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1、comprehensive ；evaluation of urban land1绪论1.1研究背景济南市作为环渤海地区的中心城市之一，是山东省省会城市、著名的泉城和国家级历史文化名城，同时也是区域性交通枢纽、金融中心与工业基地，对周边地区具有很强的辐射力。在经济增长的同时，城区不断快速拓展，各种类型的建设用地逐年增加，土地资源的压力越来越大。因此，通过实现济南市土地集约利用、提高土地资源利用率、改善城市环境、提高城市抗灾能力，同时实现城市集约化、立体化、可持续发展，是目前实现济南城市拓展的重要手段，而且也是济南城市发展的一大趋势。改革开放以来，城市发展日新月异，经济蓬勃发展，GDP持续增长，城

2、市居民的生活质量得到了很大的提高，但是我们的生存环境却由于一直走的是粗放型的发展路线而产生严重的破坏。土地是我们生产生活所必须的资源，是维持经济发展的先决条件，因此解决土地问题成为我们未来经济发展的重要问题。粗放型的土地利用模式必然导致耕地锐减、土地供应关系紧张、环境恶化、城市住宅供应紧张、房价上涨，进而产生一系列的经济安全和社会安全问题。因此，温家宝总理在2007年政府工作报告中明确指出，要把节约集约土地作为转变经济增长方式的突破口。由于我国的人口众多，人均用地面积少，后备土地资源严重不足，我们亟待进行土地集约利用，有利于促进我国经济与社会可持续发展。党的十一届三中全会以来，济南市坚持以经济

3、建设为中心，坚持改革开放，大力发展社会生产力，经济和社会各项事业都发生了巨大的变化，综合实力明显增强，城市综合服务功能逐步健全，村镇建设步伐加快，城乡发展布局趋向合理，初步形成以城带乡，以乡促城，城乡一体，全面发展的总体格局。以济南城区为中心，以县城驻地为次中心，以重点集镇为汇集点，以普通乡镇为基础的相对完整的城镇体系逐步形成。但是近几年城镇向外发展也带有一定的盲目性，有时缺乏科学研究分析论证，城镇规划设计水平不高，建成区布局和土地利用不尽合理，城镇面貌距现代化城市的要求还有一定差距。济南市目前的城镇分布属单核结构模式，缺少中间层次。中心城市是济南市区，由历下、市中、天桥、槐荫四区和历城区三镇

4、的建成区构成，面积157平方公里，占全市城镇总用地面积的77.9，为人口超百万的特大城市，其他城镇人口均不足10万人，城镇用地面积的总和为44.37平方公里，占全市城镇用地面积的22.1。其中510万人的只有明水镇一个，25万人的只有四县驻地和王舍人镇，12万人的城镇5个，其他均在1万以下，而且其中有22个镇非农业人口不足2000人。由于济南市所辖县城及建制镇规模偏小，经济实力薄弱，无法承担中心城市向外扩散的任务，形成了“两头大，中间小”的不合理规模等级，由此导致全市经济发展不平衡，城镇化进程较慢。同时由于中心城区工业和人口过分集中，造成水资源和土地资源严重不足，交通拥挤，污染严重，市区绿地和

5、南部山区绿地被大量侵占，防灾能力不强，生态环境有恶化趋势。1.2研究目的土地集约利用的目标是实现土地利用经济效益与环境效益、社会效益相统一，与土地资源优化配置和土地可持续利用实现目标一致，对于城市土地来讲，均是追求城市土地利用效率的最大化，节约用地，以实现土地可持续利用为最终目标。实现土地可持续利用任何一个方案都是针对一定的时间尺度，在社会经济发展的一定阶段的土地资源优化配置，在发展到另一时期这种优化将不存在。对于不同域和城市，土地资源优化配置、土地节约集约利用和土地可持续利用的判别标准是随着社会、经济、技术水平和人类的认知水平等发生变化的。因此，必须将土地资源优化配置、土地节约集约利用和土地

