浅谈改革和完善人口与计划生育目标管理责任制.docx

1、浅谈改革和完善人口与计划生育目标管理责任制浅谈改革和完善人口与计划生育目标管理责任制 中共中央、国条院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定（2000年3月2 日）指出，要根据工作需要继续“坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制”，以强化计划生育的综合治理机制。实行人口与计划生育目标管理责任制，是多年来人口与计划生育实践经验的总结，是关系计划生育工作导向的关键处。适应形势和任务的变化，不断改革和完善人口与计划生育工作新机制，对于不断提高计划生育整体工作水平，具有很重要的政治意义。 一、人口与计划生育工作，目标管理责任制的发展历史及作用。 目标管理又称为成果管理，作为一种先进的管理理论和

2、方法，20世纪50年代起源于美国，后迅速被欧美和日本的企业界广泛应用，并逐步拓展到社会管理领域。20世纪70年代末80年代初引进到我国后，80年代中期应用到计划生育领域。1989年河北省开始全面推行人口与计划生育目标管理责任制，十几年来，结合计划生育工作的特点和实际，经过不断地探索和实践，基本形成了人口指标、工作指标、保障措施指标“三位一体”科学、合理而行之有效的目标管理体系。成为具有中国特色人口与计划生育工作的重要组成部分和基本经验之一。对于我国人口与计划生育事业的健康、持续、稳定发展发挥了重要作用。 （一）目标管理责任制的实行，极大地调动了各级党委、政府领导和计划生育系统广大干部职工的积极

3、性。人口与计划生育目标，以各级党政一把手签订责任书的形式，具体明确了各级党委、政府在人口与计划生育工作中的责任和义务，使各级党政一把手真正成为人口与计划生育工作的第一责任人。对目标完成情况严格考核，兑现奖惩，完成目标不好的各级政府党委及单位，实行计划生育“一票否决”，切实引起了各级党政一把手和各级计划生育部门的高度重视，落实对于“党政一把手亲自抓负总责”方法，全力抓好抓紧计划生育工作，起到了重要的组织保证作用。 （二）目标管理责任制的实行，推进了人口与计划生育整体工作水平的提高。人口与计划生育目标管理责任制，通过目标的分解、实施、考核，使各级党委、政府和计划生育部门以目标为中心，充分发挥主观能

4、动性，统筹安排，周密计划，强化措施，确保目标实现。对责任目标完成不好的地方实行“重点管理”和“领导联系”制度，促进了后进转化工作，对计划生育促进人口与计划生育整体工作水平的提高起到了积极的推进作用。 （三）目标管理责任制的实行，保证了人口与计划生育工作依法管理局面的形成。人口与计划生育法律、法规和政策是国家实现人口与计划生育总目标的重要措施，同时也是各地制定人口与计划生育分目标的基本依据，作为一种管理手段，实行目标管理责任制，使法律法规的各项规定落到实处，使计划生育工作做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，纳入依法治理轨道，对于提高计划生育要依法行政水平提供发挥了有力的制度保障作用。 （

5、四）目标管理责任制的实行，促进了低生育水平的稳定。在国民经济发展规划中，人口控制目标是一项重要内容。多年来，我国人口与计划生育工作正是在国家宏观目标的指导下，在经济还不发达的情况下，依靠包括目标管理责任制在内的强有力行政手段，才可以有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、 低增长的历史性转变。据第五次人口普查（2000年11月1日0时），全国总人口为129533万人，其中大陆总人口为126583万人，人口出生率从1970年的33.43 下降到2000年的15.3，人口自然增长率从1970年的25.83下降到2000年

6、的8.7。在这一历史性的转变过程中，目标责任制的实行发生了不可替代推进作用。 二、人口与计划生育工作面临的新形势及当前目标管理责任制存在的主要问题 中共中央、国务院决定明确人口与计划生育工作目标是：“到2010年末，全国人口总数（不含香港、澳门特别行政区和台湾省）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15；出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋向正常；育龄群众享有基本的生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；初步形成新的婚育观念和生育文化；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制”。“在实现人口再生产类型转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生

7、育水平，提高出生人口素质”。在2003年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记强调指出：“人口和计划生育工作，主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质，同时要努力促进出生人口性别比的平衡，积极应对老龄人口、流动人口、就业人口增加带来的问题，为全面建设小康社会创造良好的人口环境”。新形势、新任务为计划生育部门赋予了更多更新的职能，提出了更高的困难。随着我国人口再生产类型的转变，市场经济体制的充分建立和发展，中国加入后，经济体制和社会管理体制逐步与世界接轨，出现流动人口逐渐增多、户籍制度的改革等新情况，使人口与计划生育工作面临着新的挑战，面对新形势、新问题、新任务，人口与计划生育目标管理责任

