行政执法与刑事司法衔接机制研究Word下载.docx

1、组长： 黄 钰副组长：刘建平、刘晓明 成员： 李瑜青、崔凯、龚培华、陈卫国、张本勇、 夏春琴、赵德关、张 勇、秦承新、张善根管理： 金苗林前 言建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身的、内在的要求,也是维护社会主义法制统一,实现社会公正的必然要求。2001年4月国务院在关于整顿和规范市场经济秩序的决定中明确提出：“加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。” 接着，在2001年7月，国务院颁布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，确立了行政执法与刑事司法相衔接工作制度的基本框架。对行政执法机关如何移送违法犯

2、罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督。但是近年来在整顿和规范市场经济秩序的过程中，仍然暴露出了行政执法与刑事司法在衔接中的一些问题，突出地表现为在查处犯罪案件中的“四多四少”现象：即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。“四多四少”现象的产生除了破坏市场经济秩序犯罪本身的复杂性以及地方保护主义和利益驱动外，一个重要原因就是行政执法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，

3、行政执法机关与刑事司法机关打击犯罪的合力还需加强。本课题研究正是在这样的背景下进行的。从现有的研究成果来看，有关行政执法与刑事司法衔接问题的研究，主要是检察理论研究人员和检察实践工作者从检察监督的视角在制度层面对行政执法与刑事司法衔接对策的探讨，研究提出赋予检察机关备案审查权、移送通知权、违法纠正权和专项检查权作保障。*我们研究认为，三大诉讼法对在诉讼活动中检察机关的法律监督作出了明确规定，但在诉讼活动之外检察机关对行政行为的法律监督在理论和实践中还存有很大分歧，这涉及到国家权力的分工与制约的基本问题。考虑到本课题作为实践运用性研究，重点在微观的工作机制层面开展实证研究，在宏观上我们拟不作深入

4、探讨。为此，本课题将更加关注在工作机制层面如何畅通行政执法和刑事司法的衔接，主要集中于解决涉嫌犯罪案件主观不移送，客观移送难的问题。鉴于课题研究的目标定位，市立法研究所成立了以市人大常委会法工委副主任黄钰为组长的课题组，课题组成员由市人大常委会法工委、市政府法制办、市公安局、市检察院、市高级法院以及市纪委和华东理工大学法学院等从事行政执法、刑事司法工作的同志和相关领域的学者组成。课题组以对本市行政执法与刑事司法衔接机制的实证研究为基础，立足于为解决上海市在行政执法与刑事司法相衔接过程中存在的困境提供依据，并对在国家层面健全行政执法与刑事司法衔接机制有所帮助。为此，先后走访了市整规办、市公安局、

5、市工商局、市知识产权局、宝山区检察院以及浦东新区检察院和浦东新区法院等市和区十余家单位。在实证研究的基础上，课题组采用理论研究和比较研究相结合的方法，分析了行政执法与刑事司法衔接机制的现状及存在的问题，并提出了研究建议。需要说明的是，行政执法与刑事司法衔接机制可从广义与狭义两个层面来理解。狭义的衔接机制,只关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来,而广义的衔接机制,除此之外还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来。考虑到目前行政执法与刑事司法衔接机制主要是为了解决以罚代刑的问题，本课题所指的行政执法与刑事司法衔接机制指的是狭义上的衔接机制。第一部分：行政执法与刑

6、事司法衔接机制的现状分析一、对我国现有行政执法与刑事司法衔接制度的考察?我国行政处罚法第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”这一规定为处理行政执法与刑事司法之间关系作出了明确规定。2001年7月国务院又颁布行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（ 国务院令第310号），以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任; 明确规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送;行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受检察和监察机关的监督

7、。2001年12月，最高人民检察院制定了人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，为行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，以及检察机关办理该类案件提供了具体的操作规范，明确了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。2004年3月18日，国务院整规办和最高检、公安部、监察部联合制定了关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见明确要求加强执法衔接各有关部门的工作联系,加强各级整规办在执法衔接工作中的协调作用，并提出“建立起行政机关与公安