6、可持续利用三者进行综合研究。本文旨在通过对济南市土地资源配置现状和土地集约利用水平的研究，寻找到实现土地可持续利用的途径。1.3研究意义认清济南市的土地集约利用现状和水平，并找出其存在问题，是实现宏观调控，提出针对性“规划、计划、利用、监督”相互制约机制的关键，也是当前济南市土地利用方面亟待解决的问题。1.3.1保护耕地的需要保护耕地不仅是济南市土地可持续利用的根本，也是我国实现持续发展的重要方针战略。我国的基本国情是人多地少，优质耕地更少，耕地后备资源少。济南市现有耕地374937公顷，人均耕地604.73平方米，不及世界人均水平2600平方米的一半。城市扩张绝大部分占用的是耕地资源，这一基

7、本国情决定了济南市市靠新增土地已经不可能了城市建设的出路在于内涵挖潜，集约利用。1.3.2引导城市土地由粗放化的利用模式向集约化的方向发展长期以来，济南市土地利用主要采取外延式粗放型发展模式，这种利用模式不仅导致了济南市土地利用规模的盲目扩张、而且也违背了土地的经济规律，进而制约了社会经济的全面发展，在人口、资源、粮食问题日趋严峻的今天，我们必须对以前的城市土地利用方式进行反思，从集约化和可持续发展的角度重新审视城市土地利用问题。这对改变城市土地利用的传统观念，实现城市土地资源高效利用和合理分配均具有重要意义。1.3.3为政府制定有关城市土地集约利用的政策法规提供依据进一步加强政府与土地管理部

8、门对城市土地市场管理一级城市土地利用的宏观调控作用，改变城市建设利用的现状，为城市土地集约利用提供借鉴的模式，促进城市土地资源的优化配置和合理利用。1.3.4为城市总体规划和土地利用总体规划协调提供理论依据通过对城市土地利用的分析，对现状进行集约利用的评价，根据评价结果，找出制约集约利用的因素，制定城市土地集约利用的措施。在土地利用总体规划修编中把集约利用土地作为一条指导原则，使城市规划与土地规划协调统一。1.4研究对象与研究内容1.4.1土地集约利用的内涵城市土地集约利用的概念是从农业土地集约利用借鉴过来的。所谓农业土地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料和活劳动，使用先

9、进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。城市土地因为需要考虑城市用地布局、环境保护、生活空间等诸多因素，就不能单靠追加单位面积投入来增加产出，所以，城市土地集约利用的内涵应理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益。由此可见，用地的合理布局、结构的优化完善、良好的生态环境，是城市土地集约利用的前提，缺乏上述条件，土地集约利用的目标不断提高土地使用效率和经济效益就要落空。土地集约利用是针对粗放式土地利用而言的。土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论

10、中对农业用地的研究。他认为农地集约利用是指在一定面积土地上，集中投人较多的生产资料和活劳动、使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收人的一种农业经营方式。其基本涵义是指增加土地投人，获得土地最高报酬。一般把单位面积土地上的资本、技术和劳动投入量看作是土地利用的集约度，表示土地与资本、技术和劳动的结合程度。所投人资本、技术和劳动越多，则集约度越高，反之，则越低。马克思认为“在经济学上，所谓耕地集约化，无非是指资本集中在同一片土地上，而不是分散在若干毗连的土地”。由于受土地利用报酬递减规律的影响，土地利用集约度不能无限制地提高，当对土地投人的资本、技术和劳动力达到经济报酬递减点时，

11、此时土地边际效益等于边际产出，这一临界点就是土地利用集约边界，这时的土地利用为理论上的集约利用，没有达到集约边界的土地利用为理论上的粗放利用。按照生产要素投人构成差异，土地集约利用可分为资金密集型、劳动密集型和技术密集型三种门。我国学者对城市土地集约利用的解释均在此基础上发展而来。国外对与农地集约利用相对应的城市土地集约利用的内涵虽没有明确的定义，但其土地集约利用的理念始终贯穿在土地利用规划、城市规划及与之相配套的政策、法规中。所谓土地节约集约利用，一是要把节约土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；二是在土地利用结构调整中通过合理有序地置换土地，达到增加土地有效利用面积和