8、制必须适时进行调整、改革和完善。目前的人口与计划生育目标管理责任制中存在的主要问题是： （一）目标责任的制定和分解环节 下达目标过高、过多、过细，脱离实际，基层压力较大。目标管理是面向未来的管理，目标是在一时期内预期达到的目的和任务，目标的制定应当本着“跳一跳，够得着”的原则来制定。在中央制定了人口与计划生育工作总目标后，各级政府和计划生育部门在分解目标，制定本行政区域内的人口与计划生育目标时，缺乏充分深入的调查研究和与基层的交流协商，未能全面准确地掌握基层的实际情况，一些基层政府好大喜功，对上级“报喜不报忧”，导致上级过高估计了基层计划生育工作基础和条件；一些地方为保证上级下达的人口与计划生

9、育责任目标的完成而层层加码，到了基层，导致目标偏高，压力沉重，很难完成。不但不利于充分调动基层的工作积极性，反之，迫使基层为了完成工作目标，“打肿脸充胖子”，急功近利，追求短期效益，甚至搞形式主义，而是通过弄虚作假来应付上级考核，形成了副面效应。 二是目标的制定下达缺乏分类指导。城市和农村以及不同的行政区域之间的经济条件、人口结构、人口素质存在较大差异，政策要求和群众需求有所不同，人口与计划生育的工作基础参差不齐。面对这些情况，在制定人口与计划生育责任目标时，为“一碗水端平”，实行目标一致，考核标准一致，就好比体育竞赛中，不同年龄组或不同级别比赛，结果可想而知。目标管理的激励作用、导向作用不能

10、正确地发挥。 三是人口与计划生育目标体系的制定缺乏科学性和操作性。科学、合理的目标体系，不仅要有总目标而且在目标的分解上，既要有纵向的目标分解，也要有横向的目标分解。目前的人口与计划生育目标体系中注重纵向的目标分解，而横向目标的分解有待改进一步完善。人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，它不仅要有各级党委政府强有力的领导，更需要纪检监察、组织、宣传、计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播、电视、统计、工商、房产等部门和各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体的积极参与，实行综合治理。特别是流动

11、人口计划生育的管理更是需要多管齐下，齐抓共管。人口与计划生育工作只有把相关职能部门共同纳入目标管理体系，根据职责任务分解目标，并组织实施考核，使纵向目标管理和横向目标管理有机结合，才能形成完整的目标体系结构，进而相互配合，齐抓共管，形成综合治理的工作格局。 （二）人口与计划生育目标责任执行环节 一是重出生人口数量控制指标轻出生人口素质指标。以往的人口与计划生育目标管理中，在各级分解目标的考核中，偏重于人口出生率、计划生育率、统计求实率、自然增长率等人口控制目标，所在分值比重较大，而在出生人口素质方面重视不够，如出生缺陷发生率、新生婴幼儿死亡率、病残率、智能低下率等。导致一些地方政府在实施目标过

12、程中，仍注重人口数量的控制而忽视了出生人口素质的提高，忽视了控制人口增长与提高人口素质的辩证协调发展。 二是重惩处指标，轻奖励保障措施。 认为计划外生育一旦形成就难以补救，而工作指标，可以在考核前突击弥补。这些地方即使人口控制指标完成了，但是由于工作指标和保障措施不能及时跟上，很难保证已经形成的低生育水平的稳定，导致个别地方的工作长期在低水平徘徊。 三是重目标的制定与考核而轻目标执行过程中的监督指导。两头硬，中间软，不能及时掌握目标完成进度，平时不闻不问，考核“一锤定音”，致使个别基层单位在一些目标的完成上平时不用力，临时抱佛脚。 （三）人口与计划生育目标责任的考核环节 一是集中考核次数多，规

