俄罗斯各级政府间财政关系改革Word格式文档下载.docx

1、换句话说，由于经济转轨最初几年，俄罗斯各级政府间财政关系未得到及时调整，由此不能促使俄罗斯各地方政府对有效管理地方财政、扩大地方税基和施行有效经济政策产生应有激励，结果导致俄罗斯出现了以高市场进入成本、高税收为特征的、比其他转型国家要糟得多的投 资环境1，以及地方政府在俄罗斯整个经济转轨过程中伸出了“掠夺之手”而非“扶助之手”。这不但阻碍了俄罗斯国内私人经济的发展乃至整个国内市场的发育，而且导致一些地方宫员大肆贪污腐败。各级政府间财政关系改革是俄罗斯财政体制改革的一项重要内容。它不但体现政府行为对经济改革的深刻影响，而且直接关乎中央与地方之间的经济关系。自1994年以来，我国也一直在探索进行以

2、分税制和财政转移支付制度为核心的各级政府间财政关系改革。可以说，在如何正确处理中央与地方经济关系这一重大的政治经济问题上，俄罗斯的教训值得我们深刻总结。本文试图通过考察俄罗斯自经济转轨以来所进行的以财政联邦制（ ）为主要参照系的各级政府间财政关系改革，总结出俄罗斯在处理中央与地方之间经济关系上所出现的问题，从而尝试得出一些对我国各级政府间财政关系改革有益的结论和启示。二、政府间财政关系的模式选择与改革进程经验证实，在资源配置方式完全不同的计划经济和市场经济两种经济条件下，各级政府之间的财政关系显然迥异。这主要体现在集权与分权的平衡上，即计划经济体制下集权与分权的天平主要偏向集权一边，在市场经济

3、体制下其天平主要偏向分权一边。具体说来，在与计划经济相适应的国家财政体制中中央财政与地方财政之间实际上完全是一种隶属关系:下级财政需要对上级财政负责。由于不能独立批准自己的预算以及没有自己独立的收人来源，地方政府在财政上并没有多大的独立性，始终缺乏对有效利用财政资金应有的激励，同时其对财政赤字以及弥补赤字所负有的责任也被转嫁到上级财政。因此，这种制度安排的典型缺陷是它在任何情况下都不能保证有效提供公共服务与财政体系的总体平衡。市场经济条件下中央与地方政府之间的财政关系则 完全不同。市场经济要求与之适应的是公共财政，而公共财政要求真正按一级政权设一级预算，各级预算对各自的议会负责，各级预算之间不

4、能是隶属关系，各级预算都拥有自己独立的收人来源。此外，为了拉平各地区之间的预算条件、均衡各地区的财力、保证向全国居民提供基本同质的公共服务，中央政府对地方政府实行规范透明的财政转移支付制度。这种模式通常被称为“财政联邦制”，而实行财政联邦制是市场经济国家正确处理各级政府间财政关系的通行做法。十多年来，对于以彻底摒弃计划经济体制为核心价值追求的俄罗斯而言，改革原有各级政府 间财政关系、建立新型财政联邦制的过程实际上就是联邦中央向地方实行财政分权的过程。经过多年讨价还价式的艰难改革，俄罗斯基本完成了以分税制和实行财政转移支付制度为主要内容的政府间财政关系改革，形成了与苏联时期明显不同的政府间财政关

5、系模式，为实行真正意义上的联邦制政体、明晰俄罗斯联邦中央与地方之间的政治权限奠定了经济基础。按照时间顺序和改革的实际成效，我们可以将这一改革进程划分为四个时期。1991一1993年为第一个时期，也是俄罗斯中央向地方实行灾难性的财政分权时期。这一时期 的总体特征是沿袭苏联时期高度集中的政府间财政关系体制，地区和地方预算实质上仍旧是联邦预算的延伸:财政资金基本集中在中央;共享税的税收提留和政府间财政转移支付是平衡下级预算的两种重要手段;转移支付形式上根据各地财政支出需要的标准进行分配，而实际上基本还是通过协商确定的2（p64）。1994一1998年为俄罗斯各级政府间财政关系的规范性改革时期。这一时

