公共政策分析的起源特征与作用Word文件下载.docx

1、这么做会有什么样的结果？为什么会有这些结果？怎样对政策进行评估和修正？怎样进行贯彻和执行？这种对于公共政策本质、起因和结果的研究构筑了当今公共政策分析的主流。正如美国匹兹堡大学威廉邓恩教授在其公共政策分析导论一书中所总结的那样：“政策分析是针对政策制定过程并在政策制定的各个环节中创造知识的一项活动。为创造和获得这种知识，政策分析家必须对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。不过，如此得来的知识仍然不全面，除非这些知识能使政策制定者及其他们为之服务的广大公众都知晓。只有当政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起时，国家的行政、立法和司法三大权力主体，以及

2、公共决策的目标群体才能够利用政策分析的成果来改善政策制定过程及其绩效。因为政策制定的实效依赖于对已有知识的检索和使用，所以知识的交流与政策分析的运用就成为公共政策制定理论和实践的核心所在。”（1）公共政策分析是在政策过程中创造知识、交流信息的一项活动。（2）两类知识：政策制定过程的知识+政策制定过程中的知识（3）如何获得知识和信息：对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。（4）知识的共享与信息的交流：行政、立法、司法三大权力主体（政策制定者）+广大公众（政策服务对象）（5）政策分析的目的：优化政策制定系统，改善政策制定过程，提高政策制定绩效。二、公共政策分析的主要特征政策

3、分析是一个由多种学科、多种理论和多种模型组成的综合研究领域，其特征主要表现在如下几个方面：理论与实践的结合。进行政策分析主要出于科学和专业上的双重考虑。从科学角度而言，政策分析无疑有助于公共政策的制定和执行，从而进一步提高政府对社会的管理水平。而科学和专业却是两个完全不同的认知层次，前者的目标是探求理论知识，后者的目标则是运用这些理论知识去解决社会中的实际问题。理论与实践的结合是政策分析最为突出的特征。跨学科的特点。政策分析具有跨学科的特点，从而成为各研究领域学者们共同关注的焦点。政策分析所涉及的学科包括政治学、哲学、经济学、心理学和社会学。除此之外，政策分析还要求了解与公共政策有关的历史、法

4、律、人类学和地理学方面的知识。而量化技术和计算机科学带给政策形成、执行和评估的影响也被认为属于政策分析的范围。多架构的研究方法。正像怀尔达夫斯基（A. Wildavsky）所指出的那样：“政策分析是一个应用性的边缘学科，其内容不是由学科界线所决定，而是由所处的时代及其环境与问题的特征所决定。”政策分析的目的是结合各种具体情境运用不同分析模型，强调的是针对性和适用性。因此，政策分析不能视野狭隘，而要博采各种研究方法和学科之长。广阔的研究背景和领域。在现代社会里，公共政策可以说已经渗透到社会的各个层面和生活的各个领域。人们到医院去看病，会受制于国家的医疗卫生政策；送孩子去学校读书，会受益于国家的义

5、务教育政策；骑车或开车上路，需要遵守交通管理规定；过节燃放鞭炮，需要避开禁放区域。因此，公共政策分析涉及广阔的研究领域，从政治、经济、社会到国防、外交等，无不渗透政策分析的重大影响。政策分析作为政府决策的一个重要的辅助性工具，在社会的多个层面、多个领域发挥着越来越重要的作用。三、西方公共政策学的形成与发展政策科学（政策研究或政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。日本学者药师寺泰藏曾指出，政策科学之所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤”。所谓适合公共政策学产生的土壤，主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识产生的三个特别的环境因素：“第一个

6、是行为主义；第二个是本世纪60年代开始出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；第三个是政治学的理论问题。西方公共政策学的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德罗尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次“最重大的突破”（国际政治学会主席K冯贝米语）以及“当代公共行政学的最重要的发展” （罗迪语）。1、西方公共政策学的历史孕育作为一门研究政策相关知识（即公共政策过程的知识以及这一过程所使用的其他知识）的学科领域，政策科学源远流长。它的源头可以追溯到人类文明之初， 因为有了公共事务的管理，也就需要政策相关知识的研究。西方学者拉斯韦尔等人认为，分析公共政策的专门程序和专业知识的出现

7、，不仅与来自自治程度较高的部落的文明有关，而且也与世界的城市文明的扩展和分化有关。我们可以从古代及中世纪的历史典籍中找到大量关于政策及政策相关知识研究的论述。（1）产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典（Hommurabian Code）可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”（柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师）；从柏拉图、亚里士多德、马基雅维利等西方圣哲先贤的哲学和政治学著作中，可以找到大量的有关公共政策和政府管理的论述，如柏拉图的理想国（神