12、集约程度的目的。还有学者认为，土地集约利用可从相对性和动态性两个方面来理解，土地集约利用是一个相对概念，它的提出是相对于传统的粗放用地模式；同时，土地集约利用是一个动态过程，随着经济社会的发展，人们改造世界和利用自然的能力不断增强，土地的承载能力也会不断提高，不同历史时期有不同的土地利用集约度。只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用理念。总的来看，土地节约集约利用的内涵可以从狭义和广义两个方面来理解，从狭义上理解，土地集约利用就是指增加土地投入，以获得土地的最高报酬。而从广义上理解，土地集约利用就是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土

13、地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，实现更高的经济、社会和生态、环境效益。由此可见，土地集约利用有个合理限度问题，并非投入越多就越集约、效果越好。土地集约利用是一个动态过程，并不存在一个绝对的评价标准。集约利用土地的科学内涵，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找最优集约度或最佳集约度，使土地利用的经济效益与环境效益、社会效益相统一。1.4.2土地集约利用基础理论研究系统总结国内外有关土地集约利用基础理论与支撑理论，梳理相关技术标准、模式以及政策法规，重点研究多重条件胁迫下土地集约利用基础理论，研究土地经济理论、系统论、协调论、区域发展控制论、生态学理论，以及地学理论在

14、土地集约研究中的应用，构建土地集约利用基础理论与支撑理论体系。1.4.3研究重点研究重点包括三个方面：土地集约利用的影响因素分析，通过对影响因素的分析，得出适合济南的土地集约利用评价指标。土地集约利用各个评价指标的含义，以及分析土地集约利用程度的过程中各个评价指标所起的作用。济南市土地集约利用的各个指标进行综合分析，得出济南市的土地集约利用情况，分析其特点，并提出济南市土地集约利用和土地可持续发展的政策意见。1.5文献综述集约用地是我国人多地少、耕地资源严重不足、土地利用粗放浪费国情下做出的必然选择，当前及今后一段时期城市土地集约利用都将成为我国土地利用研究的核心领域之一。对于土地集约利用，许

15、多文献集中于土地集约利用现状和潜力的分析与评价。一些学者也对土地集约利用影响因素进行了研究，吴郁玲等以全国数据为样本，对我国土地集约利用相关影响因素进行了分析；宋戈等主要研究了佳木斯市土地集约利用影响因素；陈丽红等探讨了城市土地集约利用的空间差异及其驱动因素；李翅等从定性的角度分析了城市土地集约利用的影响因素。然而在这些研究中，土地利用集约度衡量指标的选取以及土地集约利用影响因子的选取比较单一，这可能会使研究结果产生偏差；而部分文献对于影响因素的分析过于简单化。2土地集约利用评价指标选择2.1城市土地集约利用影响因素研究2.1.1人口发展城市土地集约利用程度与区域土地资源总量供给和人均拥有土地

16、资源的状况直接相关。可以说，土地资源的稀缺性程度是土地集约利用的最直接的资源型影响因素。土地资源的供应量的大小不是指土地资源绝对数量的多少，关键是区域人均土地资源的拥有，人地关系紧张的地区，土地的稀缺性越强，要求土地集约利用的客观要求就越强。过高的人口密度将使人地关系趋于紧张，将对住房、交通、基础设施等的需求造成巨大的压力，当这种压力超过资源环境的承载阈值时，将会破坏生态环境，从而阻碍经济和社会的发展，不能提高甚至降低人类生存条件和生活质量。因此，适宜的人口密度有利于区域土地集约利用。2.1.2经济增长与城市规模随着城市规模的扩大，城市社会经济活动的多样性增强，社会分工更为深化，交易日益频繁，