8、机关、人民检察院相互配合的长效工作机制”。2006年1月，最高检又会同全国整规办、公安部、监察部发布了关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见，进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、监督机关在行政执法和刑事司法衔接工作中的具体职责，对一些工作规程进行了细化。如，行政执法机关对案情复杂、疑难, 性质难以认定的案件, 可以向公安机关、人民检察院咨询, 必要时可商请公安机关参与介入; 行政执法机关在查处违法行为过程中, 发现有贪污贿赂、渎职等违纪、犯罪线索的, 应根据案件性质, 及时向监察机关或人民检察院移送; 在查办违法犯罪案件工作中, 公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建

9、立联席会议、情况通报、信息共享等机制。为了保障上述规定的贯彻落实，有关国家机关还就特定领域的行政执法与刑事司法衔接问题作了暂行规定。如，公安部、国家版权局关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定，公安部、海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定，公安部、国家工商总局关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定。以上这些法律、法规和规范性文件，构建起了我国行政执法与刑事司法的衔接制度的基本框架，为检察机关加强与行政执法机关的联系，推动行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了法律依据。二、各地在行政执法与刑事司法衔接机制建设中的探索自国务院310号令发布以来，各地在行政

10、执法与刑事司法衔接机制上作了很多探索，取得的一定的成效：一是思想认识进一步深化；二是探索建立规范案件移送的各项工作制度；三是移送案件数明显增加，一般增加15%以上。?（一） 上海市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的探索以构建信息共享平台为重点为贯彻落实国务院关于整顿规范市场经济秩序的决定和国务院310号令，上海市在推动行政执法和刑事司法衔接方面进行了积极探索。一是制定工作制度。2004年8月，市整规办、市检察院、市监察委、市公安局和主要行政执法部门共14个单位联合制定关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的办法，对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、公安机关接受涉嫌犯罪案件、人民检察院依法监督

11、的职责和程序以及联席会议制度”等内容作了明确规定，全市检察机关、公安机关和行政执法机关进一步加强了工作联系。 二是组织业务培训。2005年8月，市整规办、市检察院联合举办“行政执法与刑事司法相衔接业务研讨班”，市和区县两级的整规办、检察机关、公安机关、行政执法机关的有关人员参加学习研讨，各部门进一步统一了思想认识，完善了“两法衔接”工作的有关程序和具体操作办法。三是建设信息共享平台。2005年6月，浦东新区积极探索创新，在全国率先开发建设“浦东新区行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台”。 该平台于2005年6月在新区正式投入使用，平台以提升执法管理能力为核心，以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的

12、执法衔接为重点，依托电子政务信息网络，使整顿和规范市场经济秩序工作在管理模式创新、信息资源整合、执法衔接紧密、打击合力强化等方面得到了有效提升，成为解决案件移送的及时性、部门协作配合的规范性、信息互联互通的准确性的有效手段。2005年9月市检察院、市整规办及时总结经验，在各区县作了推广。经过一年左右的努力，全市19个区县已经全部建成行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台（以下简称“区信息共享平台”），并进行了正常运转。为进一步加强本市行政执法与刑事司法相衔接工作，促进和规范“行政执法与刑事司法信息共享平台”的建设和应用管理，2006年2月，市整规办、市检察院联合印发了行政执法与刑事司法信息共享平

13、台的应用管理暂行办法，对平台的专人专机登记、信息及时输入以及案件流程处理、结果反馈等作了明确规定。浦东信息共享平台的成功开发和应用得到了国务院、高检院和全国整规办领导的充分肯定和高度评价，在2006年10月24日至26日召开的“全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会”上，高检院副检察长赵虹在会上指出：上海检察机关与行政执法机关运用现代化手段，建立信息共享平台取得了良好的效果。各地检察机关要学习、借鉴他们的做法和经验，积极同行政执法机关、公安机关协商，建立起经常性、实时性的信息共享机制，这是推进有效衔接、完善衔接的有效途径，应当抓紧抓好。国务院副秘书长徐绍史在总结讲话中三次提到上海的信息共享平台，

14、称赞该信息共享平台不仅建立了执法衔接的全新模式，也为执法衔接提供了长效机制，是对政府管理方式的有益探索，它不仅能确保“两法”的有效衔接，而且对行政执法机关严格依法、规范执法起到积极的推动作用，上海浦东运用信息共享平台开展执法衔接工作的成功做法，值得很好总结、认真加以推广。推进“两法衔接”机制建设后，尤其是各区县建立“区信息共享平台”后，本市行政执法机关、公安机关、检察机关的工作联系得到进一步加强，对破坏市场经济秩序违法犯罪的打击力度有了明显增强。2006年10月至2007年4月，全市各行政执法机关主动向公安机关移送涉嫌犯罪案件252件，同比上升691。2006年，全市检察机关通过与行政执法机关

