高产生的问题也很多，如有法不依、越权执法、不作为违法、乱施处罚等问题不断出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。因此，必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。并积极推行行政执法责任制，行政执法责任制的核心是

16、通过明确政府机关法定行政执法职责、健全行政执法评议考核体系、落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。同时，要提高行政执法队伍的整体素质，其关键是要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。 二、造成依法行政障碍的原因分析 （一）体制方面的原因 在我国，行政组织发展过程的表现正好相反。一方面行政组织层次不断增加，内部分工越来越细，工作人员不断扩张，造成行政管理队伍越来越庞大，行政管理机构越来越臃肿。这种行政组织复杂、机构臃肿对依法行政造成了不利的影响。 1.行政组织层次过多影响了依法行

17、政的准确性和效率。在我国目前行政管理层次多达5-6级，这样多的层次往往是中央的政策包括行政法规当贯彻到基层时就会大打折扣，而且，过多的层次也为各级行政机关“有法不依、执法不严、违法不究、以权代法、滥用职权”提供了广阔的缓冲空间。所谓“上有政策、下有对策”是对这一现象的生动描述。 2.行政机关内的过细分工，加大了协调难度。分工可以提高效率，但任何问题都是相对的。当机构内部分工过细过多时，会使问题向相反方向转化，使管理相对复杂化，这不仅影响依法行政的效率，同时也因管理关系的复杂，使管理失误出现的概率增大。 3.复杂的行政机构为依法行政设置结构障碍。管理组织机构过于复杂，不可避免地出现疏漏，而且机构

18、越复杂，疏漏的机率就越大。机构重叠、职能交叉，就会形成相互推诿、相互扯皮，出现一些行政功能真空，很多事务没有机构管的现象，在无形中为政府行政机关依据法定职权进行管理设置了结构上的障碍，为依法行政增加了机构因素的难度。 （二）主体素质方面的原因我国当前一些行政机关工作人员仍把领导的“指示”、上级的红头文件看的高于法律，依法行使权力和履行义务尚未成为他们的主导意识，这种现象还很突出。除此之外，行政领导依法行政基本法律知识的欠缺也是深入推进依法行政的不足。长期以来，我国行政系统存在这么一种观念，即行政领导不必要掌握具体的行政法律制度，只要具有一定法律意识就足矣。可以说，这种认识，在健全行政法律制度，

19、推进依法行政初期是符合我国社会国情的。 （三）司法方面我国司法管辖区域从属于行政管辖区域，根据行政区划来设置地方各级法院。各级法院服从于同级党委的领导，院长由同级党委提名，提交人大表决；副院长、庭长、副庭长及审判员的任免由同级党委及组织部门内定后提交人大常委会履行法律手续。法院干部的选拔由同级人事部门行政调配，编制数由同级政府编委确定。这种体制带来的问题是:地方行政长官大都在党委兼有职务，而且地方各级人大代表中，行政官员也占到一半以上的高比例。 三、行政法治化的推进策略找到了我国现在法治行政建设过程中存在的问题，并分析了引起这些问题的原因，我们就应该从问题入手，找出解决问题的方法，以促进法治行

20、政向更好的方面发展。（一）意识层面的推进策略推行法治行政，要求行政者真正的把法治行政这个观念深深植入脑中，执法人员也要增强法制观念。各级领导干部要不断增强法律意识，提高自身的法律素养，凡事以法律为准绳，从思想意识方面就要提高对法律的重视。1.转变传统观念第一，变“权力至上”为“法律至上”。权力至上是形成官僚主义的源泉，是滋生专制行政习惯的劣根，必须予以杜绝和铲除。法律至上要求宪法和法律具有至高无上的地位和权威，一切国家机关、团体、组织和个人都必须服从和遵守，要实现法治行政必须首先树立宪法和法律的权威性，不能有突破宪法和法律的行为出现。第二，变“官本位”为“民本位”。“官本位”的思想限制了国家对

21、公民权利的全方位的保护，是一种狭隘的行政管理理念。行政主体是人民的公仆，是为人民服务的，要从内心中真正认识到自己手中握有的权力是人民赋予的，对人民应该是“服务”而不是“管理”。第三，变“随意行政”为“程序行政”。遵循程序是行政合法、合理的重要保障，也是规范权力，保护人权的必需。随意行政使得国家权力被滥用，公民的利益被损害，政府的权威不断下降。因此，法治行政要求“无程序即无行政”，一切行政行为都要纳入法定程序的轨道，确保行政权力的正当行使，保护公民的利益。2.确立以人为本的法制观念在法学的视野，人是法律的逻辑起点，法律为人而生。因此，不不论是立法活动还是执法活动，都应当以人作为起点，尊重人、关心

22、人，保障人的权利。尤其在立法时，应该考虑人的需要，关注人的未来，使法律充满“人情味”，这样的法律才会是“良法”，是法治行政的准则，而不致成为压迫剥削人民的工具。3.增强国民的法律意识法律意识是一种全面的意识，国民只有深入理解法律，才能使维护自身权利意识、遵守法律意识和社会责任意识不断加强，当法律之于人民变成一种自觉，那么我国法治行政的推动力会更强。加强国民法律意识的途径多种多样，其中深化普法教育、加强法律宣传机制是最重要的两种。随着国民素质的提高，普法教育工作将继续深入开展，对全体社会成员全面进行更深层面示威法律意识教育，使普法教育深入到全民生活的各个角落。加强法律宣传机制也是重要的手段之一，