8、创等级论：第一等级哲学家；第二等级武士；第三等级农民和手工业者；正义国家论：人们各守其位，就是实现政治正义。）、亚里士多德的政治学（人是天生的政治动物；政体分类：君主政体、贵族政体、民主政体、专制政体、寡头政体；最好的城邦政治就是以中产阶级为基础的民主政体。）、马基雅维利的君主论（政治关系的基础是财产关系；狐狸狮子说。）等。（2）在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的很多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。统治者注重权势稳定，强调安邦治国，因而重视政策制定与执行等朴素的政策思想。如，“世异则事异，事异则备变”的政策应变；“不患寡而患不均”的政策倾向；“惠民”、“养民”的政

9、策传统；“重农抑商”的政策主张；“以民为本”、“政在得民”的政策原则；“天时”、“地利”、“人和”的政策管理；“政通人和”的政策功能；“无为而治”的政策方案，等等。另外，统治者赏识谋臣贤士，重视智囊制度，得天下英才而辅佐之。最早进行政策咨询的智囊上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。战国策专门记录了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下了丰富的政策思想遗产。（3）中世纪城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识以及这

10、种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据马克斯韦伯（Max Weber）的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等，他们是专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官以及人文主义的文学家等在政策制定中的作用也相当突出。当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。（4）

11、到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位于科学，这反映了经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研成果来

12、控制和管理社会。（5）进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科，如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学科研，他们也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业化的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学家在威尔逊政府和胡佛政府时期开始产生积极影响，然而，他们向政府部门的大量流动是在罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新

13、的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战以及战后的调整给社会科学家们提供了机会以证明他们在解决社会问题中的价值。（6）必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已经取得长足的发展，其内容包括政策制定原则、政策评价标准

14、、政策目标体系、政策工具选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治三十年（1897年）也成立了社会政策学会。在一般的社会理论的研究上，马克斯韦伯、卡尔曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的社会科学中知识的客观性和社会政策（1904年）和伦理中立性的意义等著作包含了对政策分析方法论、尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的意识形态和乌托邦：知识社会学导论（1929年）和重建时代的人和社会（1940年）涉及社会组织、知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门知识的形式；而产生于

15、20世纪二三十年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。2、西方公共政策学的形成时期（20世纪5060年代）第二次世界大战以后，以哈罗德拉斯维尔等为代表的一些美国的行为主义政治学家，以敏锐的眼光看到了政策科学发展的必然

16、性，于是首先开始倡导建立政策科学，并得到了政治学、经济学、社会学、心理学、人类学等相关学科专家学者的响应。20世纪50年代初，在纽约卡内基财团的资助下，许多学者在美国斯坦福大学召开了“关于国际关系理论革命性、发展性学术讨论会”，简称“斯坦福学术会议”。该会第一次对政策科学的有关问题进行了广泛的讨论。1951年，斯坦福大学出版社出版了由哈罗德拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和丹尼尔勒纳（Daniel Lerner）主编的政策科学：范围和方法的最近发展（The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method）一书。该书

17、首次提出并界定了“政策科学（Policy Science）”这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认作公共政策学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”（Policy Sciences Movement），并形成了这个研究领域的一个主导范式，即拉斯韦尔德罗尔的政策科学传统。拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。在政策科学尤其是其中的“政策方向”一文中，他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。拉斯

18、韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学（理论）与实践的脱离。他认为，政策科学应当超越社会科学的零碎的专门化（超越社会科学各学科的门户界限），确立起一种全新的、统一的、跨学科的社会科学。政策科学将与过去决裂，应致力于一般选择理论的研究，应关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征

19、：政策科学是关于民主主义的学问。公共政策是与个人选择相关联的学问，必须以民主的政治体制作为前提。政府必须首先弄清楚公民个人对公共政策的反应，然后再进行政策干预。政策科学的目标是追求政策的“合理性”。它必须使用分析模型、数学公式和实证数据，用科学的方法论作为研究、分析的工具，以建立起可检验的理论。政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。也就是说，公共政策是特定时空环境中公共问题的解决方案，记住这一点对于政策研究来说极其重要。政策科学具有跨学科的性质。拉斯维尔指出政策科学不等于政治学，它融合了其他社会科学，要依靠政治学

