农村公共产品供给模式与制度设计研究Word下载.docx

1、 目前，我国农村公共产品的普遍严重短缺，已严重制约了我国三农问题的解决、整个农村社会的和谐发展和社会主义新农村建设。我国社会主义现代化建设将是一个长期的过程，“农业、农村和农民”问题的解决不可能仅仅在外部框架即城市化中得到解决。我国必须在稳步推进城市化进程中，按照城乡统筹、构建和谐社会的要求高度重视新农村建设才能有效地解决这些根本性问题。社会主义新农村建设这一重大战略就是基于对我国整体国情宏观上的考虑而提出的，体现了对“三农”工作的总体要求和全面要求。我国现今的城乡差距集中表现在城乡基础设施和公共服务等公共产品供给上的差距。湖北省要搞好新农村建设，关键在于着力保障好农村公共产品的有效供给。一、

2、不能忽视的障碍：我国农村公共产品现状与供给困境分析 公共产品是指“每个人的消费不会减少其他人对这种物品的消费的产品。”农村公共产品是指在农村地域范畴内私人不愿提供的具有非排他性、非竞争性和公益型的各类物质或服务产品。其涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域，具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化事业、卫生医疗、保健事业、社会体育事业，供水、供电、供气、道路、通信等公共基础设施，生态环境建设环境综合整治、防灾减灾、气象、公共科技资源与服务等。理论上农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品主要有农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境

3、保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。绝大多数农村公共产品是准公共产品，按其公共性质，又可将其分为接近纯公共产品的准公共产品、中间性公共产品和接近于私人产品的公共产品三类。在性质上接近纯公共产品的有农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技推广、农田防护林、病虫害的防治等。中间性的农村准公共产品有农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设农村文化馆等。在性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等。农村公共产品的供给关系着农村就业问题、农民增收、农村公公共福利等各个方面，关系广大农民生活水平的提高、农业

4、的发展和农村社会的稳定，更是关系到我国“三农”问题的逐步解决，其作业和意义不容小觑。当前，“三农”问题已成为制约我国经济、社会进一步发展的瓶颈，在很大程度上影响我国“和谐社会”的最终实现。因此，必须将农村公共产品的供给置于非常重要的地位。加大农村公共产品的提供,提高农村公共服务的水平，以增强农业竞争力和农民增收。真正贯彻十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的精神要旨。 然而，建国以来，我国一直实行的是工业偏向、城市偏向的发展战略。实施非均衡的城乡公共产品供给制度安排，政府对将大量财政投入

5、城市公共产品，而税费改革前农村公共产品供给长期实行制度外供给制度；政府垄断造成供给主体单一，市场力量和非盈利组织无法大规模介入；农村公共产品“自上而下”的供给决策机制不合理；基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件和提高收入目标的偏差导致政府对农村公共产品的供给难以准确表达农民意愿，最终引起供需错位和结构失调等等。正是由于农村公共产品供给制度存在的这些问题和缺陷导致了我国现今农村公共产品供给存在严重短缺。据中国统计年鉴2003数据分析计算，2001年我国用于农业基本建设及农业科技三项费用的支出分别仅占基本建设支出、科技三项支出的19.15%、2.86%。调查显示，全国仅有1/

6、3/的乡镇有供水站，83的村不通自来水，13的村不同公路，53的村没通电话，95的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93的村接受的电视信号相当微弱，全国目前尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。占全国70的农村人口只有全国20的医疗资源，而占全国30的人口却占有全国80的医疗资源，即使当前正在推行的农村合作医疗制度也并不是真正的医疗保障措施，并不能取得很好的效果。农村的养老保险和失业保险更是基本空白。1 我国农村公共产品供给的严重短缺使得农民享受不到应该享受的公共产品和社会福利，成为制约我国农村经济社会发展的瓶颈。这严重地制约了我国农民生活水平的提高和农村、农业的现代化，也

7、不利于我国城乡统筹发展和社会主义新农村建设。在这样的大背景下，湖北省作为中部大省在农村公共产品的供给上更是问题重重，不容乐观。主要有投入总量不足和投入结构不合理的问题。农村水利设施方面由于受投资总量偏低的影响，新建水利设施比重偏小。水利设施老化率提高，水利设施建设落后导致灌溉能力下降。科技投入方面表现为科技成果转化效果不明显，原因主要在于科技成果转化的资金严重缺乏，资金来源单一。全省的农村道路基础设施建设入、农村教育、农村医疗卫生设施以及农村保障等公共产品供给总体上严重不足，与一些发达省市相比，存在较大的滞后和差距。湖北省在新农村建设中能否保障广大农村公共产品的有效供给是湖北省解决农业、农村和