15、实行互联互通的信息共享，共建议向公安机关移送涉嫌犯罪案件71件130人，公安机关立案侦查67件125人，分别比上年上升367和894。市信息共享平台建设工作从2007年6月起正式开始，经过需求调研、软件开发等工作，目前平台开发建设工作已基本完成，进入了试运行阶段。市信息共享平台项目建设的牵头单位是市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室，项目建设的法人单位是市人民检察院。信息共享平台的市级层面的联网成员单位是：市整规办、市监察委、市政府法制办、市检察院、市检察院一分院、市检察院二分院、市公安局、市工商局、市质量技监局、市食品药监局、市税务局、市安全生产监管局、市卫生局、市文广影视局、市知识产权局

16、、市版权局、市文化市场执法总队、市房地资源局、市烟草专卖局、市发改委（物价局）、市农委、上海海关，共22个单位。行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台的主要功能模块是：（1）案件移送（抄送）：各单位按规定对应该移送的案件进行移送，并抄送给法定单位。（2）案件通报咨询：行政执法机关对案情重大、可能涉嫌犯罪的案件向公安机关、人民检察院进行通报和咨询。（3）立案监督：行政执法机关建议人民检察院进行立案监督，人民检察院主动进行立案监督。（4）监督移送：人民检察院向行政执法机关提出查阅案件或建议移送。（5）行政处罚共享案件：行政执法机关对不需要移送的，并已办结完毕的行政处罚案件交换到信息共享平台。（6）查

17、询统计：移送案件和行政处罚案件的综合查询。（7）动态信息：各单位的专项整治及执法工作动态。（8）法律法规：汇集有关法律法规方便查阅。（二） 其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的多元化探索其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制上，也作了许多有益的探索。湖南省检察院联合公安厅与行政执法部门联合发布了关于加强工作联系建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的意见，探索通过会签文件制度，为检察机关开展立案监督活动提供了良好的执法条件。北京市探索建立行政执法机关与刑事司法机关之间重大案件信息通道，使刑事司法力量尽早介入到案件审查中；探索建立行政执法机关主动向检察机关报备涉嫌犯罪案件移送书和行政处罚决定

18、书制度，避免检察机关一头对多头走访各机关，出现力量分散、劳而无效的弊端，使检察机关更容易地获得有价值的案件线索。 湖北省检察院与该省公安厅，以及监察厅等家行政执法机关联合发布了行政执法与刑事司法衔接工作机制规定，探索建立“（检察院）（公安局）（行政执法机关）”模式，形成了对经济犯罪的打击合力。重庆市检察院总结出了一套工作机制：信息共享机制由各级检察院与行政执法机关、公安机关为及时反映工作动态，通报案件的办理情况而建立一个信息平台；联络员机制由检察机关与行政执法机关、公安机关等单位确定具体联络人员，建立一个相对固定的监督联络员网络，负责日常信息沟通和具体案件的协调，把信息共享机制落到实处；联席会

19、议机制检察机关与行政执法机关、公安机关通过定期或不定期地召开联席会议，研究解决办理案件中遇到的重大问题和带普遍性的问题；落实责任机制检察机关在行使经济犯罪立案监督权的过程中，发现行政执法人员徇私舞弊，对依法应当向公安机关移送的案件不移送或者以行政处罚代替移送的，及时移送自侦部门查办，追究行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的刑事责任。在具体做法上，目前很多地区和部门都建立了联席会议、信息通报、案件移送、监督制约等工作制度，明确了立案、会商、移送、反馈等工作程序，大胆探索对这一涉及检察监督的新领域进行的创新和实践。特别是全国各级检察机关与行政执法机关、公安机关共同研究贯彻落实的具体措施，对行政执法

20、机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件、向检察机关抄送备案以及公安、检察机关审查案件的具体程序、期限等，都作出了进一步的规范。三、浦东新区检察院和市工商局执法衔接工作的实证调查本课题组在实证调研过程中，先后走访调查了上海市、区两级十余家行政执法和司法部门，现摘取市工商局和浦东新区检察院执法衔接工作的情况作简要介绍。（一）浦东新区检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作情况1、加强信息共享平台建设，创新做法逐步辐射延伸一是积极贯彻上级要求，着力优化平台自身建设。该院根据全国整规办、高检院及市整规办、上海市检察院关于将“信息共享平台”向“执法衔接工作平台”转化的要求，以及高检院、全国整规办、公安部、监察部联合