13、模过大，完成基层负担过重。省、市、县每年考核评诂两次，基层近三分之一的时间用来应付考核，不利于基层集中精力为育龄群众开展服务工作。目前采用集中考核的方式，规模过大，浪费人力、精力和财力，而且重考核过程，考核标准过高、过细，时间要求过急，使基层忙于做表面文章，不能真正反映工作水平和质量。 二是考核对象不清，责任不明。人口与计划生育目标的第一责任人是各级党委、政府的一把手，而考核评估却是由计划生育部门代表同级党委政府进行，由于没有相关领导和部门的参加，考核内容涉及党政领导、相关部门、计划生育部门，目标责任没有分开，致使一些地方党政主要领导和相关部门对人口与计划生育工作重视不够，一些本来应该是党委政

14、府、计划生育部门和社会相关部门共同承担的责任，往往由计划生育部门独立担负，严重挫伤了基层计划生育干部的工作积极性。 三是目标管理责任的考核对人口与计划生育的指导作用发挥不够。目标考核是目标实现程度的评价，目的是发现问题、找到差距、改进工作。但是目前的人口与计划生育目标考核，缺乏透明度，考核标准、考核情况和考核结果基本不公布，不交换意见，被考核单位不知问题所在，差距所在，了目标考核不能发挥正确的导向作用。 三、改革和完善人口与计划生育目标管理的思路 （一）科学设置目标体系，正确发挥目标管理责任制的作用。要结合实际，逐步剔除那些实际工作中作用不大，过于繁琐和设置不科学的内容，改进要求过高，不切实际

15、的指标，做到少而精，简便易行，体现科学性、可操作性，使人口与计划生育的责任目标更贴近基层实际，为基层减压松绑。 按整体推进与分类指导相结合原则，根据国家人口与计划生育总目标要求，对各项目标统筹安排，既要有人口与计划生育工作所必需的共性目标，又要结合不同地区的工作基础和客观条件确定一些个性目标，力戒“一刀切”。这样既能体现人口与计划生育整体工作均衡发展，工作水平逐年提高，又能充分调动广大基层计划生育干部的工作积极性。 对于人口与计划生育目标的分解，坚持纵向分解与横向分解相结合，在纵向分级分解的同时，横向针对党政领导、相关部门、计划生育职能部门在人口与计划生育工作中的不同职责，分解责任目标，明确各

16、自的侧重点如工作指标中党政领导主要目标为“责任、措施、投入”到位情况，相关部门主要目标为参与协作、齐抓共管，落实优生优育政策和履行职责，计划生育部门的目标重点为人口控制目标、落实生育政策、对违反计划生育的人员实施征收社会抚养费和行政处罚、为群众提供优质服务等。 （二）改革考核评估方式、适当减少集中考核次数。实行定性指标与定量指标相结合、过程评估与结果评估相结合、平时检查与集中考核相结合，综合评估，要重结果轻过程，整体优化，成果至上。按决定“考核要突击重点，注重实效，把基层工作重点和基层注意力引导到为群众提供优质服务和提高工作水平上来”的要求。减少集中考核次数，省对市、市对县区的集中考核每年一次

17、，加大平时调研、解剖、督导力度，通过走访群众、问卷调查、查阅资料等多种形式，了解基层工作情况，掌握目标进度，适时进行指导，促进目标的按时完成，使基层从疲于应付考核中解脱出来，基层工作人员把更多的精力用于改进工作和开展优质服务上来，提高工作水平和群众对计划生育工作的满意度。要增强考核工作的透明度，对于考核中发现的问题，要及时与被考核单位交换意见，限期改进，同时也保证了考核人员客观公正地评价被考核单位的工作。 分线考核与横向考核相结合，以分线考核为主。目标考核必须与目标的分解相适应，既要有党政线、计划生育线、相关部门线“三条线”分线对口的纵向考核，也要有各级人口与计划生育领导小组对同级各职能部门就

18、人口与计划生育工作的各自目标完成情况的横向考核。将人口与计划生育的目标责任纳入分线的上一级部门对下一级对口部门整体工作的一部分进行考核，充分调动各级党政领导和各职能部门的积极性，建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的综合治理机制，促进国家人口与计划生育总目标的实现。 （三）完善奖惩兑现措施，综合运用考核结果。坚持实事求是、公平、公正的原则，严格按照考核结果兑现奖惩，鞭策后进，激励先进。除按总体目标完成情况进行奖惩外，对于单项指标如人口指标或职能部门分线考核评估成绩突出的给予单项奖励，对于后进转化明显，进步较大的给予进步奖，对于目标完成情况达不到要求的，在年度评先评优中，坚决实行“一票否决”。同时，对于目标完成情况认真分析，总结经验，为确定下一步工作重点和制定下一阶段人口与计划生育责任目标提供依据。