8、农民问题，促进湖北城乡协调发展以及新农村建设成败的关键之举。二、多元化的模式：走出农村公共产品供给困境的必然选择 农村公共产品供给所存在的困境急需我们重新审视我国农村公共产品制度，走农村公共产品供给的多元化模式。长期以来，我国农村公共产品的制度外供给制度是造成我国农村公共产品供给严重短缺的重要原因。鉴于我国的历史因素和经济政治特点，当前条件下充分发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用应是最为根本之策；现实世界中公共产品供给的“政府失灵”以及供给效率的低下要求我们利用好“市场之手”，市场供给应是我国农村公共产品供给的促进性支撑；随着新农村建设的推进，农村社区的作用将会日益彰显，其在我国农村公共产

9、品供给中具有重要的补充性作用；同时，随着公民国家二元社会的逐渐消融，第三方力量的兴起要求我们充分调动社会各界的力量，使得第三方力量成为我国农村公共产品供给的重要补充力量。通过充分发挥政府、市场、社区和第三方力量在农村公共产品供给中的合力作用，是有效摆脱我国当今农村公共产品困境的必然和现实选择。（一）政府供给：农村公共产品的主导性供给 农村公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，具有一般公共产品的不可分割性、非竞争性和非排他性的基本特征。同时由于农村的分散性特点，使得农村公共产品的供给具有比城市一般公共产品供给投入大、收效微的特点，因此市场以及私人部门一般不愿介入。农村公共

10、产品的本质特征决定了政府在农村公共产品供给中的职能定位。对此，政府要改变城乡公共产品的非均衡供给状态，调整财政和国债投入结构，加大对农业、农村基础设施等公共产品的投资。今年，政府已决定将国家财政收入的1/5强用于农村基础设施等公共产品的投入，这对于解决我国农村公共产品供给资金不足的问题无疑意义重大；其次，应明确各级政府在农村公共产品供给中的责任。农村公共产品构成上的层次性决定不同层级政府承担农村公共产品供给责任的差异性。划分各级政府农村公共产品的供给职能与当前的事权制度密切相关，鉴于我国的财政收支特点，中央政府与省级政府应在财政上对农村公共产品的供给提供有效的财政保障并同时承担监督责任，而市县

11、级和镇级政府则应着力负责好农村公共产品供给的有效实施。就具体职能分配而言，凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供，不应再向农民征收。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。凡属地方性的公共产品，地方政府承担，地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理；有外溢性的跨地区的公共项目则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、制定城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇

12、企业提供咨询、培训等服务。最后，政府应树立正确的官员绩效观，建立科学绩效评价体系。政府的主要职能是为公众提供良好的公共服务，而不是从事竞争性和生产性的经济活动。对此应建立以提供农村公共产品服务为中心的政绩评价机制。（二）市场供给：农村公共产品的促进性供给 我国绝大多数农村公共产品是准公共产品以及我国农村公共产品总体供给不足和政府垄断供给等问题的存在都迫切要求我国走农村公共产品供给的市场化途径。农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场各种力量为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（主要是私营企业）、私人相互合作的公共服务体系，其实质就在于给予公众更多的选择

13、空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。2要努力实现农村公共产品生产模式的多元化，政府应通过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益”的原则，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。达到最终打破农村公共产品供给的政府单一供给体制，实现有序的市场竞争。政府作为公共产品市场化供给的管理者，要着力为市场提供公共产品创造良好的制度环境。如在资金、税收、价格、土地、项目招标投标等方面应给予私营部门公平机会并确立公平、合理、透明、科学的程序，为农村公

14、共产品市场化提供制度化激励。（三）社区供给：农村公共产品的补充性供给 农村社区在我国新农村建设和农村公共产品供给中也应充分发挥自身的优势和作用。对于那些使用范围限于本社区的农村公共品，如农田灌溉、病虫害防治、湖泊的渔业资源利用、乡村道路、村内的路灯建设等，由于其外部性较小，且受益群体相对固定，既有生产者个人受益，又有社会受益的特点，属于准公共品范畴。对于此类物品或服务，如果要完全由政府来提供显然是不现实的。同时，由于其存在一定的外部性，如果此类物品或服务要由一家一户的农民自己来解决也相当困难。因为个人的能力毕竟有限，且容易造成效率上的损失，因而较为理想的方式是将农民组织起来，由整个社区来承担此