21、下发的关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见及市整规办和市检察院制定的行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行办法的规定，通过对平台应用情况的总结和执法衔接工作深化的需求调研，会同软件公司完成了对平台的升级开发。着重完善了平台的功能设置，强化了涉嫌犯罪案件移送和平台应用情况的监督管理，在实现执法衔接信息化的基础上，强化了管理信息化、辅助决策信息化等功能，进一步扩大了平台的应用效能。二是加强制度保障，健全监督管理机制。根据关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见和市整规办、市检察院下发的行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行办法，结合浦东新区行政执法与刑事司法相衔接工作办法以及平台的

22、应用实际，制定了浦东新区行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理实施细则，明确了监察委和整规办的监督管理职责，将平台的应用情况纳入政务效能监察的工作范畴。根据“实施细则”，监察委在每季度对该区各行政执法机关应用平台的情况进行专项监察，并纳入对各单位工作考核范围；整规办加强了对该区平台应用情况的检查监督，发挥在执法衔接工作中的监督管理职能，强化了对平台应用的日常管理，确保执法衔接工作各项要求地贯彻落实，更好地发挥平台的实际效用。三是加强督促检查，促进平台规范应用。为了切实推动衔接工作机制的运行，按照相关规定，由区整规办、监察委、信息委和该院派员组成专项检查小组，每季度对各单位运用平台开展执法衔接情

23、况进行专项监察。专项检查小组通过检查，进一步了解了各单位平台实际应用情况以及依法行政情况，对检查中发现的问题提出对策后及时向区政府领导报告。同时，将检查结果纳入对各单位工作考核范围，对应用好的单位予以通报表扬，对执行不力的单位及时督促整改。定期专项检查有力地推动了各成员单位的平台应用工作，也推进了全区行政执法与刑事司法的有效衔接。2、发挥信息共享平台效用，推动执法衔接深入健康发展一是促进立案监督工作的新提高。平台的推进和深化，有效地拓展了立案监督的信息渠道，通过应用平台获取信息，加大了督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的力度。2006年以来，该院建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索9件

24、33人，纠正行政执法机关以罚代刑案件3件6人，公安机关均已立案侦查；对所发现的17件42人涉嫌犯罪的案件向公安机关发出要求说明不立案理由通知书后，公安机关已立案侦查15件40人。该院还被高检院和市院评为“打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动先进集体”。二是推动联合执法工作的新发展。平台的深入应用，使检察机关与监察机关、公安机关以及行政执法机关之间联系更加紧密，行政机关主动移送涉嫌犯罪案件线索的自觉性有了提高，联合执法的力度加大，为实现行政执法与刑事司法的有效衔接提供了有效的载体，对行政执法机关严格依法、规范执法起到积极的推动作用，对整顿和规范市场经济秩序起到治本的作用。2006年以来

25、，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索66件，开展联合执法15次，促进了依法行政，依法维护了新区的市场经济秩序。2006年7月，在参与由浦东新区药监局牵头，工商分局、公安分局和北蔡镇政府等单位参加的取缔浦东新区北蔡镇非法猪肝交易点联合执法活动中，发现两名经营者销售的200斤猪肝含有“瘦肉精”成分，该院遂建议新区药监局将该涉嫌销售有毒、有害食品案件移送浦东公安分局，公安机关迅速立案侦查，从而有力地打击了犯罪。同时该院针对发现的问题，提出了建议对策并得到上级采纳，促进了市场流通环节的净化。（二）市工商局开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况1、梳理职能范围内涉嫌犯罪案件的主要领域根据刑法和最高

26、人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定等文件的规定，经过初步整理，起码有31个罪名与工商行政管理机关在职能范围内查处的违法行为有关联。从市工商局2005年至今移送司法机关的案件类型看，当事人涉嫌犯罪案件的主要领域为：虚报注册资本等“三虚”类案件、商标侵权类案件和非法经营案件。2、市和区县工商行政管理部门参与“行政执法与刑事司法相衔接工作机制联席会议”情况作为“行政执法与刑事司法相衔接工作机制联席会议”成员单位，市工商局始终认真推进和做好行政执法与刑事司法的衔接工作。首先，抓好培训落实，2005年3月组织全局公平交易科长、检查支队队长和办案骨干进行有关行政执法与刑事司法衔接工作专题培训会