6、期中央与地方预算之间发生的重要变化则是开始向统一的政府间财政关系过渡，基本规范了联邦中央与地区之间的财政关系，联邦主体预算对主要联邦税种的提留采用了统一的标准，建立了地区财政支持基金，转移支付第一次按照规范的计算公式进行分配，扩大了地区和地方政府的税收权限。可以说，这一时期所形成的政府间财政关系至少部分地符合联邦制国家财政体制的外部特征，但仍然没有稳固的法律基础。19992001年是俄罗斯对政府间财政关系体制进行系统性调整时期。这一时期俄罗斯政府所完成的主要工作是执行1998年所制订并通过的1999一2001年俄罗斯联邦各级政府间财政关系改革构想（以下简称构想）。三年内，俄罗斯基本上解决了这一

7、构想所提出的各项任务:采用了新的、更加客观和透明的地区财政支持基金分配方法;逐步削减了没有资金保证的联邦指令;初步理顺了各级预算之间的支出和收人划分，中央与地方之间也不再签订单独的财税协议;在各级政府和部门相互协调的基础上建立了完善政府间财政关系三方工作小组;联邦预算法典和第一部税法典正式颁布实施;清点了各级政府的支出权限和没有资金保证的联邦指令;制订并向联邦主体提出了调整政府间财政关系的方案。这一阶段改革增强了联邦中央与联邦主体之间财税关系的客观性和透明度，地区财政状况得到了稳定。但是，这一时期所表现出来的积极倾向还不是十分稳定，政府间财政关系和地区财政仍然带有过渡性质，不但缺乏清晰稳定的规

8、则，而且不符合财政联邦制的基本原则。应该说，以上儿个阶段所进行的改革基本上还是以解抉财政资金的分配问题为导向。很显然，如果在联邦、地区和地方政府之间没有明确的、由法律所确定的财权划分和相应的责任划分，这种财政联邦制不可能是一种理想的财政联邦制。正由于此，2001年俄罗斯联邦政府制订并通过了2005年以前俄罗斯联邦财政联邦制发展纲要。2002年至今是俄罗斯政府间财政关系改革的进一步深化时期。从2002年起，俄罗斯开始正式实施2005年以前俄罗斯联邦财政联邦制发展纲要。政府间财政关系方面开始由“划分财政资金”转变为“划分财权”。这是俄罗斯各级政府间财政关系改革过程中的一个转折点。自此，俄罗斯各级政

9、府间财政关系改革步人了一个良性发展的轨道。随着2003年俄罗斯联邦主体立法（代表）和执行权力机关基本原则法、俄罗斯联邦地方自治机构基本原则法、预算科目等几部法律的重新修订，俄罗斯联邦主体和地方自治机关在形成各自预算收人和确定预算支出等方面的预算权限进一步从法律上得到了明确和应有的扩大。为了使地方更好地制订中长期预算计划，提高地 区对今后几年预算收入的稳定性和可预见性，俄罗斯联邦政府通过决议，决定从2005年起修订预算法典和税法典，使各级预算之间税收收人的分配逐渐由一年一度的联邦预算法确定改为通过预算法典和税法典予以长期相对固定。为了提高国家预算支出的效率，2004年5月22日，俄罗斯联邦政府又

10、通过了一项关于提高预算支出效应的措施的决议，同时还批准了2004一2006年俄罗斯联邦预算程序改革构想。该构想规定:从2005年起，对预算程序各个阶段的工作计划和指标都要进行相应的系统性评估;在提高预算拨款获取单位支配预算资金的自主性的同时，要增加其对资金使用效果所负有的责任。2005年到2007年，财政部计划在一些地区进行试点，使一部分财政援助资金在竞争的基础上进行分配，以提高地区对发展自身经济的激励。三、各级政府之间的事权和财权划分中央与地方政府之间的事权划分影响到各级政府的财政责任，尤其决定其各自的财政权力和财政利益。因此，事权划分成为确立财政联邦制的逻辑起点，并由此决定了政府间财政分配