23、电视媒体及互联网都是很好的平台，可以将法制宣传深入到各个领域，使社会成员的法律意识得到升华。（二）技术层面的推进策略行政立法、行政执法是法治行政的重要环节，能否实现法治行政，行政立法与执法是关键。依法治国，加强立法是前提，中国特色社会主义法律体系保障现代化建设的顺利进行。行政机关作为权力机关的执行机关，其执法活动与人民群众的关系最为密切，执法如何直接影响群众的生活，以及其对政府的评价。因此，要采取措施进一步加强和改进立法工作，强化行政执法。1.提高立法的民主性与科学性人是法律的逻辑起点，法律应体现人民的意志，在进行立法工作时，要以人民的利益为优先，加大立法工作的民主化与科学化程度，广泛征询人民

24、的意见和建议，采纳其中合理的部分，也可以走“民主立法”与“专家立法”相结合的路子，集中各方的智慧，达到民主性和科学性的统一。2.加强行政执法队伍的建设法治行政最终是要落实到作为行政主体的执法人员身上，执法人员在进行管理的过程中要做到有法必依、执法必严。培根曾说，“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。因此，高度重视执法队伍的建设，提高执法人员的素养，促进执法水品的不断提高，这是法治行政的必然要求。第一，组织执法人员进行专业学习。执法人员应当熟练掌握与自己工作密切相关的各种法律法规，提高社会主义法制建设的理论素养，定期进行思想政治教育，提高执法人员的思想

25、觉悟，道德水平和执法水平，以增强其廉洁自律、反腐倡廉的能力。第二，转变执法方式。执法人员在执法时要更加的人性化，不仅要按照法律程序执法，而且要以人权、人道为基本原则，善待、尊重相对人。法国人权宣言曾明确表示：“不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因。”人性化执法要求将法律的“刚性”和人文精神的“柔性”相结合，做到“刚柔并济”，以人为本，执法效果必然更好。(三)制度层面的推进策略制度是保障，要想实现法治行政，离不开各种制度的加持与保障。行政救济制度、行政程序制度以及监督制度，对于加强对于防止权力的滥用与腐败，有着重要意义。1.完善行政救济制度“有权利必有救济，有损害必有赔偿。

26、”这是所有法治国家依法行政的一个共同特征，就是强化对公民权利的保护，重视权利救济制度的完善，构建了较为完备的救济体系。我国同样应该建立完备的权利救济体系，目前对行政执法的救济方式有行政复议、司法审查、国家赔偿等。第一，行政复议。行政复议是现代国家普遍建立的一种重要的行政法律制度，也是现代国家普遍采用的一种重要的权利救济方式。它作为行政机关内部层级监督形式，监督力度较强，对于公民权利救济发挥着重要作用。但是也存在明显的缺陷，程序公正保证不足就是其中之一，这样会使行政复议的作用大打折扣。因此，应该完善行政复议制度，使之更好的发挥权利救济功能。第二，行政诉讼。行政诉讼是现代国家公民对抗行政权的不法侵

27、害、维护自身的合法权利的有力武器。在我国，行政诉讼法确立了法院对具体行政行为的合法性进行审查的基本原则，司法审查制度随着行政诉讼法的颁布而建立。当公民认为执法人员的执法行为侵犯了其合法权益，可以向人民法院提出诉讼请求，人民法院将作出裁决。由于行政诉讼制度还处于初创阶段，法院审判经验不足，这导致司法审查还受到多方面的限制，我们应该更加促进行政诉讼的发展，从而推动行政救济的发展。第三，行政赔偿。行政赔偿是行政主体违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害而由国家承担的赔偿责任。“赔偿为救济制度的核心，对于权利存在与否所能作的惟一检验就是对它是否存有某些法律救济。”当公民的合法权益受到

28、执法行为的侵害，有权向行政机关提出行政赔偿，可以说，行政赔偿对于行政执法也是一种有效地监督形式。通过行政赔偿制度，可以促使执法人员在执法的过程中谨慎行事、依法行事，减少不法行为的发生。当侵害发生时，行政机关不仅要赔偿受害人的人身损害，更重要的是要赔偿受害者的精神损害，这就凸显了以人为本的思想理念。2.健全程序制度行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。它具有很多作用，例如：可以免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率；制约行政机关，防止其失职、越权和滥用职权；保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是目前我国的行政程序立法还存在不少问题，例如：缺

29、乏系统性，没有专门、统一的行政程序法，导致很多行政行为在行政程序上不一致；过于笼统，很多法律只是简单的说明一下程序过程，并没有对程序性问题做细致性的分析；法律责任不明确，这就容易使法定程序得不到严格执行。3.完善对行政机关监督制度第一，强化内部监督机制。内部监督相对于外部监督而言，更加直接、及时、灵活、快捷。像监察、审计这种独立的部门机构，地位比较超脱，有自身独特的优势，应积极开展效益审计、效能监察、执法监察等工作，发挥它们的作用。内部监督制度是一种层级监督的法律制度，要认真办好，不能“官官相护。”但是由于内部监督体系不独立、地位不高，容易受人情关系的影响，监督力度就大打折扣，所以强化内部监督势在必行。第二，完善外部监督机制。我国的外部监督形式多种多样，监督主体也呈现多元化发展，监督主体多、机构多、方式和渠道多，这是外部监督的一个优点，因此，更要把各种监督整合好，做好明确分工，不要越权或者“漏监”，充分发挥主体多元化的优越性。外部监督还有不同于内部监督的一个优点就是，它的地位独立，自成体系，受关系网的影响小，不用担心打击报复，比较容易做到大胆地秉公执法，严格依法办事。 结论：依法行政是行政执法的核心，是法治时代的要求，也是“代表先进生产力的前进方向，代表先进文化的发展方向，代表最广大人民群众的根本利益”的三个代表的思想在行政活动中的集中体现。但实践