17、从而分工与贸易的经济利益就更为突出；同时，城市规模的扩大也将产生规模经济利益，诸如产业规模经济、劳动力市场经济、信息经济；此外，城市基础设施、政府管理、通讯设施等公共产品的提供也随城市规模的扩大实现了有效的供给。总之，聚集经济与城市规模具有强烈的正相关关系。城市化不仅是产业和人口在城市（城镇）中的集聚，同时也是大量农地转化为城市（城镇）用地的过程。集聚意味着单位面积上土地的财力、物力和人力的增加，也就是集约利用土地。目前我国经济增长中要素投入的贡献份额大于效益提高的贡献份额，经济增长还主要依靠要素投入的增加来支撑。因此，快速的经济增长必然引致对农地非农使用的巨大需求。在经济的发展还主要依靠要素

18、投入增加来推动的情况下，农地非农化是经济发展的必然结果。已有的研究表明，我国目前GDP总量每增加1，建设占用耕地的总量将增加0.87。建设占用耕地是支持经济发展的一种代价性损失，是经济发展的必然趋势。2.1.3土地集约利用程度土地利用程度是城市土地是否集约的最直接、最外在的表征，可以用土地承载人口能力、用地紧凑程度和土地利用强度等来反映。土地承载人口能力越大、用地越紧凑，城市土地利用越集约。土地利用强度的两个主要指标是容积率和建筑密度。容积率越大，单位面积土地利用的程度越高。研究表明，目前我国城市土地总平均容积率不足0.4，如果全国城市土地总平均容积率提高到0.4，土地利用集约程度将得到很大的

19、提高，则意味着增加20亿的建筑面积。在一定限度内，土地利用强度越大，集约水平也就越高；一旦超过该限度，土地则被过度开发利用，最终将降低城市土地利用的综合效益。2.1.4土地集约利用结构和布局合理性土地利用结构和布局是指不同用途土地在数量和空间上的配置状况，它是城市土地集约利用的前提条件。如果布局和用地结构不合理，即使投入再多、容积率和建筑密度再高，也很难达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。根据级差地租理论，一般经济效益较高的商业用地应该分布在地价较高的中心地带；经济效益较差、社会效益较好的机关团体和企事业单位应退出中心商务区；规模小、污染重、经济效益较低的工业用地应分布在城市郊区。如果城市土

20、地利用结构能够有效合理的布局，由此带来的结构效益就会促进土地利用经济效益的大大提高，进而取得良好的整体效益。2.1.5土地集约利用投入水平城市土地利用投入主要指影响土地价值和熟度的投入，包括基础设施、公益设施、环保设施等投入，不包括立足于土地之上的企业生产和经营投入。城市土地集约利用所要求的土地投入主要是依靠技术进步和土地使用效率的提高来支持城市经济的发展，强调的是对存量土地增加投入以提高土地利用的产出和效率，其投入程度是城市土地集约化利用町持续进行的重要保障。2.1.6土地利用经济效益城市土地利用的经济效益是指对城市土地的投入与取得有效产品（或服务）之间的比较。所谓有效产品，是指该产品能为社

21、会所需。城市土地的产出水平，一方面取决于土地上开发建设的建筑数量和市场价值，另一方面则表现为在土地上经营产业的产值。因此，衡量土地集约利用的经济效益，不能单看土地产出的绝对水平，还要考虑该城市的整体经济发展水平，即考虑造成产出水平差异和土地利用强度差异不一致的深层原因。2.1.7土地价格土地价格的高低是影响区域土地利用集约程度的最直接因素。从用地角度看，如果土地的获得成本高于提高建筑容积率所需费用，则用地单位会选择提高建筑容积率来规避高成本，从而促进土地的集约利用，反之则会造成建设用地规模的扩张，不利于集约利用；从宏观角度看，土地价格受到区域集聚效益的影响。这是因为：一方面集聚行为过程本身导致

22、一定范围的土地空间需求增大，土地价格提升；另一方面聚集使得企业生产能力提高，单位面积土地产出提高，用于支付地租的能力增强，竞争机制下级差地租增大，土地价格提升。如果区域整体地价水平低，从市场供求角度看是因为土地需求相对小；土地之所以需求小，是因为该区域土地不能带来更高的生产价值，不能带来聚集效益。可见区域的集聚程度、规模效益、土地价格和区域土地集约度之间相互制约、相互影响。地价水平可作为衡量区域土地的集约利用程度和规模潜力的一个重要指标。2.1.8城市规划指标城市规划是城市建设和管理的重要依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发的前提和基础。城市规划对城市土地利用方面的影响表现在城市规