11、关系的基本取向3（p94）。1993年，俄罗斯通过了自己的新宪法。宪法第71和72条对联邦政府和地区政府的职权范围进行了第一次划分。中央政府主要负责国防、外交、立法、货币政策等全国范围内的事务，联邦主体和地方政府主要负责地方基础设施、经济建设、教育等方面的事务。由于宪法以及法律体系没有就支出项目的融资、监管和实施等事权做出具体的划分，所以使这方面的制度安排显得十分模糊。而且，如果联邦和地区政府在共同管辖的领域发生冲突或对第72条中列出的共同责任发生争议，1993年的宪法也没有为此提出有效的解决办法。更为重要的是，虽然1993年宪法的第71和72条款明确地提到了财政支出责任，即将一部分财政支出责

12、任完全划归联邦政府，而另一些财政支出 责任则由联邦和地区政府共同承担。但是，条款中并没有指定完全由地方政府承担的财政支出责任，导致中央与地方在一些管辖范围问题上相互推诱与扯皮。为了弥补宪法对各级政府事权和财政支出责任没有界定清晰的缺陷，俄罗斯于1995年和1998年相继通过俄罗斯联邦地方自治政府基本原则法和预算法典。这两部法律在1993年宪法基础上对联邦、地区和地方三级财政承担的支出责任做出了较为明确的划分。前面已经提到，2003年俄罗斯重新修订了俄罗斯联邦地方自治机构基本原则法（以下简称原则法），这一法律的修订被认为是俄罗斯走向新的、实际的联邦主义的关键一步。原则法将宪法第72条中所列举的各

13、项管辖对象逐一划归各级政府，明确了各级政府的具体财政支出权限和责任，每一项职能都规定了相应的资金来源，原则法规定:除特殊情况外，不允许联邦中央与地方之间签订专门的条约。该法进一步巩固了地方自治机关作为政治程序参与者和获得必需资金与提供地方公共服务为一体的权力机关的地位。在划分完各级政府之间的事权和财政支出责任后，还必须对各级预算收人的来源进行适当的划分，使各级政府均拥有与其事权相对应的财力，这样便引申出了税收权限和收人划分，即市场经济条件下通行的分税制问题。按照俄罗斯联邦税收体制基本法和税法典，俄罗斯的全部税种划分为联邦税、地区税和地方税。其中属于联邦税的税种主要有:增殖税、某些商品（服务）和

14、矿物原料的消费税、企业利润（收人）税、资本收益税、自然人所得税、国家社会预算外基金缴费、关税和海关收费、矿产资源使用税、矿物原料基地再生产税、碳氢原料开采附加收人税、动物和水生物资源使用权收费、林业税、水税、环保税、联邦许可收费。属于地区税的税种主要有:企业财产税、不动产税、道路税、交通税、销售税、娱乐经营活动税、地区许可收费。属于地方税的税种主要有:土地税、自然人财产税、广告税、继承或赠与税、地方许可收费。需要指出，在俄罗斯的实践中，将税种划分为联邦税、地区税和地方税并不表示该税种的全部收人都划归该级预算。实际上，俄罗斯的现行税收体制仍然是建立在税收收入在各级预算之间进行分割、而不是明确划分

15、税收权限的基础之上，这与大部分联邦制国家的做法无疑是背道而驰的。近几年来，为向基本上依靠自有收人形成各级预算收人过渡创造条件，俄罗斯在税收来源的分配体系中陆续进行了一系列重要改革。如从2001年起，增殖税100%划归联邦预算;从2002年起，自然人所得税100%划归地区预算;从2005年起，水税收人的100%也划归联邦预算。目前在俄罗斯，以“一种税收一级预算”为目标的税收体制改革工作仍在继续进行。当前，世界各国都在广泛应用分税制，因为这一税收划分体制具有自身的优点:当支出比例、地区政府对联邦税收的征缴兴趣发生变化时，联邦预算收人和地区预算收人之间的比例调节具有广阔的空间口但是，对于俄罗斯而言，