20、、经济学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系。政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问。从公共政策学研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对公共政策的认识和所掌握的数据；同时，政府官员也需要了解学者们的研究思路与政策建议。政策科学具有“发展建构”的概念。政策科学是一门以社会变迁和发展变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。公共政策必须重视发展的概念，强调对变化、创新和革命的研究。当研究一项以社会发展为前提的公共政策的实施时，必须注重观察它究竟给社会带来了哪些积极的变化在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在政策科学的未来（1963年）一书中，他将政策

21、科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说：“政策科学要面向未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。在政策科学展望（1971年）一书中，他对政策科学做了进一步的讨论，将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩

22、序的脉络中开明决策相关技巧的人。在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。他认为政策科学家在政策过程中可做出三方面的贡献：确定一项公共政策的目标与价值；收集和提供与决策相关的信息；提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择。在决策过程等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素，即信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。拉斯韦尔的贡献在于：他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策

23、科学发展的基础，深刻地影响了美国的“政策科学运动”。有人将他称为政策科学发展的第一个分水岭、第一块里程碑。拉斯维尔这一代人对政策科学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和实证主义合理性的赞赏、政策科学的跨学科性、时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的学术研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯维尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他

24、们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。这种冰冷的、生硬的、粗鲁的公共政策学“不可能对推动社会前进、执行具体政策的人产生任何影响。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。在这之后，许多学者特别是叶海卡德罗尔（Yehezkel Dror）等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的、统一的政策科学的方向前进；而另一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想，对政策科学的发展进行反思，致力于探索公共政策研究的新范式。3、西方公共政策学的发展时期（20世纪70年代）叶海卡德罗尔是现代政策科学发展史上的另一个关键人

25、物。他是以色列希伯莱大学的教授，后到美国哈佛大学读书，曾担任兰德研究发展公司的高级顾问。19681971年，在旅居美国短短的几年里，他出版了所谓政策科学“三部曲”重新审查公共政策的制定过程（Public Policy-making Re-examined，1968）、政策科学探索：概念与适用（Ventures in Policy Sciences: Concepts and Applications，1971）、政策科学构想（Design for Policy Sciences，1971）以及发表了一批政策科学论文。德罗尔面对即将崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，

26、对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了政策指定的若干设想。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽（有时近乎繁锁）的论证，从而形成了拉斯韦尔德罗尔的政策科学传统。这是政策科学发展的“第二个分水岭”、第二块里程碑。德罗尔对政策科学的贡献主要有：（1）批判行为主义对政策科学的妨碍。他认为，行为科学分为理论行为科学和应用行为科学，前者提供有关人的行为的理论分析框架；后者以直接应用为标志。有人将上述划分与自然科学分为理学和工学等量齐观，这是错误的。因为自然科学研究的是产品和物质，而行为科学研究的是具有主观能动性的

27、人，二者不可同日而语。另外，行为科学回避了复杂而生动的社会问题的伦理价值判断问题，陷入了完美主义的泥潭。自然科学对它的研究对象是不加任何价值评价的，但社会科学的研究却必须以某种价值判断为前提。行为主义者宣称他们的研究方法和结论是纯客观的，是没有任何价值色彩的，这只能是“掩耳盗铃”的真实谎言，因为“面对具有是非价值标准的社会现象而采取所谓的价值中立态度，本身就是一种价值选择。（2）提出宏观分析模式，规范政策分析。在反思审查政策科学自创始以来发展情况的基础上，德罗尔认为，政策科学之所以发展缓慢，主要是因为缺少一种规范的研究模式。这种研究模式应该将相关的知识融为一体，通过分析模式，应该像医生治病一样

28、，对社会弊病进行诊治。这种规范分析模式应该包括总体政策目标（如一国针对世界政治体系制定的全球战略；又如我国分三步走基本实现现代化的经济发展战略）、政策调适范围、政策有效时间、政策风险承受力、渐进或革新的政策策略、普遍性或特殊性的政策选择（通常所有政策都同时具有两种特性，但每项政策还是有所侧重的，如“中国特色社会主义”强调特殊性；“中国决定加入WTO”强调普遍性）、均衡时或侧重时的政策选择（允许一部分人先富起来是侧重；先富带动后富、实现共同富裕是均衡）等分析环节。德罗尔提出这种规范分析模式，为政策分析模式的探索做出了贡献。（3）强调公共政策学的创新性质。德罗尔将政策科学的出现看作是一场“科学革命

29、”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有如下一系列的创新：1）政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是公共决策系统的改进和公共政策质量的提高，它直接关注的并不是具体的政策问题，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科系统。它以行为科学和管理科学的融合为