15、类公共品的供给责任，即在农民自愿的基础上，按照“谁受益、谁负担”和“量力而行”的原则，通过筹集公共品的“一事一议”机制，由农民按照受益程度的大小进行分摊、集资。对于经济条件较好的地方也可以由集体积极的共有财产来承担部分义务或由政府给予一定的补贴。在实际操作中，则可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会具体负责实施。但是鉴于农村社区自身的财政能力所限，在定位上只是作为农村公共产品的补充性供给方式。（四）第三方力量供给：农村公共产品的导向性供给 除了上述政府供给和市场供给途径，充分发挥社会各界的力量特别是各种非盈利组织来保障农村公共产品供给也是一个非常有效

16、的途径。上世纪70年代以来，西方市场经济国家政府在提供公共产品方面出现了较普遍的低效率现象，人们发现，在政府功能和市场功能的“空白区域”，甚至在习惯上由政府提供公共产品的领域，非营利部门往往有比政府更高的效率。于是，在西方出现了公共产品的供给由政府向民间非营利组织转移的趋势。3许多过去由政府直接提供的公共产品，如今都变成由政府资助的非营利部门来提供。我国各种类型的非营利组织近年来获得了极大发展，在提供其他公共产品方面发挥着越来越重要的作用。这种非营利组织包括：行业协会、商会、职业团体、各类学会、各种类型的基金会等，这类组织为广大农村社会提供市场难以提供而政府又难以顾及的公共服务。在我国市场经济

17、发展实践中应运而生的农民协会、农村合作经济组织等农民互助性质的第三方力量，不以赢利主要目的，在自愿、联合、共享、互助的基础上提供一部分农村公共品。实践中已有不少非赢利组织在农民生活、农业生产环节为农民提供了相应的技术服务和信息。第三地方力量逐渐成为未来我国农村公共产品的重要供给主体。与发达国家相比，目前我国第三方力量的发展只是在初步阶段，尤其在我国广大的农村，大部分地区的农民还处在一家一户的小农经济状态，没有自己的产业组织、协会组织，在政府提供公共产品有限的情况下，农民所需的许多行业内、地区内的产业信息、技术信息得不到满足。政府应采取具体措施鼓励、扶持各种农民组织的发展。通过组织第三方力量，满

18、足广大农民的公共服务需求，成为解决农村公共产品供给不足的有效途径和导向性支撑。三、制度回应：建立我国农村公共产品多元化供给模式的理性思考（一）需求表达与实现：建立农村公共产品供给的利益机制体系 现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给不足和效率低下的重要原因。4在农村基层公共品决策中，这种“自上而下”的农村公共产品决策程序，会引起农村公共产品供给与需求的脱节，加大公共资源筹集的压力，加重农民的负担。必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的公共决策制度，建立“自下而上”由辖区内部需求决定的需求表达机制，和利益机制。在我国社会转型带来社会结构、经济体制、分配方式

19、的深刻变化引起社会利益格局大调整的今天，必须建立一个代表广大农民利益的利益机制，来保证广大农民享受公共产品所带来的福利：第一，利益代表机制。长期以来，我国农村公共产品供给之所以走“自上而下”的决策之路，关键就在于我国农村严重缺乏代表广大农民利益的组织。在我国，代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联，有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会并且做的很成功，而8亿多农民却没有代表自己利益的组织。因此在当前形势下，建立我国的各种农民组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定各种农民组织的法律地位，制定促进中国农民组织事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民

20、在农村公共产品供给中有自己的代言人。第二，利益表达机制。我国现阶段农民利益表达渠道脱胎于“政社合一”的人民公社时期的利益表达渠道。由于多方面的原因，广大农民往往形成服从上级安排，没有表达自己利益的习惯。在农村公共产品供给中，我们建立利益表达机制的途径之一就是与农村基层民主制度建设相结合，使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体作法可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共产品供给进行投票表决,使农民的意见得以充分反映。途径之二就是让代表广大农民利益的各种农民组织在公共产品供给决策过程中能充分地表达农民的意愿和呼声，让农民有正常的渠道、