16、近十年来的分税制实践基本上导致了负面的结果:首先，地区政府对待从联邦税收中分割而来的资金就好像是对 待别人的钱一样，他们在支配这些资金时往往极不负责任;其次，地区政府几乎完全没有什么税收权限，这使得无法具备预算体制效率的一个必要条件保证赋税水平与居民所得到公共服务的数量（质量）的相互一致，另外还导致地区政府经常使用非法措施（建立各种类型的预算外基金，征收颇有争议的额外收费，等等）影响纳税人;再次，由于税收划分的比例经常变动，导致地方政府不关心扩大自己地区内的税基和不想公开自己的账目;最后，为了提高地区在联邦税收中的比例，地区政府总是设法通过使用代用货币来代替提高税 收的征缴率2（p28）。四、

17、各级政府间财政转移支付制度作为一个联邦制国家，俄罗斯拥有大量的地区级和地方级行政区划，各个地区和地方在地域面积、人口数量、资源察赋以及社会经济发展水平方面的差异都很大。因此，国家预算所具有的再分配功能、或者说平衡功能就显得尤其重要。在解决平衡各地区财政能力这一任务的同时，联邦中央可以通过财政转移支付机制影响到地区的经济政策，而且还可以实现国家经济政策范围内的其它目标。在独立之初，由于不能迅速向新的政府间财政关系过渡，俄罗斯仍然沿用了苏联时期高度集中的预算管理体制:主要预算指标需要与上级政府协商且应得到上级政府的批准，预测收人超过批准支出的部分要上缴上级预算，不足部分由上级预算填补;同时，以复杂

18、的税收共享安排取代转移支付和拨款，在很大程度上否定地方政府对转移支付和拨款资金的需求，即使是为了填补暂时性的收支缺口向地方提供转移支付或者拨款，中央往往也是在临时基础上协商并确定支付金额，而不是根据明确的原则或公式团4（P796）。由于对预算体制没有进行彻底改革，由此所带来的主要问题是:在向地区分配财政援助和在确定联邦预算与地方预算之间税收收人的分配标准时，仍然保 留了过去一对一的协商方式;整个预算过程和一些一次性支付的补助额的确定缺乏透明度，并且受到政治操纵和压力的影响。1993年俄罗斯新宪法的通过和联邦中央地位的加强为1994年推行政府间财政关系改革创造了条件，这次改革的主要目标是使中央和

19、地区之间收人分配间题和向下一级预算提供财政援助问题变得更加规范。从各级政府间财政关系的角度来看，这次改革取得了一项重要成果是1994年开始在联邦预算中设立“地区财政支持基金”。地区财政支持基金的实质是一种均等化的转移支付，它的设立主要是以平衡各联邦主体的最低财政能力为目标的。直到现在，地区财政支持基金仍然是俄罗斯惟一相对比较规范的一种中央对地方的财政援助形式，该项基金分配体制的规范性主要表现在:它是按照俄罗斯联邦财政部制定的统一方法、通过专门的公式进行分配的。专项财政补贴是1992年联邦中央对地方进行财政援助的最主要形式（占整个中央对地方财政援助资金总额的53%）。1993一1998年，专项财

20、政补贴在中央对地方财政援助中的比重急剧回落，但1999年这一比重又大幅上升。自1999年以后，以专项财政补贴的形式分配的主要是用来支持俄罗斯极北部那些难以进行商品运输的地区的资金和“对俄罗斯联邦主体进行财政支持的联邦基金”中的其它几种专项财政援助。由于1992200。年期间通过专项财政津贴和补贴形式拨付的转移支付并不十分规范，在计算和分配这些转移支付时主要还是通过相互协商的方式进行，不但加剧了地区之间的横向差异，而且更重要的后果是对地区财政形成了一种“预算软约束”，使地区政府缺乏发展自身经济的激励和管理地方财政的责任。为了从体制上对这些专项财政津贴和补贴进行规范，从2000年起，俄罗斯开始设立

21、了四种基金:地区发展基金、地区财政改革（发展）基金、补偿基金以及社会性支出共同筹款基金。另外，除了均等化转移支付和专项财政补贴以外，俄罗斯在1991至2003年之间还使用了诸如相互结算补助、预算贷款等一些其他形式的财政转移支付，这些类型的转移支付最大的特点是没有一定的公式或原则作为基础，支付方式大多按需分配，并且缺乏透明度;在有些年份，其资金总额竟超出了地区财政支持基金。五、结论与启示通过对经济转轨以来俄罗斯政府间财政关系改革整体进程的大致梳理，可以得出以下几个方面的结论:第一，政府间财政关系无效率是俄罗斯经济转轨未能取得成功的一个重要原因，无效率表现 在:各级政府间支出责任划分模糊、地区和地