27、，之后各分局也纷纷举办了相关的培训。其次，把行政执法与刑事司法衔接工作作为考核办案部门依法行政的指标，“对既触犯行政法规，又可能涉嫌犯罪的行为一定要移送司法部门”，是市局对各分局行政执法的具体要求，也是考核办案部门依法行政的指标。再次，积极支持各区县分局逐步与辖区内的司法部门建立了行政执法与刑事司法信息共享平台。3、日常工作中，市工商局与公安、检察等司法机关的互动情况市工商局与公安、检察等司法机关尚未建立定期的案件通报制度，但经常会就某一类案件的查处不定期地开展讨论和信息互通，在必要的情况下对一些重大案件开展联合执法。特别是在打击传销等违法行为方面，市工商局联合查处了多起在全国有重大影响的案件

28、。如：2006年工商、公安密切合作、成功查办了被列为全国传销大案的上海伊美生物科技有限公司传销案，受到公安部和国家工商总局的表扬和肯定。伊美公司从2005年5月始利用互联网采用“双轨制”发展传销会员，至去年4月案发，已经在全国28个省（自治区、直辖市）发展“代理商”700余人，会员1万余人，传销金额达3195万元。伊美公司被工商部门依法没收971万元违法所得，罚款200万元，并吊销其营业执照。司法部门对相关责任人员追究了刑事责任，程、陈等传销骨干已被判处8至5年的有期徒刑。2005年至今，市工商局系统移送司法机关案件204件，其中，涉及三虚案件144件，商标侵权案件41件，非法经营（无许可证经

29、营）案件6件，传销案件5件，经销不合格商品案件3件，虚开增值税发票案件2件，商业贿赂案件1件，合同欺诈案件1件，其他类型案件1件。三年具体情况：2005年移送司法机关案件情况：共24件，其中商标侵权案件12件，三虚案件8件，非法经营案件（无许可证经营）2件，虚开增值税发票案件1件，合同欺诈案件1件。2006年情况：共64件，其中商标侵权案件15件，三虚案件36件，非法经营（无许可证经营）案件4件，传销案件5件，经销不合格商品3件，商业贿赂案件1件，其他案件1件。2007年116件，其中三虚案件100件，商标侵权案件14件，虚开增值税发票案件1件，非法经营（无许可证经营）案件1件。四、行政执法部

30、门、公安机关以及检察机关对于行政执法与刑事司法衔接机制的不同要求 行政执法与刑事司法衔接机制是一种由各有关方面共同参与的动态衔接，畅通的衔接机制有待参与各方在认识上的协调统一。为此，我们在实证调研的基础上，对行政执法部门、公安机关以及检察机关对于行政执法与刑事司法衔接机制的不同需求作了深入分析。（一） 行政执法部门对行政执法与刑事司法衔接的要求行政执法部门认为，在影响衔接机制畅通运行和需要着力解决的方面主要是：1、明确涉嫌犯罪案件移送的时间结点、材料范围和具体手续移送涉嫌犯罪案件的时间不明确。行政执法部门的办案人员在行政执法过程中对“涉嫌构成犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任”这点是很明确的，

31、但对既触犯行政法规又可能涉嫌犯罪的行为，该在何时移送，却一直很有争议。归纳起来有以下三种观点：第一种观点：在作出行政处罚前，直接移送。第二种观点：在作出行政处罚后，再移送。第三种观点：在作出行政处罚前，还是后移送，要根据具体情况。执法实践中，公安机关、检察机关认为有些案件（特别是涉嫌非法经营罪的案件）应该要由行政管理部门先认定为违法行为才能接收，这实际就是要求行政执法机关参与办案过程。移送的具体材料和手续不明确。行政机关的移送仅指案件材料，还是包括所有与案件相关的材料，如强制措施扣留的物品等。司法部门往往只要求移送案卷材料，在没有确定立案，或者案件查处没有一定结果的情况下，对强制措施扣留的物品不予接收，造成执法部门在具体处理中，案件已经移送，但强制措施尚未解除的情形。因此，急需明确移送的材料范围和移送的具体手续。2