23、划确定：城市性质和规模；城市用地结构；城市人均建设用地指标；城市建筑高度；城市建筑容积率。例：哈尔滨2006年出台的哈尔滨市建筑容积率及相关问题管理暂行规定对建设项目容积率，包括新区建设项目、旧城区建设项目、工业、仓储等项目的容积率和建设项目容积率的计算都做了相关规定；城市建筑密度；建筑间距等。由此可见城市规划对城市土地集约利用影响的直接程度和力度。2.1.9政府政策为进一步提高土地利用效率，山东省近日出台了山东省禁止、限制供地项目目录和山东省建设用地集约利用控制标准，对各级开发区投资强度作出硬性规定，同时把安居工程中低档次住房项目列入建设用地安排优先保证名单。“国家级开发区土地投资强度一般不

24、得低于240万元/亩，在各类开发区，固定资产投资小于500万元的项目，原则上不单独供地”。根据规定，今后国家级开发区土地投资强度一般不得低于240万元/亩。省级开发区土地投资强度为：青岛、烟台、威海市辖区，一般不得低于200万元/亩；济南、淄博、潍坊、东营、泰安、莱芜、济宁、日照市辖区，一般不得低于160万元/亩；滨州、德州、聊城、菏泽、枣庄、临沂市辖区，一般不得低于100万元/亩。在各类开发区，固定资产投资小于500万元的项目，原则上不单独供地，可通过建设标准厂房解决经营场所。工业项目建筑容积率一般不得低于0.6，建筑密度不低于35%，绿地率不高于15%，厂前区用地比例不高于7%。城乡规划和

25、其他建设项目具体用地指标，应严格按山东省建设用地集约利用控制标准执行。新增建设项目用地必须符合国家和我省产业政策，凡山东省禁止、限制供地项目目录禁止的项目，各级政府和国土资源管理部门一律不得受理项目用地申请，不得办理用地审批手续；列入限制范围内的项目，以及允许或鼓励发展的项目，应当按照国家项目管理的有关规定，经投资主管部门审批、核准、备案后方可供地。建设用地安排优先保证国家和省重点项目、产业政策鼓励发展的项目、重大基础设施以及安居工程中低档次住房项目等。为进一步挖掘建设用地潜力，省政府要求各地因地制宜发展多层、高层建筑，不得超规定指标规划建设宽马路、大广场，不得圈占土地搞“花园式工厂”。2.2

26、评价指标构建原则2.2.1全面性和代表性首先对城市土地集约利用评价的对象即整个城市进行整体综合评析，涉及城市经济、人口、生态环境等各个方面的问题，因此评价指标的选取应依据具体城市的情况不同进行全面综合选取，选取适合该城市具有代表性的指标。2.2.2定性定量结合运用科学的数学模型对数据进行处理，再予以定性分析，采用定量定性相结合的方式对城市土地集约利用程度进行综合评析，得到与城市实际情况最为符合的结论。2.2.3可行性与可获性指标的选取应考虑每个城市的实际情况，选取可获得的真实数据，保证之后评价过程的可操作可行性。2.3评价指标的确定根据上述原则以及所搜集到的数据，本文从土地利用程度、土地投入强度、两个方面综合评价济南市土地集约利用状况。2.3.1土地利用程度指标（1）城市人均居住用地及工矿用地面积人均住房面积可以反映城市土地集约程度以及人民生活质量水平。人均住房面积过大则影响城市土地集约程度，过小则影响人民生活质量。人均工矿用地面积可以反映一个地区的经济生产能力。（2）城市人均道路面积城市人均道路面积用城市道路面积与城市总人口之比表示。过高的人均道路面积会影响城市景观协调，造成交通管理混乱，过低则会影响城市发展。2.3.2土地投入强度指标（1）地均固定资产投入这一指标用年固定资产