22、方政府的财权与事权划分不配套，因此造成地方公共物品和服务的无效率提供;中央财政向地区和地方财政发放的财政转移支付制度实施得极不规范，并且中央缺乏对地方财政赤字和债务的管理，使地方政府没有兴趣发展地方经济和地方税基，中央对地方预算资金的过度分权导致地方滥用财政资金，给地方政府带来了财政负激励，同时也使地方政府形成了预算软约束。第二，俄罗斯经济转轨声年来的财政分权是一个剧烈的动态变化过程，而且这一过程始终伴随着中央与地方之间强烈的讨价还价和政治交易。政治因素、尤其是地方分离主义趋势在俄罗 斯模式财政联邦主义体制的形成过程中起到了很大的作用。地方中央对地方预算支出和预算收入的权限分权不够，迫使地方政

23、府非法征收各种类似于联邦税的税种，使俄罗斯出现了一种“诸侯割据”的“地方封建主义”模式的财政联邦制，形成了不恰当的中央与地方经济关系，使得多年来俄罗斯的地方分离主义势力一直在或明或暗地挑战俄罗斯联邦的领土完整性，中央与个别地方在政治经济权限上的讨价还价还直接威胁到了俄罗斯宪法中所规定的联邦制原则。总之，俄罗斯现行的政府间财政关系与发达国家标准的财政联邦制模式仍然有一定距离，还 具有不规范和不稳定等过渡性特点，而且目前的改革基本只局限在中央与地区的财政关系上，并未将财政联邦制改革推广到地区与地方之间的财政关系上，因此改革还不十分彻底。当前，俄罗斯正在实施2005年前俄罗斯财政联邦制发展纲要，新纲

24、要提出了新阶段俄罗斯政府间财政关系改革所面临的主要任务，确定了政府间财政关系的中期发展方向，主要是:明确划分各级政府的支出权限;明确、稳定地划分并固定各级政府的税收权限和收人来源;建立和发展客观透明的转移支付机制;进一步提高地区和地方公共财政的管理 质量;等等。目前，上述几个方面的改革已经全面展开，而且取得了初步成效。从理论上来说，财政联邦制作为一种有效配置公共资源的方式，不但在于它有利于通过类似于竞争性市场的方式来显示居民偏好，有效组织起对公共物品的供给，而且还在于它可以确保少数者的利益，使居民的各种偏好和需求都能获得满足，确保居民从公共物品的消费中获得福利性的收益，同时它也可以有效遏制公共

25、支出过快增长的势头，提高政府财政行为的效率5（P90）。显然，由于历史、政治、经济等多方面因素的影响，要想在短期内使俄罗斯的财政联邦制完全符合该国经济发展和政治稳定的需要，完全满足财政联邦制的基本要求，俄罗斯所面临的改革仍将任重而道远。对比中俄经济转轨的进程和绩效，可以说，俄罗斯在政府间财政关系改革这一问题上给中国提供的更多的是教训，而不是经验:在经济转轨过程中忽视对政府行为的控制;在引进财政联邦制处理中央与地方经济关系时没有根据国情处理好集权与分权的平衡;财政转移支付制度实施得不够规范和透明，对地方政府形成了预算软约束，等等。参考文献1俄A.拉夫罗夫等.俄罗斯政府间财政关系改革:创立市场的联邦制J.经济问题，2001.4.2俄B.B.赫里斯坚科，政府间财政关系和地区财政的管理:经验、问题和前景（俄文版）M.事业出版社，2002.3李齐云.分级财政体制研究M.北京:经济科学出版社，2003.4美特里萨特尔一米纳什主编.政府间财政关系:理论与实践M.北京:中国财政经济出版社，2003.5刘云龙.民主机制与民主财政M.北京:中国城市出版社，2001.（责任编辑 朱泾涛）俄罗斯研究2005年第2期