21、合法的途径于与政府沟通对话，实现农民在农村公共产品供给中自身利益的诉求。第三，利益产生机制。利益机制产生的中心是用制度依法促使可持续的农民利益产生，源源不断地为解决农民问题提供增量利益。从历史发展过程来看，有学者认为剥夺农民利益的力量有两种：一种是制度剥夺的力量，一种是市场剥夺的力量。事实上，如果说市场剥夺农民利益正是由于诸如农民竞争力低等自身原因造成的话，那么我们仍然可以发现造成农民竞争力低的主要原因仍是制度剥夺的力量所造成的。5因此，在农村公共产品供给中，尽快和彻底地摆脱城乡非均衡的供给制度安排，是保障享受社会福利、维护其自身利益的最为根本的路径。第四，利益协调机制。按照“和谐社会”理论，

22、决定和谐的首要因素是利益的分配。利益协调要高度重视和维护人民群众最现实、最关心和最直接的利益，综合各方面的利益，按照效率、公平兼顾的原则调节各种利益关系，最大限度地维护社会整体利益，实现经济发展和社会公平的统一。社会主义新农村建设就是协调广大农民与其他社会阶层利益的一个重大战略举措，这一举措最为关键的环节就是要搞好农村公共产品的有效供给。农村公共产品的有效供给是改善农民生产生活条件，提高其物质文化水平，使农民公平地享受到社会现代化的成果，调整我国利益分配格局最终实现全社会整体利益的可持续发展的最为直接和重要的方略。农村工产品供给利益协调机制不但要协调好国家与农民之间的利益关系，协调好农民与其他

23、社会阶层利益主体之间的利益关系，尤其要协调好不同区域、不同经济发展水平地区的农民之间的利益关系，农村公共产品供给要更加注重向我国广大中西部贫困农村倾斜。第五，利益保障机制。利益保障机制的中心是依法保障农民利益。农民利益保障机制有以下几层内涵：其一，依法保障，即法律必须明确规定广大农民平等地享有各方面权益，使农民实现自身利益具有可靠的合法的法律保障。其二，受害保护，即当农民利益收到侵害时予以正义地保护。作为一个弱势群体，在诉讼仲裁程序特别是在法律援助制度方面，尤其要保障广大农民享受司法救济的权利。其三，受损补偿，即当农民利益由于社会经济转型、结构变化，特别是制度安排导致其利益受损，必须建立合理的

24、利益补偿机制，给其提供合理、充分的补偿。随着我国现代化和城市化进程的加快，将会有越来越多农民的土地被征用或征收，越来越多的农民将会失去土地。为防止广大失地农民的应享利益受损，尤其要重视土地征收或征用的规范化，给农民以充分的补偿，从而提高社会公平水平，促进社会稳定、和谐和可持续发展。农村公共产品供给的利益保障机制也要紧紧围绕这三方面的内容，即依法保障广大农民享受公共产品和社会福利的权利，尽量防止在公共产品供给中农民利益受损事件的发生，若发生一定要给予合理补偿或充分补偿。（二）制度供给：建立农村公共产品供给长效机制的制度安排 农村社会经济发展是以人为本、全面协调的可持续发展。建立能满足广大农民需要

25、的农村公共产品供给多元化模式需要宪法、行政法、经济法与其他社会法的共同努力，特别是需要经济法以及行政法作出更大努力来为我国农村公共产品供给提供制度保障，以建立起我国农村公共产品供给的长效机制。行政法作为具有“小宪法”之称的重要部门法，在以政府为主导的农村公共产品供给模式中发挥着至关重要的作用。现代行政法通过行政组织法、行政程序法、行政法制监督法、行政责任法和行政救济法，编织成一张缜密的规则之网，从事前、事中和事后控制、制约和规范行政权，遏制农村公共产品供给过程中行政权恶性膨胀，阻却违法行政行为的发生。6具体而言，在农村公共产品供给中，通过行政实体法、行政程序法与司法审查关于职权、权利的排列组合

26、，赋予广大农民（相对人）了解权、要求回避权、申请补救权、辩论权等程序性权利，构筑行政部门与农民之间在农村公共产品供给上的良性互动行政法律关系；通过行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励和行政救助等非强制性行政行为，通过听证制度、说明理由制度、信息获取制度等现代程序制度，发挥广大农民在农村公共产品供给中的积极作用，保护广大农民的合法权益。既激励行政主体经济行政，为农村提供充分有效的公共产品，为广大农民谋求更多的公益的同时，又激励广大农民积极参与实践法定权利、参与行政，以实现公益和私益的互动递增的良好态势。 经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的社会公共性经济关系的法律规范，以社会整体利

27、益为最高利益，以社会与经济的可持续协调发展作为其价值取向的出发点和归宿。7我国农村公共产品的有效供给在建立起“自下而上”的公共产品供给需求表达和利益机制的基础上建立农村公共产品供给的长效机制，更需要经济法制度的保障。从经济法制度的建立和完善角度来看，我们应从如下四个方面建立农村公共产品供给的长效机制。（三）农村公共产品供给的市场主体法律制度 “在一个复杂的社会里，政治共同体的稳定依赖于社会政治制度化的程度，且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。”这种过程的现实化，反映在经济法制度上就当然地体现在经济主体法律制度上。经济法主体包括国家经济管理主体、市场经济活动主体和社会中间层主

28、体三部分。农村公共产品的有效供给离不开这三大主体协调配合而成的主体组织系统的综合作用。 第一，政府供给主体的完善。政府是在农村公共产品供给方面最为重要且其他主体力量不能替代的主体。他们是农村公共产品供给的政策和法规的制定者和实施者，是各种玉农村公共产品供给相关的经济活动的组织者、管理者和各种利益关系的协调者。他们是农村公共产品多元化供给模式中最基本的、重要的、主导地位的主体。在实践中，要强化政府在农村公共产品供给方面第一责任主体的责任意识，特别要对市县级政府经济管理主体采取“精简、高效、统一、规范”的要求去完善架构，防止政府及其管理在农村公共产品供给中直接或间接地侵害农民权益的情形发生，并对乡

29、镇政府的政绩采取科学的评价方式，建立科学的政绩观，并在科学发展观指导下，使政府成为新农村建设中农村公共产品供给的制度创新和制度保护的主体。第二，市场供给主体的激励。市场供给主体是在市场经济活动中以自己的行为享受权利，承担义务的社会实体。市场经济活动主体是市场经济活动的直接参与者，其中企业是市场中最为重要的一类主体。在农村公共产品供给和新农村建设中，培育更多的市场主体参与经济活动以及吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式参与农村公共产品的供给是比不可少的。我们应该引导和鼓励更多的企业、其他组织以及个人等市场主体参与到农村公共产品供给中来。第三，社区和第三方力量的参与。在当前形势下，充

30、分发挥社会各界力量特别是通过建立农村社区以及我国的各种农民组织对于促进我国农村公共产品的有效供给显得更加必要。对此，我们应从立法源头上重视农村社区的建设，确定各种农民组织的法律地位，制定促进我国农村社区建设和农民组织事业发展的法律法规。使农村社区和各种农民组织成为我国农村亿万农民在进行农业实践中的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农村公共产品的供给有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的农村社区的建设和各种农民组织的建立和发展应是我们促进我国农村公共

31、产品供给、农业发展和农民权益保护的题中之义。（四）农村公共产品供给的宏观调控法律制度 宏观调控是现代市场经济中国家干预协调本国经济运行的基本手段之一。作为经济法的主要部门法宏观调控法可以在功能上弥补其他部门法在农村公共产品供给上的不足。通过宏观调控法的完善，通过一系列更直接、更有力的宏观调控政策措施，达到既弥补市场在农村公共产品供给方面的不足，又防止政府自身在农村公共产品供给上的失灵。农业生产者和消费者是政府对农村公共产品供给进行宏观调控的基本立足点。在指导思想上，要坚持均衡的城乡公共产品供给的制度内安排，树立农民富则国富、农民安则国安、农村稳则国稳的制度优劣评价观，切实保障农村公共产品的有效供给，促进农村经济社会全面发展。实践中，政府要始终坚持对农村公共产品供给的财政投入，调整财政和国债投入结构，加大对农业、农村基础设施的投资，使农村能够获得较多的财政资金，建立稳定增长的农村公共产品资金供给制度；通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间企业搞一些基础设施建设；加强农村公共事业建设，建立农村公共产品生产、供应新机制和农村公共产品运用新机制；推进农业和农